Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 7 сентября 2015 г. N 05АП-6368/15

г. Владивосток

07 сентября 2015 г.

Дело N А51-6855/2015

Резолютивная часть постановления оглашена 31 августа 2015 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 07 сентября 2015 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Н.Н. Анисимовой,

судей С.В. Гуцалюк, Е.Н. Номоконовой,

при ведении протокола секретарем судебного заседания А.Д. Беспаловой,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Клон-5",

апелляционное производство N 05АП-6368/2015

на решение от 11.06.2015

судьи Д.А. Самофала

по делу N А51-6855/2015 Арбитражного суда

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Клон-5" (ИНН 2539104557, ОГРН 1102539000959, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 16.02.2010)

к Департаменту земельных и имущественных отношений Приморского края (ИНН 2538111008, ОГРН 1072540005724, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 21.06.2007)

об оспаривании решения от 04.02.2015 N 20/03/03-02/3121,

при участии:

от ООО "Клон-5": представитель Тюветская Е.С. по доверенности от 20.05.2015 на один год;

от Департамента земельных и имущественных отношений Приморского края: представитель Подольский А.С. по доверенности от 20.05.2015 по 31.12.2015;

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Клон-5" (далее по тексту - заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Приморского края с заявлением о признании незаконным решения Департамента земельных и имущественных отношений Приморского края (далее по тексту - департамент), оформленного письмом от 04.02.2015 N 20/03/03-02/3121 об отказе в предварительном согласовании места размещения объекта розничной торговли на земельном участке площадью 2450 кв.м, расположенном в районе ул. Пятнадцатая в г. Владивостоке, и об обязании департамент в двухнедельный срок рассмотреть вопрос о предварительном согласовании обществу места размещения объекта розничной торговли на испрашиваемом земельном участке.

Решением Арбитражного суда Приморского края от 11.06.2015 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с вынесенным судебным актом, общество обратилось с апелляционной жалобой в Пятый арбитражный апелляционный суд. Считает, что нахождение испрашиваемого участка в зоне затопления не является препятствием для его предоставления в целях строительства, что следует из части 3 статьи 67.1 Водного кодекса Российской Федерации (далее по тексту - ВК РФ). Указывает, что суд первой инстанции необоснованно отклонил его довод о планировании при строительстве объекта розничной торговли мероприятий по инженерной защите испрашиваемой территории от затопления в виде возведения насыпи, монтажной конструкции или дамбы для возвышения объектов на спорном участке, а также создание системы оповещения об угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций для обеспечения защиты от возможного затопления. Настаивает на том, что не обязан предоставлять в уполномоченный орган какие-либо дополнительные документы, характеризующие объект, запланированный к строительству, поскольку проектирование здания и его инженерной защиты осуществляется после оформления земельного участка в установленном порядке.

Обращает внимание суда на то, что сведения о границах зоны затопления ни публичная кадастровая карта, ни схема расположения испрашиваемого земельного участка не содержат, в связи с чем границы такой зоны считаются неопределенными. На основании изложенных в апелляционной жалобе доводов заявитель просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт.

Департамент с доводами апелляционной жалобы не согласился, решение суда считает законным и обоснованным, просит оставить его без изменения.

Из материалов дела апелляционной коллегией установлено следующее.

18.10.2012 общество обратилось в департамент с заявлением о предоставлении в аренду земельного участка ориентировочной площадью 2450 кв.м, расположенного в районе ул. Пятнадцатой, для строительства объекта розничной торговли с предварительным согласованием места размещения объекта.

Письмом от 23.11.2012 N 29/02/02-12/20030 департамент обратился на имя главы г. Владивостока с заявлением об обеспечении выбора земельного участка с приложением пакета документов, указав при этом, что испрашиваемый земельный участок находится в зоне застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-1), а также в границах первого пояса санитарной охраны курортной зоны г. Владивостока.

12.12.2013 обществу был оформлен акт N 260 о выборе земельного участка для строительства, в соответствии с которым для строительства объекта розничной торговли был выбран земельный участок площадью 2450 кв.м в районе ул. Пятнадцатая в г. Владивостоке.

06.02.2014 Управлением градостроительства и архитектуры администрации города Владивостока (далее по тексту - УГА, управление) было издано распоряжение N 204 "О выдаче акта о выборе земельного участка для строительства и утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории по адресу: г. Владивосток, в районе ул. Пятнадцатая, обществу вид разрешенного использования: объекты розничной торговли; цель предоставления: для строительства объекта розничной торговли".

В указанное распоряжение в части изложения приложения N 2 (схема расположения земельного участка) в новой редакции распоряжением управления от 03.12.2014 N 2571 были внесены изменения.

По результатам рассмотрения вопроса о предварительном согласовании места размещения объекта розничной торговли в районе ул. Пятнадцатая департамент письмом от 04.02.2015 N 20/03/03-02/3121 отказал заявителю в предварительном согласовании места размещения объекта ввиду расположения большей части испрашиваемого земельного участка в зоне катастрофического затопления.

Не согласившись с отказом департамента, посчитав его нарушающим права и законные интересы общества, заявитель обратился в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Суд первой инстанции оснований для удовлетворения заявленных требований не нашёл, посчитав, что на территории Владивостокского городского округа действуют нормы, предусматривающие запрет на строительство объектов капитального строительства в зонах возможного катастрофического затопления.

Оценив доводы апелляционной жалобы и отзыва на неё, проверив в порядке, предусмотренном статьями 268, 270 АПК РФ, правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, судебная коллегия не усматривает оснований для отмены обжалуемого решения в силу следующего.

По правилам части 1 статьи 198 АПК РФ для признания незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, необходимо наличие совокупности условий, а именно: оспариваемое решение должно не соответствовать закону или иному нормативному правовому акту, нарушать права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагать на него какие-либо обязанности, создавать иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в силу статьи 29 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей на момент вынесения оспариваемого отказа) (далее по тексту - ЗК РФ, Кодекс) осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления, обладающих правом распоряжения землей, в порядке, установленном названным Кодексом.

Статьей 30 Кодекса предусмотрено, что предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию: 1) без предварительного согласования мест размещения объектов; 2) с предварительным согласованием мест размещения объектов.

Гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. В данном заявлении должны быть указаны назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок. К заявлению могут прилагаться технико-экономическое обоснование проекта строительства или необходимые расчеты (пункт 1 статьи 31 Кодекса).

Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно-защитной зоны. К данному акту прилагаются утвержденные органом местного самоуправления схемы расположения каждого земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории в соответствии с возможными вариантами их выбора (пункт 5 статьи 31 Кодекса).

Согласно пункту 6 статьи 31 ЗК РФ исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта.

Из материалов дела усматривается, что, рассматривая вопрос об утверждении акта о выборе земельного участка для строительства N 260 от 12.12.2013, оформленного заявителю, департамент пришёл к выводу об отсутствии оснований для предварительного согласования места размещения объекта розничной торговли на земельном участке в районе ул. Пятнадцатая в г. Владивостоке вследствие нахождения большей части испрашиваемого земельного участка в зоне катастрофического затопления.

Находя оспариваемое решение законным и обоснованным, суд апелляционной инстанции исходит из следующего.

В соответствии с пунктом 2 статьи 85 ЗК РФ правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Согласно части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее по тексту - ГрК РФ) правила землепользования и застройки включают в себя: 1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; 2) карту градостроительного зонирования; 3) градостроительные регламенты.

Частью 5 настоящей статьи предусмотрено, что на карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия. Границы указанных зон могут отображаться на отдельных картах.

В силу пункта 4 статьи 1 ГрК РФ под зонами с особыми условиями использования территорий понимаются охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - объекты культурного наследия), водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Как предусмотрено частью 2 статьи 67.1 ВК РФ, размещение новых населенных пунктов и строительство объектов капитального строительства без проведения специальных защитных мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод в границах зон затопления, подтопления запрещаются.

Пунктом 14.6 Строительных норм и правил СНиП 2.07.01-89* "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений" (утверждены постановлением Госстроя СССР от 16.05.1989 N 78) предусмотрено, что размещение зданий, сооружений и коммуникаций инженерной и транспортной инфраструктур в зонах возможного затопления (при глубине затопления не более 1,5 м и более), не имеющих соответствующих сооружений инженерной защиты, запрещается по требованиям безопасности и возможных экологических последствий.

Аналогичные требования содержатся в пункте 4.4 постановления администрации г. Владивостока от 10.02.2011 N 111 "Об утверждении нормативов градостроительного проектирования Владивостокского городского округа".

При таких обстоятельствах вывод департамента, поддержанный арбитражным судом, о том, что зона катастрофического затопления является зоной с особыми условиями использования территорий, где использование земель осуществляется в соответствии с правилами землепользования и застройки и с учетом ограничений по использованию земельных участков, установленных законодательство РФ, является правильным.

Из имеющихся в материалах дела схемы расположения земельного участка (л.д. 16), акта о выборе земельного участка для строительства N 260 от 12.12.2013 (л.д. 19-21), письма Главного управления МЧС России по Приморскому краю от 05.06.2014 N 4121-4-2 (л.д. 84), письма департамента градостроительства Приморского края с приложением карты зон с особыми условиями использования территории ВГО (представлены в суд апелляционной инстанции) следует, что испрашиваемый обществом земельный участок площадью 2450 кв.м расположен в зоне катастрофического затопления, в том числе ГТС Богатинского водохранилища.

Учитывая, что действующим законодательством установлен особый правовой режим земельных участков, расположенных в зоне возможного затопления, данное обстоятельство обоснованно было принято судом первой инстанции во внимание при вынесении обжалуемого решения.

Оценивая довод заявителя жалобы о том, что на земельных участках, расположенных в зоне возможного затопления, строительство капитальных объектов не запрещено, а имеет определенные ограничения и соответствующие требования, апелляционная коллегия приходит к следующему.

Действительно из системного толкования приведенных выше норм права следует, что строительство объектов капитального назначения в зоне возможного затопления сопровождается проведением специальных защитных мероприятий.

Между тем анализ заявления о предоставлении земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта, направленного в департамент, показывает, что таких сведений общество органу, уполномоченному на распоряжение земельными участками, не представило.

Ссылки общества на то, что оно планировало при строительстве объекта предусмотреть мероприятия по возведению насыпи, монтажной конструкции или дамбы для возвышения объектов на спорном участке, а также создание системы оповещения об угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций для обеспечения защиты от возможного затопления, судебной коллегией не принимаются как неподтвержденные документально.

При этом спорная информация в нарушение пункта 1 статьи 31 ЗК РФ и пункта 2.6 Регламента предоставления администрацией города Владивостока услуги "Выдача актов о выборе земельного участка для строительства с приложением схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории", утвержденным постановлением администрации г. Владивостока от 30.12.2010 N 1608, не была указана обществом ни по тексту первоначального обращения от 18.10.2012 в департамент, в том числе в обоснование примерного размера испрашиваемого земельного участка, ни в иных обращениях.

Указание заявителя на то, что он не обязан предоставлять в уполномоченный орган по собственной инициативе какие-либо дополнительные документы, характеризующие объект капитального строительства, судебная коллегия не принимает.

Пунктом 1 статьи 31 Кодекса предусмотрено, что в заявлении о предварительном согласовании места размещения объекта должны быть указаны назначение объекта, обоснование примерного размера земельного участка, а к заявлению могут прилагаться технико-экономическое обоснование проекта строительства или необходимые расчеты.

Данные сведения позволяют уполномоченному органу при осуществлении процедуры выбора земельного участка, включающей согласование с заинтересованными органами и организациями, сбор информации о технических условиях подключения объекта к инженерным сетям, определить потребности объекта, намеченного к строительству, исходя из его характеристик.

Учитывая, что параметры объекта строительства, расчеты площади земельного участка, необходимого для его использования, размер санитарно-защитной зоны, потребность в инженерном снабжении существенно различаются в зависимости от конкретного назначения и площади объекта, который заявитель намерен построить на испрашиваемом земельном участке, судебная коллегия считает, что выбор земельного участка, равно как следующее за ним предварительное согласование места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка, без обоснования примерного размера земельного участка невозможны.

Между тем в обращениях заявителя, имеющихся в материалах дела, не приведены сведения, необходимые для выбора земельного участка, в том числе сведения о местоположении и параметрах объекта строительства, сведения о площади земельного участка для застройки, расположении дорог, элементов благоустройства, включая защитные сооружения.

Соответственно суд первой инстанции обоснованно посчитал, что выяснение вопросов о возможности размещения планируемого к строительству объекта является обязательным, поскольку принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием для последующего предоставления земельного участка в аренду.

В этой связи отсутствие данных сведений свидетельствует об отсутствии правовых оснований для предварительного согласования объекта капитального строительства на земельном участке, характеристики которого обществом не обозначены.

Довод заявителя жалобы о том, что в силу пункта 5 Правил определения границ зон затопления, подтопления, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 18.04.2014 N 360, такие зоны считаются определенными с даты внесения в государственный кадастр недвижимости сведений об их границах, что в данном случае соответствующими доказательствами не подтверждено, судебной коллегией в качестве доказательства незаконности оспариваемого решения не принимается.

При этом суд апелляционной инстанции исходит из того, что факт расположения спорного земельного участка в зоне катастрофического затопления было зафиксировано в акте о выборе земельного участка выданном обществу 12.12.2013, тогда как указанное Постановление Правительства РФ вступило в действие с 30.04.2014.

Учитывая, что границы зон затопления (подтопления) р. Седанка и ГТС Богатинского водохранилища отражены в документах градостроительного планирования Владивостокского городского округа и существовали на дату принятия указанного нормативного правового акта, отсутствие в материалах дела доказательств внесения соответствующих сведений в государственный кадастр недвижимости не свидетельствует об отсутствии зоны катастрофического затопления в пределах спорной территории в районе ул. Пятнадцатая в г. Владивостоке.

Соответственно при вынесении оспариваемого отказа департамент обоснованно посчитал, что основания для предварительного согласования места размещения объекта розничной торговли отсутствуют.

При это, разрешая вопрос о нарушении оспариваемым отказом прав и законных интересов общества, апелляционная коллегия принимает во внимание факт нахождения испрашиваемого заявителем земельного участка в водоохраной зоне и в границах II зоны округа санитарной охраны курортной зоны.

По правилам части 1 статьи 65 ВК РФ водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира.

В соответствии с частью 16 этой же статьи в границах водоохранных зон допускаются проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация хозяйственных и иных объектов при условии оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения и истощения вод в соответствии с водным законодательством и законодательством в области охраны окружающей среды.

Согласно пункту 4 части 15 статьи 65 ВК РФ в границах водоохранных зон запрещаются движение и стоянка транспортных средств (кроме специальных транспортных средств), за исключением их движения по дорогам и стоянки на дорогах и в специально оборудованных местах, имеющих твердое покрытие.

Из схемы расположения спорного земельного участка, акта о выборе земельного участка и фрагмента карты градостроительного зонирования на территории г. Владивостока следует, что испрашиваемый земельный участок площадью 2450 кв.м расположен в границах водоохранной зоны р. Седанка.

Оценивая возможность размещения на спорном земельном участке объекта розничной торговли, коллегия исходит из того, что особый статус земельного участка не позволяет строить на нем объекты, в назначении которых не указаны сооружения, обеспечивающие охрану водных объектов от загрязнения, засорения и истощения вод.

При этом, учитывая, что строительство и эксплуатация объекта розничной торговли непосредственно связана с движением транспортных средств и их стоянкой вне зависимости от интенсивности осуществления указанной деятельности, коллегия приходит к выводу о том, что предварительное согласование места размещения указанного объекта в пределах испрашиваемой территории повлечет нарушение правового режима водоохранной зоны.

Что касается расположения испрашиваемого земельного участка в границах II зоны округа санитарной охраны курортной зоны города Владивостока на побережье Амурского залива, утвержденной Постановлением Совета Министров РСФСР от 06.01.1971 N 11 "Об утверждении перечня курортов РСФСР, имеющих республиканское значение" и Постановлением Совета Министров РСФСР от 11.10.1983 N 458 "Об установлении границ и режима округов санитарной охраны курортной зоны г. Владивостока на побережье Амурского залива и курорта Вешенский в Ростовской области", то данные обстоятельства также нашли подтверждение материалами дела.

Из системного толкования статей 94, 96 ЗК РФ, статьи 16 Федерального закона от 23.02.1995 N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" (далее по тексту - Закон N 26-ФЗ) и пункта 13 Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 07.12.1996 N 1425 (далее по тексту - Положение N 1425), следует запрет на размещение на территории второй зоны округа санитарной охраны объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую среду, природные лечебные ресурсы и приводящих к их истощению.

Указанные нормативные положения согласуются с Правилами землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа, утвержденными решением Думы г. Владивостока от 07.04.2010 N 462 (далее по тексту - Правила N 462), согласно статьям 52, 58, 59 которых курортная зона города Владивостока на побережье Амурского залива относится к зонам с особыми условиями использования территорий.

При этом градостроительный регламент указанных зон (зоны курортного лечения и отдыха (статья 52 Правил N 462), зоны с особыми условиями использования территории, включающей в себя курортную зону г. Владивостока на побережье Амурского залива (статья 59 Правил N 462)) не предусматривает такой вид разрешенного использования как размещение объекта розничной торговли.

Более того, пунктом 5 статьи 59 названных Правил предусмотрен запрет на размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, аналогичный положениям пункта 3 статьи 16 Закона N 26-ФЗ и пункта 13 Положения N 1425.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии правовых оснований для предварительного согласования места размещения объекта розничной торговли на земельном участке в районе ул. Пятнадцатая в г. Владивостоке, поскольку принятое департаментом решение не противоречит закону и не привело к нарушению прав и законных интересов общества.

Соответственно суд первой инстанции правомерно в порядке части 3 статьи 201 АПК РФ отказал в удовлетворении заявленных требований.

Что касается довода департамента об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований вследствие пропуска обществом срока на обращение в суд с настоящим требованием, установленного частью 4 статьи 198 АПК РФ, изложенного по тексту отзыва на заявление, то апелляционная коллегия его отклоняет как ошибочный.

Действительно, из материалов дела усматривается, что по вопросу о предварительном согласовании места размещения объекта на спорном земельном участке департаментом в течение 2014 года на основании обращений общества принимались решения об отказе в предварительном согласовании места размещения объекта, содержащие аналогичные выводы, в том числе решения от 21.05.2014 N 20/03/03-02/16279, от 08.10.2014 N 20/03/03-02/33431, от 11.12.2014 N 20/03/03-02/42268. Названные решения департамента не были оспорены обществом в судебном порядке.

Вместе с тем предметом судебного разбирательства по настоящему делу является законность и обоснованность решения департамента об отказе в предварительном согласовании места размещения объекта розничной торговли на земельном участке площадью 2450 кв.м, расположенном в районе ул. Пятнадцатая в г. Владивостоке, оформленного письмом от 04.02.2015 N 20/03/03-02/3121. Данные требования заявлены в суд 03.04.2015, то есть в пределах установленного законом срока.

В этой связи каких-либо нарушений норм процессуального права, в том числе являющихся безусловным основанием для отмены судебного акта, апелляционной инстанцией не установлено.

Выводы суда сделаны на основе полного и всестороннего исследования всех доказательств по делу в соответствии со статьей 71 АПК РФ, с правильным применением норм материального и процессуального права.

С учетом изложенного основания для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

На основании статьи 110 АПК РФ судебные расходы по госпошлине, понесенные обществом при подаче апелляционной жалобы, относятся коллегией на заявителя.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 11.06.2015 по делу N А51-6855/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

Н.Н. Анисимова

Судьи

С.В. Гуцалюк Е.Н. Номоконова