Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 11 сентября 2015 г. N 02АП-6856/15

г. Киров

11 сентября 2015 г.

Дело N А29-10528/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 09 сентября 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 11 сентября 2015 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Буториной Г.Г.,

судей Великоредчанина О.Б., Ившиной Г.Г.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Сысолятиной К.А.,

в отсутствие представителей сторон и третьего лица,

рассмотрев апелляционную жалобу муниципального учреждения "Управление жилищно-коммунального хозяйства" администрации муниципального образования городского округа "Ухта"

на решение Арбитражного суда Республики Коми от 03.07.2015 по делу N А29-10528/2014, принятое судом в составе судьи Князевой А.А.,

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Строительно-монтажное управление N 13" (ИНН: 1102020424, ОГРН: 1021100738482)

к муниципальному учреждению "Управление жилищно-коммунального хозяйства" администрации муниципального образования городского округа "Ухта" (ИНН: 1102046630, ОГРН: 1041100607460),

третье лицо: Ивансон Лилия Амировна (место жительства: 169300, Республика Коми, г. Ухта),

о признании недействительным ненормативного правового акта,

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Строительно-монтажное управление N 13" (далее - заявитель, ООО СМУ N 13, Общество) обратилось в Арбитражный суд Республики Коми с заявлением о признании недействительным выданного в адрес Общества по итогам внеплановой выездной проверки должностным лицом муниципального учреждения "Управление жилищно-коммунального хозяйства" администрации муниципального образования городского округа "Ухта" (далее - ответчик, МУ "УЖКХ") обязательного для исполнения предписания от 15.10.2014 N 289-п об устранении нарушений жилищного законодательства.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Ивансон Лилия Амировна (далее - третье лицо, Ивансон Л.А.), жалоба которой являлась основанием для проведения в отношении ООО СМУ N 13 мероприятий по контролю.

Решением суда от 03.07.2015 требования заявителя удовлетворены, оспариваемое предписание признано недействительным как вынесенное неуполномоченным должностным лицом.

Не согласившись с принятым судебным актом, считая его незаконным и необоснованным, МУ "УЖКХ" обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

По мнению ответчика, суд, делая вывод об отсутствии соответствующих полномочий у сотрудника (ведущего эксперта отдела муниципального контроля) МУ "УЖКХ" на проведение проверки и вынесение предписания, неправильно истолковал положения части 5 статьи 20 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ), статьи 2 Закона Республики Коми от 26.09.2012 N 81-РЗ "О некоторых вопросах, связанных с муниципальным жилищным контролем в Республике Коми" (далее - Закон N 81-РЗ), пунктов 1.2, 1.6 Административного регламента по осуществлению муниципального жилищного контроля на территории муниципального образования городского округа "Ухта", утвержденного постановлением администрации муниципального образования городского округа "Ухта" от 09.06.2014 N 975 (далее - Административный регламент N 975), в которых термин "муниципальный жилищный инспектор" приведен как обозначение должностного лица, уполномоченного осуществлять муниципальный жилищный контроль. Отмечает, что в рассматриваемом случае полномочия ведущего эксперта отдела муниципального контроля МУ "УЖКХ" Макаровой Е.В. вытекали из должностной инструкции. Ответчик настаивает на том, что исходя из положений Административного регламента N 975, а также Положения о МУ "УЖКХ", утвержденного решением Совета муниципального образования городского округа "Ухта" от 28.08.2009 N 350 (далее - Положение о МУ "УЖКХ"), и Положения об отделе муниципального контроля за использованием и сохранностью муниципального жилищного фонда муниципального образования городского округа "Ухта", утвержденного начальником МУ "УЖКХ" 05.05.2013 (далее - Положение об Отделе муниципального контроля), непосредственными исполнителями административных процедур являются служащие отдела муниципального контроля, а результатом исполнения муниципальной функции является, в том числе, выдача ими предписаний об устранении выявленных в ходе проверок нарушений. Указание в решении суда на то, что пунктом 1 Административного регламента N 975 не определен перечень должностных лиц, уполномоченных на проведение проверки, заявитель апелляционной жалобы находит ошибочным, поскольку данный перечень приведен в пункте 1.2 названного Административного регламента.

Кроме того, МУ "УЖКХ" обращает внимание на вступившее в законную силу постановление мирового судьи Седьюского судебного участка города Ухты Республики Коми от 22.12.2014 по делу N 5-1197/14, в котором отклонены доводы Общества о том, что оспариваемое в рамках настоящего дела предписание выдано лицом, не уполномоченным в установленном порядке на совершение данного действия.

ООО СМУ N 13 и Ивансон Л.А. в письменном виде мотивированные отзывы на апелляционную жалобу ответчика в суд апелляционной инстанции не представили.

Стороны и третье лицо о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, однако своих представителей в судебное заседание не направили; Общество и МУ "УЖКХ" ходатайствовали о рассмотрении дела без участия представителей. При таких обстоятельствах в соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционная жалоба рассматривается в отсутствие представителей сторон и третьего лица.

Законность решения Арбитражного суда Республики Коми проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, ООО СМУ N 13 является управляющей компанией в отношении многоквартирного жилого дома N 8"а" по улице Печорская в городе Ухте.

08.07.2014 в МУ "УЖКХ" поступила жалоба жительницы данного дома Ивансон Л.А. по поводу многочисленных нарушений в содержании данного многоквартирного дома. Указанная жалоба послужила основанием для проведения в отношении управляющей организации выездной проверки, по результатам которой Обществу выдано предписание от 22.07.2014 N 136-п об устранении нарушений жилищного законодательства.

01.10.2014 первым заместителем администрации муниципального образования городского округа "Ухта" издано распоряжение N 289-р о проведении в отношении ООО СМУ N 13 внеплановой выездной проверки с целью установления факта исполнения Обществом ранее выданного предписания от 22.07.2014 N 136-п.

В ходе контрольных мероприятий выявлено, что предписание не исполнено, при этом в акте проверки от 14.10.2014 N 289-а зафиксированы обнаруженные проверяющими нарушения обязательных требований жилищного законодательства Российской Федерации.

С целью устранения данных нарушений ведущим экспертом отдела муниципального контроля за использованием и сохранностью муниципального жилищного фонда муниципального образования городского округа "Ухта" МУ "УЖКХ" Макаровой Е.В. в адрес ООО СМУ N 13 выдано предписание от 15.10.2014 N 289-п.

Не согласившись с данным предписанием, полагая, что оно вынесено в отсутствие к тому правовых оснований и неуполномоченным должностным лицом, заявитель обратился в Арбитражный суд Республики Коми с требованием о признании его недействительным.

Суд первой инстанции признал, что в рамках муниципального жилищного контроля правом на проведение проверок и вынесение предписаний наделены руководитель и заместитель руководителя администрации муниципального образования городского округа "Ухта", ее отраслевых (функциональных) органов, структурных подразделений, а также иные служащие, являющиеся муниципальными жилищными инспекторами. Вместе с тем, поскольку ни в материалах проверки, ни в оспариваемом предписании не содержится сведений о том, что Макарова Е.В. в период проведения проверки и вынесения указанного предписания являлась руководителем или заместителем руководителя МУ "УЖКХ" (отраслевого (функционального) органа администрации муниципального образования городского округа "Ухта"), при этом в дело также не предоставлены сведения о том, что она является служащим органа контроля, являющимся муниципальным жилищным инспектором, суд пришел к выводу о том, что оснований для поручения проведения проверки ведущему эксперту отдела муниципального контроля за использованием и сохранностью муниципального жилищного фонда муниципального образования городского округа "Ухта" МУ "УЖКХ" Макаровой Е.В. не имелось. В этой связи оспариваемое предписание признано недействительным.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции исходя из следующего.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

При этом в силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Оспариваемое предписание оценивается арбитражным судом на момент его вынесения. При оценке вопроса о законности предписания помимо установления наличия или отсутствия у Общества обязанности по проведению требуемых мероприятий выяснению подлежит вопрос о наличии полномочий у вынесшего это предписание органа (должностного лица).

По смыслу статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) предписание выносится в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения.

В силу части 2 статьи 6 названного Закона органы местного самоуправления, осуществляющие муниципальный контроль, наделены полномочиями по организации и осуществлению муниципального контроля на соответствующей территории и осуществлению иных предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий.

В соответствии со статьей 14 ЖК РФ к полномочиям органов местного самоуправления в области жилищных отношений относится осуществление муниципального жилищного контроля.

Согласно части 1.1 статьи 20 ЖК РФ под муниципальным жилищным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами обязательных требований, установленных в отношении муниципального жилищного фонда федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации в области жилищных отношений, а также муниципальными правовыми актами. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе наделять законами субъектов Российской Федерации уполномоченные органы местного самоуправления отдельными полномочиями по проведению проверок при осуществлении лицензионного контроля в отношении юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность по управлению многоквартирными домами на основании лицензии.

В части 1 статьи 6 Закона N 294-ФЗ закреплено, что определение органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности и определение перечня должностных лиц указанных уполномоченных органов местного самоуправления и их полномочий осуществляются в соответствии с уставом муниципального образования и иным муниципальным правовым актом.

Аналогичное положение приведено в части 2.1 статьи 20 ЖК РФ, согласно которой муниципальный жилищный контроль осуществляется уполномоченными органами местного самоуправления в порядке, установленном муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.

Пунктом 3 части 5 статьи 20 ЖК РФ предусмотрено, что должностные лица органов муниципального жилищного надзора, являющиеся муниципальными жилищными инспекторами, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право выдавать предписания о прекращении нарушений обязательных требований, об устранении выявленных нарушений, о проведении мероприятий по обеспечению соблюдения обязательных требований, в том числе об устранении в шестимесячный срок со дня направления такого предписания несоответствия устава товарищества собственников жилья, внесенных в устав изменений, обязательным требованиям.

Таким образом, согласно положениям статьи 20 ЖК РФ проводить проверки, связанные с осуществлением муниципального жилищного контроля, и выдавать соответствующие предписания вправе лишь должностные лица органов муниципального контроля, обладающие статусом муниципального жилищного инспектора.

Согласно пункту 21.1 статьи 38.1 Устава муниципального образования городского округа "Ухта", принятого Советом муниципального образования "Город Ухта" 27.12.2005, осуществление муниципального жилищного контроля отнесено к полномочиям администрации городского округа.

Порядок осуществления муниципального жилищного контроля на территории Республики Коми определен Законом N 81-РЗ.

Пунктом 2 статьи 2 данного Закона определено, что перечень должностных лиц органов муниципального жилищного контроля, являющихся муниципальными жилищными инспекторами, и их полномочия утверждаются органом местного самоуправления.

Пунктом 8 Порядка осуществления муниципального жилищного контроля на территории муниципального образования городского округа "Ухта", утвержденного постановлением администрации муниципального образования городского округа "Ухта" от 23.09.2013 N 1762 (в редакции, действовавшей на момент проведения в отношении ООО СМУ N 13 мероприятий по контролю), было установлено, что к должностным лицам органа контроля, которые могут быть уполномочены на проведение проверки, относятся руководитель органа контроля, заместители руководителя органа контроля, руководители и заместители руководителей отраслевых (функциональных) органов, структурных подразделений органа контроля, а также иные служащие органа контроля, являющиеся муниципальными жилищным инспекторами, должностными инструкциями которых предусмотрено проведение проверки по вопросам муниципального контроля.

Вместе с тем, поскольку ни Положение о МУ "УЖКХ", ни Положение об Отделе муниципального контроля прямо не наделяют ведущего эксперта отдела муниципального контроля за использованием и сохранностью муниципального жилищного фонда муниципального образования городского округа "Ухта" статусом муниципального жилищного инспектора, при этом в материалах дела отсутствуют сведения о том, что в период проведения в отношении Общества выездной проверки сотрудник МУ "УЖКХ" Макарова Е.В. являлась руководителем или заместителем руководителя МУ "УЖКХ", следует признать правильными выводы суда о том, что проверка проведена и оспариваемое предписание выдано неуполномоченным должностным лицом.

Судом первой инстанции верно отмечено, что должностная инструкция на ведущего эксперта отдела муниципального контроля за использованием и сохранностью муниципального жилищного фонда муниципального образования городского округа "Ухта", в пункте 2.3 которой закреплено полномочие на проведение плановых и внеплановых проверок в рамках муниципального жилищного надзора, была утверждена начальником МУ "УЖКХ" 07.05.2013, то есть ранее утверждения Порядка осуществления муниципального жилищного контроля на территории муниципального образования городского округа "Ухта", императивно закрепляющего перечень должностных лиц, уполномоченных на проведение проверок (23.09.2013). В этой связи при отсутствии доказательств наделения ведущего эксперта необходимым статусом после вступления в силу названного нормативного правового акта сама по себе указанная должностная инструкция не может рассматриваться в качестве допустимого доказательства правомерности вынесения таким лицом оспариваемого предписания.

Следует обратить внимание на то, что постановлением администрации муниципального образования городского округа "Ухта" от 10.08.2015 N 1783 в пункт 8 Порядка осуществления муниципального жилищного контроля на территории муниципального образования городского округа "Ухта" внесены изменения. В новой редакции названная норма устанавливает, что к должностным лицам, уполномоченным на проведение проверки, относятся начальник, заместитель начальника, а также иные специалисты муниципального учреждения "Управление жилищно-коммунального хозяйства" администрации муниципального образования городского округа "Ухта", должностными инструкциями которых предусмотрено проведение проверки по вопросам муниципального контроля, а именно: заведующий, заместитель заведующего и ведущие эксперты отдела муниципального контроля за использованием и сохранностью муниципального жилищного фонда муниципального учреждения "Управление жилищно-коммунального хозяйства" администрации муниципального образования городского округа "Ухта".

Однако названное нормативное положение обратной силу не имеет и применяются только к отношениям, возникшим после введения его в действие. На момент проведения в отношении ООО СМУ N 13 действующие на территории Республики Коми и муниципального образования городского округа "Ухта" правовые акты не предусматривали полномочий ведущего эксперта МУ "УЖКХ", не наделенного в установленном порядке статусом муниципального жилищного инспектора, на проведение в отношении юридических лиц проверок в соответствии с положениями Закона N 294-ФЗ и выдачу предписаний об устранении выявленных нарушений.

Ссылка в апелляционной жалобе на необоснованное указание в обжалуемом решении суда на то, что пункт 1 Административного регламента N 975 не определяет иного перечня должностных лиц, уполномоченных на проведение проверки, отличного от установленного в пункте 8 Порядка осуществления муниципального жилищного контроля на территории муниципального образования городского округа "Ухта", не свидетельствует об ошибочности итоговых выводов суда.

Действительно, перечень должностных лиц приведен в пункте 1.2 Административного регламента. Однако, учитывая, что пункт 1 в названном нормативном акте отсутствует, суд апелляционной инстанции полагает, что Арбитражный суд Республики Коми, обращая внимание на отсутствие в тексте Административного регламента более подробного перечня должностных лиц по сравнению с Порядком осуществления муниципального жилищного контроля на территории муниципального образования городского округа "Ухта", имел ввиду в совокупности нормы раздела 1 "Общие положения" Административного регламента, который включает в себя в числе прочих и пункт 1.2.

При изложенных обстоятельствах следует признать, что оспариваемое предписание не соответствует положениям действующего законодательства и незаконно возлагает на заявителя обязанности, что в силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации является основанием для признания такого предписания недействительным.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы МУ "УЖКХ" в рассматриваемой ситуации не могут являться основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Ссылка на постановление мирового судьи Седьюского судебного участка города Ухты Республики Коми от 22.12.2014 по делу N 5-1197/14, в котором отклонены доводы о том, что оспариваемое в рамках настоящего дела предписание выдано лицом, не уполномоченным в установленном порядке на совершение данного действия, также не свидетельствует о незаконности решения суда первой инстанции.

В рамках названного дела мировым судьей рассматривался вопрос о привлечении ООО СМУ N 13 к административной ответственности по части 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за невыполнение в срок предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный (муниципальный) контроль (надзор).

В соответствии с частью 3 статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации вступившее в законную силу решение суда общей юрисдикции по ранее рассмотренному гражданскому делу обязательно для арбитражного суда, рассматривающего дело по вопросам об обстоятельствах, установленных решением суда общей юрисдикции и имеющих отношение к лицам, участвующим в деле.

Как следует из содержания части 1 статьи 64 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела, устанавливаются судом на основании доказательств по делу, содержащих сведения о фактах.

В связи с этим правовая оценка судом общей юрисдикции (мировым судьей) действий Общества и примененного им положения закона, на которой основан вывод о наличии состава административного правонарушения, как и правовая оценка законности предписания, не может рассматриваться в качестве обстоятельства, имеющего преюдициальное значение для арбитражного суда, рассматривающего другое дело.

Суд апелляционной инстанции отмечает, что статья 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации освобождает от доказывания фактических обстоятельств дела, но не исключает их различной правовой оценки, которая зависит от характера конкретного спора и объема доказательств.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции в рамках настоящего дела вправе был оценить наличие у вынесшего оспариваемое предписание должностного лица соответствующих полномочий безотносительно к выводам о законности данного предписания, изложенным в постановлении мирового судьи Седьюского судебного участка города Ухты Республики Коми от 22.12.2014 по делу N 5-1197/14.

На основании изложенного решение Арбитражного суда Республики Коми от 03.07.2015 по делу N А29-10528/2014 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу Общества - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Вопрос об уплате государственной пошлины по жалобе в силу положений подпункта 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации судом апелляционной инстанции не рассматривался.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Коми от 03.07.2015 по делу N А29-10528/2014 оставить без изменения, а апелляционную жалобу муниципального учреждения "Управление жилищно-коммунального хозяйства" администрации муниципального образования городского округа "Ухта" - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в установленном законом порядке.

Председательствующий

Г.Г. Буторина

Судьи

О.Б. Великоредчанин Г.Г. Ившина