Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 сентября 2015 г. N 15АП-13305/15

город Ростов-на-Дону

17 сентября 2015 г.

дело N А32-9826/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 10 сентября 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 17 сентября 2015 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Гуденица Т.Г.,

судей Р.Р. Илюшина, О.А. Сулименко

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Коневой М.А.

при участии:

от Администрации: Шалагина Е.Ю., удостоверение, по доверенности от 09.07.2015 N 05.5.9-4722/15-03,

от Минфина КК: Вострокнутов А.С., удостоверение, по доверенности от 12.01.2015,

от Департамента: Новожилов Д.Ю., удостоверение, по доверенности от 01.09.2015, Петросян Р.Л., удостоверение, по доверенности от 01.09.2015,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации муниципального образования г. Новороссийск

на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 02.07.2015 по делу N А32-9826/2015, принятое судьёй Хмелевцевой А.С.,

по заявлению администрация муниципального образования г. Новороссийск

к заинтересованному лицу Министерству финансов Краснодарского края,

при участии третьего лица - Департамента финансово-бюджетного надзора Краснодарского края,

о признании недействительным приказа,

УСТАНОВИЛ:

Администрация муниципального образования г. Новороссийск (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Министерству финансов Краснодарского края о признании недействительным приказа от 11.03.2015 N 68 "О приостановлении предоставления межбюджетных трансфертов из краевого бюджета".

В качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле привлечен Департамент финансово-бюджетного надзора Краснодарского края.

Решением суда от 02.07.2015 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, Администрация обжаловала его в порядке, определенном главой 34 АПК РФ. В апелляционной жалобе Администрация просит отменить решение суда, ссылаясь на необоснованность вывода о нецелевом использовании бюджетных средств, поскольку отступление от планируемого объема финансирования было вызвано необходимостью реализации целей краевой целевой программы по строительству детского сада компенсирующего вида.

Представитель Администрации в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы, просил решение суда отменить и удовлетворить заявление.

Представители Минфина Краснодарского края и Департамента финансово-бюджетного надзора Краснодарского края в судебном заседании возражали против удовлетворения апелляционной жалобы, считая решение суда законным и обоснованным по доводам представленного отзыва.

В соответствии со ст. 163 АПК РФ в судебном заседании объявлялся перерыв до 09 час. 50 мин. 10.09.2015. После перерыва судебное заседание продолжено.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, выслушав пояснения представителей сторон, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены решения суда.

Как следует из материалов дела, Департаментом финансово-бюджетного надзора Краснодарского края проведена проверка использования бюджетных средств, выделенных в рамках реализации долгосрочной краевой целевой программы "Развитие системы дошкольного образования в Краснодарском крае" на 2010 - 2015 годы", по вопросу целевого и эффективного использования средств краевого бюджета, направленных в порядке межбюджетных отношений в 2010 - истекший период 2013 года муниципальному образованию город Новороссийск на строительство детского сада на 150 мест по адресу: ул. Набережная, 43-а.

Результаты проверки зафиксированы в акте от 25.03.2013 N 13-011.

В ходе проверки установлено нецелевое использование средств краевого бюджета муниципальным образованием город Новороссийск в сумме 11 118 517 рублей.

В связи с выявленными нарушениями приказом Министерства финансов Краснодарского края от 11.03.2015 N 68 "О приостановлении предоставления межбюджетных трансфертов из краевого бюджета в размере 4 618 475 рублей" приостановлено предоставление бюджету муниципального образования город Новороссийск межбюджетных трансфертов из краевого бюджета в размере 4 618 475 рублей.

Считая незаконным приказ о приостановлении предоставления межбюджетных трансфертов из краевого бюджета, Администрация муниципального образования город Новороссийск оспорила его в судебном порядке.

Согласно статье 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Исходя из положений ст. 198-201 АПК РФ для признания незаконными действий (акта) должностных лиц органа государственной власти необходимо наличие совокупности двух условий: несоответствия оспариваемых действий (акта) закону и нарушение ими прав и законных интересов заявителя по делу.

Наличие данных условий незаконности приказа Минфина Краснодарского края не подтверждено материалами дела.

Согласно статье 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Согласно положениям статей 306.2, 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации, нецелевое использование бюджетных средств влечет применение бюджетных мер принуждения. Уполномоченным органом по применению мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства в силу норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, является министерство финансов Краснодарского края (в том числе на установление порядка исполнения решения о применении бюджетных мер принуждения).

В Краснодарском крае такой порядок утвержден приказом министерства финансов Краснодарского края от 21.02.2014 N 52 "Об утверждении Порядка исполнения решения о применении бюджетных мер принуждения и признании тратившими силу отдельных приказов министерства финансов Краснодарского края".

В соответствии с указанным Порядком исполнения решения о применении бюджетных мер принуждения, в случае выявления фактов использования средств межбюджетных трансфертов не по целевому назначению применяется бюджетная мера принуждения в виде приостановления (сокращения) представления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций). В таком случае принятие и исполнение решений о применении бюджетных мер принуждения осуществляется в соответствии с приказом департамента по финансам, бюджету и контролю Краснодарского края от 28.12.2011 N 552 "Об утверждении порядка приостановления предоставления межбюджетных трансфертов из краевого бюджета" (далее - Порядок).

Подпунктом 8 пункта 4 Порядка установлено, что решение о приостановлении предоставления межбюджетных трансфертов местным бюджетам из краевого бюджета принимается в случае выявления фактов использования средств межбюджетных трансфертов не по целевому назначению.

Повторно изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции установил, что Департаментом финансово-бюджетного надзора Краснодарского края согласно акту проверки 25.03.2013 N 13-011 выявлено нецелевое использование администрацией муниципального образования город Новороссийск бюджетных средств в размере 11 118 517 рублей, выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств по соглашению (оплата работ, не предусмотренных муниципальными контрактами).

В результате проверки установлены следующие обстоятельства расходования бюджетных средств.

Между администрацией муниципального образования город Новороссийск и Департаментом строительства Краснодарского края заключено соглашение от 17.08.2011 N 2 о предоставлении субсидий для софинансирования мероприятий, связанных с развитием дошкольного образования. Предметом договора являлось осуществление совместных действий по предоставлению и расходованию субсидий из краевого бюджета бюджету муниципального образования для софинансирования в рамках реализации программных мероприятий, в том числе строительство детского сада на 150 мест по адресу: г. Новороссийск, ул. Набережная, 43А.

Дополнительным соглашением от 22.12.2011 N 1 к соглашению от 17.08.2011 N 2 определен объем финансирования мероприятия за счет средств краевого бюджета в сумме 90 000 тыс. рублей при условии софинансирования 38 571,4 тыс. рублей за счет местного бюджета, всего 128 571,4 тыс. рублей. При этом по условиям соглашения администрация приняла на себя обязательства обеспечить целевое и эффективное использование средств, полученных из краевого бюджета, своевременно и в полном объеме предоставлять отчетность об их расходовании.

В соответствии с условиями муниципальных контрактов от 29.10.2010 N 258 и от 11.01.2011 N1/28-1 цена строительно-монтажных работ определена в соответствии с протоколом договорной цены, путем составления сметной документации в текущих ценах 3 квартала 2010 года, является твердой и не должна превышать стоимость работ, соответствующую выделенным лимитам финансирования в сумме 131 055,73 тыс. рублей.

Согласно сводным сметным расчетам, согласованным с руководством ООО "Новошипстрой" и МКУ "Управление строительства" и утвержденным представителем администрации МО город Новороссийск, стоимость работ исчислена укрупнено в ценах 3 квартала 2010 года, по отдельным разделам без составления локальных сметных расчетов, на общую сумму 131 055,73 тыс. рублей.

Положительное заключение ГАУ КК "Краснодаркрайгосэкспертиза" получено заказчиком 18.10.2011, разрешение на строительство выдано МКУ "Управление архитектуры и градостроительства" МО г. Новороссийск 17.11.2011 N 1282-11.

Согласно представленной смете, входящей в состав проектной документации, получившей положительное заключение независимой экспертизы, стоимость строительства определена по объектам-аналогам в ценах 2 квартала 2011 года и составляет 138 179,56 тыс. рублей, что превышает сумму муниципальных контрактов на 7 123,83 тыс. рублей.

В ходе проверки представлена еще одна смета в ценах 2 квартала 2011 года на сумму 147 690,15 тыс. рублей, составленная ООО "Новошипстрой" при участии специалистов МБУ "Управление ценообразования" МО город Новороссийск, превышающая цену муниципальных контрактов уже на 16 634,42 тыс. рублей.

В обоснование факта выполнения расчета сметной стоимости строительства указанного объекта в ценах 2 квартала 2011 года проверке представлен протокол совещания, подписанный зам. начальника МКУ "Управление строительства" И.А. Рудь., ведущим специалистом МКУ "Управление строительства" Н.А. Мухиной., и.о. начальника отдела капитального ремонта МКУ "Управление строительства" П.Д. Николаевским, начальником ПТО ООО "Новошипстрой" Ю.Г. Вивчарук и утвержденный начальником МКУ "Управление строительства" П.П. Лопушинским.

Документы, подтверждающие согласование указанного протокола и сметных расчетов, превышающих цену муниципальных контрактов, с представителями администрации МО город Новороссийск как стороной договора, к проверке не представлены, изменения в муниципальные контракты в установленном законом порядке не вносились.

В нарушение условий заключенных муниципальных контрактов МКУ "Управление строительства" приняло у ООО "Новошипстрой" акты выполненных работ, исчисленные в ценах 2 квартала 2011 года, на сумму 147 263,481 тыс. рублей.

В ходе проверки проведена сверка данных сводных сметных расчетов на сумму 131 055,73 тыс. рублей, приложенных к муниципальным контрактам, со сметами, прошедшими госэкспертизу на сумму 138 179,56 тыс. рублей, смет и актов выполненных работ, составленных подрядчиком (ООО "Новошипстрой"), на сумму 147 690,15 тыс. рублей.

Суд первой инстанции обязал заявителя представить документ, в котором отражено, какие работы выполнены и оплачены в рамках муниципальных контрактов, а какие - оплачены по решению Арбитражного суда Краснодарского края от 26.09.2012 (на основании данного решения с МКУ "Управление строительства", администрации муниципального образования г. Новороссийск взыскано в пользу ООО "Новошипстрой" 16 207 751 рубль задолженности по выполненным работам в рамках муниципального контракта от 11.01.2011 N 1/28-1; так называемые дополнительные работы, не предусмотренные проектом).

Заявитель представил реестр выполненных работ, в котором весь комплекс выполненных работ по строительству объекта разграничен на 2 категории - работы, оплаченные в рамках контракта, и работы, оплаченные по решению Арбитражного суда Краснодарского края от 26.09.2012. Так, согласно реестру по решению Арбитражного суда Краснодарского края от 26.09.2012 оплачено 561 694 рубля за благоустройство (дорога, веранда, теневые навесы), 2 445 208 рублей - за вентиляцию, 435 454 рубля - за металлическое ограждение, 773 027 рублей - за озеленение, 8 980 рублей - за отопление, 321 676 рублей - за теплые полы, 32 328 рублей - за узлы вводов, 302 447 рублей - за фасад, 6 119 517 рублей - за оборудование, 3 391 197 рублей - за наружные сети электроснабжения, 1 585 221 рубль за автопарковку, 44 018 рублей - за наружную отделку веранды, 69 229 рублей - за окраску фундаментов, 117 855 рублей - за наружную вывеску.

В сводном сметном расчете "Фасад, внутренняя, поставка оборудования, благоустройство, и специальные работы по объекту "Детский сад "Гармония"" на 54 955 730 рублей имеется графа "наименование работ и затрат", в которой указано следующее: внутренняя отделка, фасад, силовое электрооборудование, монтаж лифта, пожарная сигнализация и оповещение о пожаре, телефонные, компьютерные и сети видеонаблюдения, благоустройство территории и малые формы, оборудование и мебель, наружные сети, озеленение.

В сводном сметном расчете на 76 100 000 рублей в графе "наименование работ и затрат" указано следующее: общестроительные работы, внутренняя отделка, фасад, отопление, холодное и горячее водоснабжение, канализация хоз-бытовая, электроосвещение, силовое оборудование, вентиляция, пожарная сигнализация и оповещения о пожаре, телефонные, компьютерные и сети видеонаблюдения, благоустройство территории и малые формы, наружные сети.

В результате анализа содержания указанных документов установлено, что разделы представленных смет идентичны по содержанию и включают в себя одни и те же виды работ (за исключением автопарковки, однако ее отсутствие не является препятствием к эксплуатации детского сада), а акты приемки выполненных работ на 16 207,751 тыс. рублей, отраженные в учете заказчика (МКУ "Управление строительства") как дополнительные работы, фактически предусмотрены сметой, приложенной к контракту. Кроме того, документы, подтверждающие факт выявления при выполнении СМР дополнительных объемов работ, обоснования и подтверждения факта внесения изменений в проектную документацию, соответствующие расчеты по изменению сметной стоимости работ, связанных с изменением рабочего проекта, согласованные с заказчиком (МКУ "Управление строительства"), не представлены. В деле имеется только письмо от 16.03.2012 N 3-4/588 за подписью начальника МКУ "Управление строительство" Лопушинского П.П. к ООО "Новошипстрой" с просьбой выполнить дополнительный объем работ по объекту, не предусмотренный муниципальным контрактом согласно прилагаемой сметной документацией на 16 207 751 рубль.

Суд также установил, что акты выполненных работ на сумму 16 207 751 рубль, счета на оплату указанных работ от 25.05.2015 N 156, 523 имеют конкретные указания на то, что работы выполнены в рамках исполнения указанных муниципальных контрактов.

В результате несоблюдения условий заключенных муниципальных контрактов, неправомерного увеличения размера твердой договорной цены и предоставления недостоверных и документально не подтвержденных сведений о наличии дополнительных работ, ООО "Новошипстрой" предъявлены, а МКУ "Управление строительства" приняты и фактически оплачены акты приемки выполненных работ, завышенные на сумму 16 207 751 рубль.

Так, под выделенный объем финансирования МКУ "Управление строительства" сформирована исполнительная документация на сумму 131 055,73 рублей, представленная в Департамент строительства Краснодарского края в подтверждение целевого расходования бюджетных средств.

По представленным платежным документам установлено, что в рамках заключенных муниципальных контрактов МКУ "Управление строительства" за выполненные работы перечислены ООО "Новошипстрой" денежные средства в полном объеме, в том числе:

* за счет средств краевого бюджета - 90 000 рублей или 68,6% от общего объема финансирования;

* за счет средств местного бюджета - 41 055,73 рублей или 31,4% от общего объема финансирования.

Проверкой установлено, что из указанной исполнительной документации, послужившей обоснованием целевого характера расходования бюджетных средств, необоснованно исключены и дополнительно предъявлены работы на сумму 16 207 751 рубль, что привело к завышению стоимости работ, фактически оплаченных за счет бюджетных средств, в том числе:

* по краевым средствам - 11 118,517 рублей или 68,6% от завышения;

-по местным средствам - 5 089,234 рублей или 31,4%.

Таким образом, в результате необоснованного завышения стоимости работ по объекту: "строительство детского сада на 150 мест по адресу: ул. Набережная, 43-а г. Новороссийска", не соблюдения условий выделения и расходования бюджетных средств, МКУ "Управление строительства" допущено нецелевое использование на сумму 16 207,751 тыс. рублей, в том числе: средств краевого бюджета в сумме 11 118,517 тыс. рублей, местного бюджета 5 089,234 тыс. рублей.

Судом первой инстанции также правильно указано, что администрация, являясь органом местного самоуправления, равно как и МКУ "Управление строительства", для определения подрядчика на выполнение каких-либо работ (в том числе, дополнительных) должны были применить процедуры, предусмотренные действующим в 2012 году Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

Суд также обосновано принял во внимание, что решением Первомайского районного суда г. Краснодара от 06.10.2014 делу N 2-9746/14 отказано в удовлетворении заявления о признании недействительным представления об устранении нарушений бюджетного законодательства от 08.04.2013 N 56-390/13-12, вынесенного в адрес главы муниципального образования г. Новороссийск.

Судом апелляционной инстанции отклоняются доводы апелляционной жалобы о необоснованности вывода о нецелевом использовании бюджетных средств, поскольку отступление от планируемого объема финансирования было вызвано необходимостью реализации целей краевой целевой программы по строительству детского сада компенсирующего вида.

Как указано ранее, Администрация не подтвердила необходимость выполнения работ на сумму 16 207 751 рубль, как и наличие дополнительных работ, не предусмотренных контрактом.

Включенные в контракт и проект работы, а также их стоимость также определяют цели предоставления бюджетных средств, поскольку являются правовым основанием предоставления указанных средств.

В частности, Администрацией с учетом требований ст. 68 АПК РФ не представлено надлежащих доказательств (в виде принятия соответствующих ненормативных актов, подписанных и согласованных уполномоченными лицами), подтверждающих необходимость внесения изменений в утвержденную проектную и рабочую документацию, вследствие которых стоимость работ увеличилась на 16207751 руб. Также не представлено доказательств невозможности введения в эксплуатацию объекта (для строительства которого была утверждена проектная и рабочая документация, прошедшая государственную экспертизу) и соответственно исполнения целевой программы без увеличения стоимости работ либо выполнения дополнительных работ, не предусмотренных контрактом.

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции не принимает доводы, изложенные в апелляционной жалобе, как основанные на неверном толковании норм гражданского законодательства и не соответствующие фактическим обстоятельствам дела, установленным судом.

Согласно ст. 71 АПК РФ арбитражный суд исследует доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

Материалы дела свидетельствуют о том, что судом первой инстанции были полно и всесторонне исследованы фактические обстоятельства, а также представленные сторонами доказательства и доводы.

Произведя их оценку с соблюдением требований ст. 71 АПК РФ, суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение об отказе в удовлетворении требований Администрации муниципального образования г. Новороссийск.

Таким образом, решение суда от 02.07.2015 является законным и обоснованным, основания для его отмены и удовлетворения апелляционной жалобы судом апелляционной инстанции не установлены.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 02 июля 2015 года по делу А32-9826/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Т.Г. Гуденица

Судьи

Р.Р. Илюшин О.А. Сулименко