Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 сентября 2015 г. N 18АП-10552/15

г. Челябинск

23 сентября 2015 г.

Дело N А76-6646/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 23 сентября 2015 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 23 сентября 2015 г.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Малышева М.Б.,

судей Плаксиной Н.Г., Тимохина О.Б.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Колесниковой Е.А.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу прокуратуры Челябинской области на решение Арбитражного суда Челябинской области от 14 июля 2015 года по делу N А76-6646/2015 (судья Белякович Е.В.).

В заседании приняли участие представители:

прокуратуры Челябинской области - Москвитин Н.Н. (служебное удостоверение),

администрации Озерского городского округа Челябинской области - Штанухина С.В. (доверенность от 19.01.2015 N 01-02-18/106), Куликов Е.А. (доверенность от 19.01.2015 N 01-02-18/105),

общества с ограниченной ответственностью "Жилищно-строительное инвестирование" - Калинина Л.Л. (доверенность от 20.04.2015 N 4).

Прокурор Челябинской области (далее - заявитель, прокурор) обратился в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании недействительным постановления администрации Озерского городского округа Челябинской области (далее - заинтересованное лицо, администрация) от 28.12.2012 N 4190 "О разрешении ООО "Жилстройинвест" организации благоустройства на земельном участке, в районе здания магазина в микрорайоне Заозерный в городе Озерске".

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "Жилищно-строительное инвестирование" (далее - третье лицо, ООО "ЖСИ", ООО "Жилстройинвест").

Решением суда первой инстанции от 14.07.2015 по настоящему делу в удовлетворении требований прокурору отказано.

В апелляционной жалобе заявитель просит решение суда первой инстанции отменить, требования удовлетворить в полном объеме. По мнению подателя апелляционной жалобы, вывод суда первой инстанции о том, что течение срока подачи прокурором заявления об оспаривании ненормативного правового акта, затрагивающего интересы неопределенного круга лиц или публичные интересы, начинается со дня издания такого акта, противоречит положениям статей 7, 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статей 1, 9.1, 21, 22, 28 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации". Прокуратура области не являлась стороной спорных правоотношений, о допущенных нарушениях органам прокуратуры стало известно по результатам проведенной проверки по обращению Золотова Д.Н. Прокуратурой ЗАТО г. Озерск 29.12.2014 на спорное постановление администрации внесен протест. По результатам рассмотрения протеста прокуратуры 22.01.2015 администрацией Озерского городского округа в удовлетворении содержащихся в нем требований отказано. Из этого следует, что прокуратурой принимались меры прокурорского реагирования направленные на выявление и устранение нарушения действующего законодательства. Также податель жалобы отмечает, что прокуратура области не является контролирующим органом, не осуществляет постоянный контроль за законностью ненормативных правовых актов органов местного самоуправления. Проверки исполнения законов проводятся на основании органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. Вывод суда об отсутствии уважительных причин восстановления процессуального срока прокурору области для оспаривания ненормативных правовых актов, не основан на нормах законодательства, регламентирующего деятельность органов прокуратуры Российской федерации, и носит субъективный характер.

В представленном отзыве на апелляционную жалобу администрация просит оставить решение арбитражного суда первой инстанции без изменения.

Третьим лицом отзыв на апелляционную жалобу не представлен; в судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель ООО "ЖСИ" пояснил, что решение арбитражного суда первой инстанции является законным и обоснованным, и отмене не подлежит.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, отзыва на нее, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, 09.11.2012 ООО "ЖСИ" обратилось в администрацию с заявлением N 10 о готовности выполнения и реализации проекта планировки Генерального плана микрорайона в части на юго-западе за проездом Объездной, предусматривающего организацию благоустройства и создания дополнительных мест отдыха для жителей города и микрорайона (озеленение, пешеходные дорожки, спортивные площадки и так далее) с последующей передачей в муниципальную собственность (т. 1, л.д. 18).

Администрацией издано постановление от 28.12.2012 N 4190, согласно которому ООО "ЖСИ" разрешена организация благоустройства на земельном участке площадью 0,6446 га, на 190 м на юго-восток от ориентира здание магазина, расположенного по адресу: Россия, Челябинская область, г. Озерск, микрорайон Заозерный, 4, на землях общего пользования, находящихся в государственной собственности (в том числе: 1,5676 га - красными линиями проезда объездной, 0,077 га - в красных линиях проезда Объездной), категория земель - земли населенных пунктов, с вырубкой кустарник и подростка деревьев естественного происхождения в установленном порядке, в соответствии с прилагаемой схемой расположения земельного участка на кадастровом плане территории квартала, инв. N 1087-ЗУ-2012 (т. 1, л.д. 8, 9).

Постановлением от 04.03.2013 N 574 администрацией внесены изменения в постановление от 28.12.2012 N 4190 "О разрешении ООО "Жилстройинвест" организации благоустройства на земельном участке, в районе здания магазина в микрорайоне Заозерный, 4, в городе Озерске": по всему тексту слова "_ на юго-восток_" заменить словами: "_ на юго-запад_"; в пунктах 1 и 2 слова "_инв. N 1087-ЗУ-2012_" заменить словами: "_ инв. N 1087-ЗУ-2012-а" (т. 1, л.д. 17).

На основании обращения граждан прокуратурой администрации выставлено требование о проведении внеплановой проверки отношении ООО "ЖСИ" в части предоставления и использования земельного участка, расположенного по указанному адресу.

В последующем прокуратурой ЗАТО г. Озерска 29.12.2014 вынесен протест на постановление администрации от 28.10.2012 N 4190, в котором прокуратура потребовала его отменить (т. 1, л.д. 10 - 13).

Администрация, рассмотрев протест прокуратуры ЗАТО г. Озерска, отклонила его, указав в письме от 22.01.2015 N 01-02-11/11 о соответствии постановления от 28.12.2012 N 4190 действующему законодательству (т. 1, л.д. 14 - 16).

Полагая, что оспариваемый ненормативный правовой акт вынесен администрацией с нарушением как норм действовавшего земельного законодательства, так и прав и законных интересов граждан и юридических лиц в сфере землепользования, прокурор обратился в суд с рассматриваемым заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из пропуска заявителем срока, установленного статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Выводы арбитражного суда первой инстанции являются правильными, соответствуют фактическим обстоятельствам, и оснований для переоценки выводов арбитражного суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции не находит.

В силу части 1 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявление о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений, действий (бездействия) незаконными может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом.

Правовая природа этого срока не определена, однако пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом при рассмотрении спора.

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 18 ноября 2004 года N 367-О указал, что установление в законе сроков для обращения в суд с заявлениями о признании ненормативных правовых актов недействительными, а решений, действий (бездействия) - незаконными обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определенность административных и иных публичных правоотношений и не может рассматриваться как нарушающее право на судебную защиту, поскольку несоблюдение установленного срока в силу соответствующих норм АПК РФ не является основанием для отказа в принятии заявлений по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений. Вопрос о причинах пропуска срока решается судом после возбуждения дела, то есть в судебном заседании. Заинтересованные лица вправе ходатайствовать о восстановлении пропущенного срока, и, если пропуск срока был обусловлен уважительными причинами, такого рода ходатайства подлежат удовлетворению судом.

Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации не предусмотрен какой-либо перечень уважительных причин для восстановления срока, предусмотренного частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, поэтому право установления наличия таких причин и их оценки принадлежит суду первой инстанции. Уважительными причинами пропуска срока для обжалования признаются такие причины, которые объективно препятствовали участнику процесса своевременно подать жалобу, заявление.

В соответствии с частью 2 статьи 117 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации процессуальный срок подлежит восстановлению по ходатайству лица, участвующего в деле, если иное не предусмотрено названным Кодексом.

Согласно части 3 этой статьи арбитражный суд восстанавливает пропущенный процессуальный срок, если признает причины пропуска уважительными и если не истекли предусмотренные статьями 259 и 276 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предельные допустимые сроки для восстановления.

Статьей 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

Из материалов дела следует, что оспариваемое постановление N 4190 принято 28.12.2012.

Заявление об оспаривании указанного постановления подано прокурором в Арбитражный суд Челябинской области 18.03.2015, о чем свидетельствует штемпельный оттиск отделения почтовой связи на конверте заявителя (т. 1, л.д. 72), то есть со значительным пропуском трехмесячного срока.

В обоснование ходатайства о восстановлении пропущенного срока прокуратура сослалась на то, что о допущенных нарушениях органам прокуратуры стало известно лишь в декабре 2014 года из информации, поступившей в прокуратуру Челябинской области.

Иных причин пропуска срока прокуратурой не приведено.

Таким образом, заявитель полагает, что трехмесячный срок для обращения в арбитражный суд с соответствующим заявлением, не пропущен.

Вместе с тем апелляционный суд считает ошибочной правовую позицию прокуратуры относительно начала исчисления срока, установленного частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В силу положений Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокуратура Российской Федерации является единой централизованной системой. Следовательно, срок для обращения органов прокуратуры в арбитражный суд с заявлением необходимо исчислять независимо от того, когда о предполагаемых нарушениях закона узнал соответствующий прокурор.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

В пункте 7 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23 марта 2012 года N 15 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе" (далее - постановление Пленума ВАС РФ от 23.03.2012 N 15) арбитражным судам разъяснено, что применительно к части 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации течение срока подачи прокурором заявления об оспаривании ненормативного правового акта, затрагивающего интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы, начинается со дня издания такого акта. Пропущенный прокурором по уважительной причине срок подачи заявления об оспаривании ненормативного правового акта может быть восстановлен судом по ходатайству прокурора в том случае, если до истечения указанного срока или в иной разумный срок прокурор предпринимал меры прокурорского реагирования для выявления и устранения нарушений прав неопределенного круга лиц или иных публичных интересов. При этом позднее выявление прокурором нарушений прав неопределенного круга лиц или иных публичных интересов само по себе не является уважительной причиной пропуска срока подачи заявления.

С учетом разъяснений пункта 7 постановления Пленума ВАС РФ от 23.03.2012 N 15, доводы прокурора о том, что нарушения, допущенные в постановлении от 28.12.2012 N 4190, выявлены только по результатам проверки, проведенной прокуратурой ЗАТО г. Озерск по обращению Золотова Д.Н., не имеют значения для определения момента начала течения процессуального срока на оспаривание прокурором постановления администрации от 28.12.2012 N 4190.

Указанные доводы могут являться основанием для восстановления пропущенного процессуального срока, предусмотренного частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в случае, если прокурор предпринимал меры прокурорского реагирования для выявления и устранения нарушений прав неопределенного круга лиц или иных публичных интересов. При этом органы прокуратуры самостоятельно определяют порядок проводимых проверок и объем запрашиваемых документов.

Из материалов дела следует, что с даты издания оспариваемого постановления до момента обращения прокуратуры в суд прошло более двух лет.

Заявителю могло быть известно об издании оспариваемого постановления. Однако в материалах дела отсутствуют доказательства надлежащего осуществления органами прокуратуры установленных законом полномочий по надзору за исполнением законов временно исполняющего полномочия главы администрации Озерского городского округа Челябинской области, а также по проверке на соответствие законам издаваемых им правовых актов.

Тот факт, что прокуратурой города либо прокуратурой Челябинской области не проводилась проверка постановления временно исполняющего полномочия главы администрации Озерского городского округа Челябинской области от 28.12.2012 N 4190, не свидетельствует об уважительности пропуска прокуратурой срока на обращение в суд.

Таким образом, позднее выявление прокуратурой нарушений прав или иных публичных интересов Российской Федерации само по себе не является уважительной причиной пропуска срока подачи заявления в суд.

Иных причин, объективно препятствовавших органам прокуратуры выявить факт издания в 2012 году временно исполняющим полномочия главы администрации Озерского городского округа Челябинской области оспариваемого постановления, в обоснование ходатайства о восстановлении срока ни в суде первой инстанции, ни в апелляционной жалобе прокуратурой не приведено. В связи с этим апелляционный суд согласен с выводом суда первой инстанции о том, что срок, предусмотренный частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, прокуратурой пропущен без уважительных причин.

Процессуальные сроки, установленные Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации, являются гарантией соблюдения прав лиц, участвующих в деле. Безмотивное восстановление срока является нарушением процессуальных прав иных лиц, участвующих в деле.

Согласно статье 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или несовершения ими процессуальных действий.

Согласно части 1 статьи 115 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации лица, участвующие в деле, утрачивают право на совершение процессуальных действий с истечением процессуальных сроков, установленных настоящим Кодексом или иным федеральным законом либо арбитражным судом.

Соблюдение срока обращения с требованием о признании недействительными ненормативных правовых актов имеет важное значение, поскольку в силу правовой позиции, изложенной Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 31 января 2006 года N 9316/05 и от 19 апреля 2006 года N 16228/05, пропуск указанного срока является самостоятельным и достаточным основанием для отказа в удовлетворении заявления.

Ввиду отсутствия уважительных причин для восстановления срока на обжалование постановления администрации, отсутствуют и правовые основания для удовлетворения требований заявителя. При таких обстоятельствах суд первой инстанции правомерно отказал в удовлетворении заявленных требований прокуратуры.

Доводы подателя апелляционной жалобы не могут быть признаны обоснованными, так как не опровергают выводов суда первой инстанции, а сводятся к несогласию с оценкой установленных судом обстоятельств по делу, что не может рассматриваться в качестве оснований для отмены судебного акта.

Аргументированных доводов, основанных на доказательственной базе и позволяющих отменить обжалуемый судебный акт, заявителем на момент рассмотрения апелляционной жалобы не представлено.

Всем доказательствам, представленным сторонами, обстоятельствам дела, а также доводам, в том числе, изложенным в жалобе, суд первой инстанции дал надлежащую правовую оценку, оснований для переоценки выводов у суда апелляционной инстанции в силу статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

С учетом изложенного обжалуемый судебный акт подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 14 июля 2015 года по делу N А76-6646/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу прокуратуры Челябинской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

М.Б. Малышев

Судьи

Н.Г. Плаксина О.Б. Тимохин