Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 25 сентября 2015 г. N 07АП-8431/15

г. Томск

25 сентября 2015 г.

Дело N А45-10775/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 22 сентября 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 25 сентября 2015 года.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ходыревой Л.Е.,

судей: Павлюк Т.В., Скачковой О.А.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Горбачевой А.Г. с применением средств аудиозаписи

при участии в заседании:

от заявителя Ожогин М.А. по доверенности от 02.03.2015

от заинтересованного лица Королева В.В. по доверенности от 03.03.2015

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Сибирскому федеральному округу на решение Арбитражного суда Новосибирской области

от 03 августа 2015 года по делу N А45-10775/2015 (судья В.А. Полякова)

по заявлению федерального государственного унитарного предприятия Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации в лице филиала Аэронавигация Восточной Сибири (125993, г. Москва, Ленинградский проспект, 37/7; 664007, г. Иркутск, ул. Декабрьских Событий, 98)

к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Сибирскому федеральному округу (630091, г.Новосибирск, Красный проспект, 44)

о признании недействительным пунктов предписания,

УСТАНОВИЛ:

Федеральное государственное унитарное предприятие Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации в лице филиала Аэронавигация Восточной Сибири (далее - предприятие, заявитель, ФГУП "Госкорпорация по ОрВД") обратилось в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Сибирскому федеральному округу (далее - Управление, Ространснадзор) о признании недействительными пунктов 2, 3, 4 предписания от 23.04.2015 г. N 2015.03-10.16ТБ.

Решением Арбитражного суда Новосибирской области от 03 августа 2015 года требование заявителя удовлетворено. Пункты 2, 3, 4 предписания от 23.04.2015 г. N 2015.03-10.16ТБ признаны недействительными.

Не согласившись с решением суда, Управление обратилось в Седьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение арбитражного суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт. В обоснование своих доводов апеллянт ссылается то, что возможность реализации мер, предусмотренных пп.5.26.1, 5.26.2, 18.5 Требований по обеспечению транспортной безопасности, утвержденных приказом Минтранса РФ от 08.02.2011 N 40, не зависит от наличия утвержденного Плана обеспечения транспортной безопасности. Субъект транспортной инфраструктуры обязан непрерывно выполнять установленные законодательством мероприятия по обеспечению транспортной безопасности вне зависимости от наличия результатов оценки уязвимости ОТИ и плана обеспечения транспортной безопасности.

Подробно доводы подателя изложены в апелляционной жалобе и поддержаны его представителем в судебном заседании.

Представитель ФГУП "Госкорпорация по ОрВД" в отзыве на апелляционную жалобу и в судебном заседании просит оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Проверив материалы дела в порядке ст. 268 Арбитражного процессуального кодекса РФ, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителей сторон, суд апелляционной инстанции считает решение суда первой инстанции не подлежащим отмене по следующим основаниям.

Из материалов дела следует, что в соответствии с распоряжением от 26.03.2015 г. N 167-р Управления, Восточно-Сибирским территориальным отделом Ространснадзора в период с 13.04.2015 г. по 23.04.2015 г. проведена плановая проверка в отношении Братского центра ОВД Филиала "Аэронавигация Восточной Сибири" ФГУП "Госкорпорация по ОрВД".

По результатам данной проверки Ространснадзором составлен акт проверки N 2015-167 от 23.04.2015 г. Братского центра ОВД Филиала "Аэронавигация Восточной Сибири" ФГУП "Госкорпорация по ОрВД".

Кроме того, в отношении ФГУП "Госкорпорация по ОрВД" выдано предписание серии ЗС N 2015.03-10.16 ТБ от 23.04.2015 г.

Указанным предписанием заявителю вменяются следующие нарушения: 2. В нарушение п. 5.26.1 Требования ТБ на ВТ не установлены конфигурация и границы территории ОТИ, доступ в которую физических лиц, пронос (провоз) материальных объектов не ограничивается (далее - зона свободного доступа ОТИ). 3. В нарушение п. 5.26.2 Требования ТБ на ВТ не установлены конфигурация и границы территории ОТИ, проход в которые осуществляется через контрольно-пропускные пункты (посты) (далее -зоны транспортной безопасности). 4. В нарушение п. 18.5 Требований ТБ на ВТ отсутствует схема размещения технических систем и средств досмотра для досмотра в целях обеспечения транспортной инфраструктуры для выявления предметов и веществ, которые запрещены или ограничены для перемещения в зону свободного доступа, и технологический сектор зоны транспортной безопасности, у всех проходящих, проезжающих (перемещающихся) в зону транспортной безопасности ОТИ физических лиц и материальных объектов.

Полагая, что данные пункты предписания являются незаконными и необоснованными, нарушающим права и законные интересы ФГУП "Госкорпорация по ОрВД", предприятие обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Принимая судебный акт об удовлетворении заявления, суд первой инстанции исходил из того, что возложение на ФГУП "Госкорпорация по ОрВД" обязанности по выполнению пунктов 5.26.1, 5.26.2, 18.5 Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта, утверждённых Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 08.02.2011 N 40, в отсутствие утверждённых компетентным органом результатов оценки степени уязвимости и плана обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры преждевременно, а соответствующие пункты предписания являются заведомо невыполнимыми для заявителя.

Суд апелляционной инстанции соглашается с выводами суда первой инстанции по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 2 статьи 201 АПК РФ и пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

В соответствии с пунктом 1 статьи 4 Федерального закона от 09.02.2007 г. N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон о транспортной безопасности) обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

Диспетчерский пункт Вышка аэропорта Братск внесён в реестр категорированных объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств 19.05.2014 г., эксплуатируется ФГУП Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации, реестровый номер 0000528, категория N 4.

Согласно статье 8 Закона о транспортной безопасности требования по обеспечению транспортной безопасности (в том числе требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающие уровни безопасности, предусмотренные статьей 7 настоящего Федерального закона, для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств устанавливаются Правительством Российской Федерации по представлению федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере экономического развития. Указанные требования являются обязательными для исполнения всеми субъектами транспортной инфраструктуры.

Во исполнение указанной выше нормы приказом Минтранса РФ от 08.02.2011 г. N 41 утверждены требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

Предприятию вменены нарушения пунктов 5.26.1; 5.26.2; 18.5 Требований по обеспечению транспортной безопасности.

В соответствии с пунктом 5.26 Требований по обеспечению транспортной безопасности субъект транспортной инфраструктуры обязан установить в целях обеспечения транспортной безопасности: конфигурацию и границы территории ОТИ или ТС, доступ в которую физических лиц, пронос (провоз) материальных объектов не ограничивается (далее - зона свободного доступа ОТИ или ТС) (п. 5.26.1); конфигурацию и границы территории или части (наземной, подземной, воздушной, надводной, подводной) ОТИ или ТС, проход в которые осуществляется через контрольно-пропускные пункты (посты) (далее - зона транспортной безопасности), а также критических элементов ОТИ или ТС (п. 5.26.2).

В нарушение п. 5.26.1 Требования ТБ на ВТ не установлены конфигурация и границы территории ОТИ, доступ в которую физических лиц, пронос (провоз) материальных объектов не ограничивается. В нарушение п. 5.26.2 Требования ТБ на ВТ не установлены конфигурация и границы территории ОТИ, проход в которые осуществляется через контрольно-пропускные пункты (посты). В нарушение п. 18.5 Требований ТБ на ВТ отсутствует схема размещения технических систем и средств досмотра для досмотра в целях обеспечения транспортной инфраструктуры для выявления предметов и веществ, которые запрещены или ограничены для перемещения в зону свободного доступа, и технологический сектор зоны транспортной безопасности, у всех проходящих, проезжающих (перемещающихся) в зону транспортной безопасности ОТИ физических лиц и материальных объектов.

В силу пункта 4 Требований по обеспечению транспортной безопасности, они являются обязательными для исполнения всеми субъектами транспортной инфраструктуры и распространяются на всех юридических и/или физических лиц, находящихся на объектах транспортной инфраструктуры.

Кроме того, пунктом 18.5 Требований установлено, что субъект транспортной инфраструктуры на объекте транспортной инфраструктуры четвёртой категории обязан обеспечить необходимый количественный и качественный состав, а также схему размещения технических систем и средств досмотра для досмотра в целях обеспечения транспортной безопасности на объекте транспортной инфраструктуры для выявления предметов и веществ, которые запрещены или ограничены для перемещения в зону свободного доступа, перевозочный и технологический секторы зоны транспортной безопасности, у всех проходящих, проезжающих в зону транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры физических лиц и материальных объектов.

При оценке перечисленных в предписании пунктов суд пришёл к выводу о том, что указанные в этих пунктах требования с учётом фактических обстоятельств в установленный в предписании срок (до 01.07.2015 г.) являются заведомо невыполнимыми для ФГУП Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации в лице филиала Аэронавигация Восточной Сибири.

Из системного толкования положений Федерального закона "О транспортной безопасности" и Требований по обеспечению транспортной безопасности следует, что зоны транспортной безопасности, а также критических элементов объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств устанавливаются при проведении оценки степени уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств и в последующем подлежат отражению в планах обеспечения транспортной безопасности.

Изменить конфигурацию и границы зоны транспортной безопасности, её перевозочного и технологического секторов и критических элементов объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, а также схему размещения и состав оснащения контрольно-пропускных пунктов субъект транспортной инфраструктуры вправе лишь после завершения дополнительной оценки уязвимости и утверждения планов обеспечения транспортной безопасности, учитывающих такие изменения (пункт 5.27 Требований).

Таким образом, выполнению указанных в пунктах 2, 3, 4 предписания мероприятий предшествуют мероприятия по оценке степени уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, разработке плана обеспечения транспортной безопасности.

Порядок проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств утверждён Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 12.04.2010 N 87.

Порядок разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств утверждён Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 11.02.2010 N 34.

Порядок проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, утверждённый Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 12.04.2010 N 87, предусматривает, что оценка уязвимости объекта транспортной инфраструктуры и/или транспортного средства проводится в целях определения степени защищённости объекта транспортной инфраструктуры и транспортного средства от потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

В ходе проведения оценки уязвимости осуществляется изучение технических и технологических характеристик объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства (включая геологические, гидрологические и географические особенности дислокации объекта транспортной инфраструктуры), а также организации их эксплуатации (функционирования).

Результатом является описание технических и технологических характеристик объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства (включая геологические, гидрологические и географические особенности дислокации объекта транспортной инфраструктуры), а также организации их эксплуатации (функционирования), определение границ зоны безопасности и перечня критических элементов объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства.

Таким образом, проведение оценки уязвимости и принятие решения об утверждении результатов проведенной оценки уязвимости не являются компетенцией субъекта транспортной инфраструктуры, в данном случае - ФГУП "Госкорпорация по ОрВД".

В соответствии со статьей 9 Закона о транспортной безопасности, на основании результатов проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств субъекты транспортной инфраструктуры разрабатывают планы обеспечения транспортной безопасности транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

Порядок разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, утверждённый Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 11.02.2010 N 34, предусматривает, что план обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства разрабатывается субъектом транспортной инфраструктуры и утверждается компетентным органом в области обеспечения транспортной безопасности.

План разрабатывается на основании результатов оценки уязвимости и определяет систему мер для защиты объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения акта незаконного вмешательства, а также при подготовке и проведении контртеррористической операции.

Из указанных норм следует, что отсутствие утвержденных результатов оценки уязвимости объекта является препятствием для разработки плана обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры.

Как пояснил заявитель, на момент проведения проверки по причинам, не зависящим от ФГУП "Госкорпорация по ОрВД", оценка степени уязвимости объектов транспортной инфраструктуры Братского центра ОВД не проведена, план обеспечения транспортной безопасности не разработан и не утверждён, в связи с чем исполнить пункты 5.26.1, 5.26.2, 18.5 Требований по обеспечению транспортной безопасности, не представляется возможным.

Факт того, что заявителем приняты меры, направленные на выполнение требований действующего законодательства в регулируемой сфере правоотношений, выразившиеся в заключении договора со специализированной организацией на проведение оценки степени уязвимости, который не был исполнен контрагентом заявителя, заинтересованным лицом не оспаривается.

Более того, по этой причине пункт 1 предписания от 23.04.2015 г. N 2015.03-10.16ТБ самостоятельно отменён Управлением.

При таких условиях суд пришел к правильному выводу о том, что возложение на ФГУП "Госкорпорация по ОрВД" обязанности по выполнению пунктов 5.26.1, 5.26.2, 18.5 Требований по обеспечению транспортной безопасности, в отсутствие утверждённых компетентным органом результатов оценки степени уязвимости и плана обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры преждевременно, а соответствующие пункты предписания являются заведомо невыполнимыми для заявителя.

Предписание, не отвечающее признаку исполнимости, не может быть признано законным. Кроме того, такое предписание неизбежно нарушает права и законные интересы заявителя, поскольку возлагает обязанность по совершению действий в отсутствие к тому правовых оснований, при этом такие действия обусловлены несением дополнительных материальных затрат.

Невыполнение предписания в свою очередь повлечёт за собой привлечение лица, которому оно выдано, к административной ответственности.

Таким образом, судом установлена совокупность условий, при которых предписание Управления от 23.04.2015 г. N 2015.03-10.16ТБ подлежит признанию недействительным в оспариваемой части.

Ссылка в апелляционной жалобе на необходимость исполнения требований транспортной безопасности непрерывно и неукоснительно в рассматриваемом случае не моет служить основанием для отмены решения суда, поскольку из материалов дела следует, а административным органом иное не опровергнуто, что заявителем такие требования выполняются.

Так, безопасность объекта транспортной инфраструктуры Братского центра ОВД в настоящее время обеспечивается службой авиационной безопасности ПАО АЭРОБРАТСК, поскольку объект транспортной инфраструктуры Братского центра ОВД находится в контролируемой зоне аэропорта города Братск (договор от 30.01.2015 N 15-1005/0064-04).

В связи с нахождением в настоящее время Диспетчерского пункта "Вышка" Братского центра ОВД на территории аэропорта Братск, на которую доступ физических лиц, проезд транспортных средств, пронос (провоз) материальных объектов ограничен, зоны свободного доступа в Диспетчерском пункте "Вышка" Братского центра ОВД отсутствуют.

Таким образом, независимо от определения степени уязвимости Диспетчерского пункта "Вышка" Братского центра ОВД и от разработки, утверждения и реализации Плана обеспечения транспортной безопасности, транспортная безопасность данного объекта обеспечивается ФГУП "Госкорпорация по ОрВД" надлежащим образом.

Довод апеллянта о том, что до реализации мер, предусмотренных в оспариваемом предписании, транспортная безопасность Диспетчерского пункта "Вышка" Братского центра ОВД не обеспечивается, является не обоснованным.

Как пояснил в суде первой инстанции заявитель, проход лиц и проезд автотранспорта в указанную зону осуществляется через контрольно-пропускной пункт названного предприятия в соответствии с разработанной службой авиационной безопасности ПАО АЭРОБРАТСК инструкцией по пропускному и внутриобъектовому режиму, пропуск посторонних лиц в указанную зону запрещён. Вход в контролируемую зону аэропорта города Братск и проезд в неё автотранспорта осуществляется через контрольно-пропускной пункт ПАО АЭРОБРАТСК. На контрольно-пропускном пункте работники службы авиационной безопасности ПАО АЭРОБРАТСК и сотрудники полиции осуществляют досмотр лиц и въезжающего автотранспорта.

В рамках договора от 30.01.2015 г. N 15-1005/0064-04 служба безопасности аэропорта осуществляет комплекс мероприятий, обеспечивающих охрану объектов Братского центра ОВД как внутри контролируемой зоны аэропорта, так и на объектах, находящихся в районе аэропорта за пределами контролируемой зоны аэропорта. Служба безопасности аэропорта обеспечивает организацию внутриобъектового режима, регламентирующего порядок входа (въезда) на территорию работников, посетителей и транспорта заказчика, организует патрульно-дозорную службу охраны на специально оборудованном транспортном средстве по периметру ограждения территории и охраняемым объектам с целью выявления и предупреждения нарушений установленного порядка охраны.

В апелляционной жалобе Ространснадзор утверждает, что субъект транспортной инфраструктуры обязан выполнять установленные законодательством мероприятия по обеспечению транспортной безопасности вне зависимости от наличия результатов оценки уязвимости ОТИ и плана обеспечения транспортной безопасности. При этом в обоснование своих доводов апеллянт ссылается на постановление Верховного Суда РФ от 08.06.2015 г. N 303-АД15-5165.

Вместе с тем ссылка на указанное постановление не может быть принята во внимание судом апелляционной инстанции, так как в данном деле установлены иные фактические обстоятельства, в связи с чем постановление Верховного Суда РФ от 08.06.2015 г. N 303-АД15-5165 не применимо к рассматриваемому делу. Так, в постановлении Верховного Суда РФ от 08.06.2015 г. N 303-АД 15-5165 указано, что субъектом транспортной инфраструктуры (МУП Хабаровское пассажирское автотранспортное предприятие N 1) допущен целый ряд нарушений законодательства и подзаконных актов, регулирующих вопросы дорожной транспортной безопасности, в частности п.п. 5.3, 5.6.1., 5.6.6., 5.6.7., 5.6.9., 5.6.10., 5.10., 5.12., 5.14., 5.25.3., 5.25.4., 5.25.5., 5.27., 5.28., 5.29., 5.30 приказа Минтранса РФ N 42 от 08.02.2011 г., субъекту транспортной инфраструктуры вменено невыполнение установленных законодательством мероприятий по обеспечению транспортной безопасности, что отсутствует в рамках настоящего дела. Напротив, в отношении ФГУП "Госкорпорация по ОрВД" вынесено предписание серии ЗС N2015.03-10.16 ТБ от 23.04.2015 г., п.1 которого отменен самим Ространснадзором, в связи с чем содержащиеся в апелляционной жалобе Ространснадзора выводы являются необоснованными и не свидетельствуют о нарушении ФГУП "Госкорпорация по ОрВД" норм транспортной безопасности.

При изложенных обстоятельствах, принятое арбитражным судом первой инстанции решение является законным и обоснованным, судом полно и всесторонне исследованы имеющиеся в материалах дела доказательства, им дана правильная оценка, нарушений норм материального и процессуального права не допущено, оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса РФ, а равно принятия доводов апелляционной жалобы, у суда апелляционной инстанции не имеется.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Новосибирской области от 03 августа 2015 года по делу N А45-10775/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев.

Председательствующий

Л.Е. Ходырева

Судьи

Т.В. Павлюк О.А. Скачкова