Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 сентября 2015 г. N 18АП-9532/15

г. Челябинск

25 сентября 2015 г.

Дело N А76-6837/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 22 сентября 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 25 сентября 2015 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Тимохина О.Б.,

судей Малышева М.Б., Плаксиной Н.Г.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Шелонцевой Т.В, рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Межрайонной инспекции Федеральной налоговой службы N 19 по Челябинской области на решение Арбитражного суда Челябинской области от 23 июня 2015 года по делу N А76-6837/2015 (судья Мрез И.В.).

В судебном заседании приняли участие представители:

Межрайонной инспекции Федеральной налоговой службы N 19 по Челябинской области - Черепанов Е.С. (служебное удостоверение, доверенность N 2 от 12.01.2015), Бобылев В.В. (служебное удостоверение, доверенность N 14 от 15.05.2015), Затеев А.Н. (служебное удостоверение, доверенность N 15 от 15.05.2015), Филонов А.Л. (служебное удостоверение, доверенность N 21 от 15.05.2015);

Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области - Долгополовой К.А. (служебное удостоверение, доверенность N 45 от 24.06.2015).

Межрайонная инспекция Федеральной налоговой службы N 19 по Челябинской области (далее - заявитель, МИФНС, инспекция, налоговый орган) обратилась в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - заинтересованное лицо, антимонопольная служба, УФАС, антимонопольный орган, управление) о признании решения от 23.12.2014 N 1660-с/2014 частично недействительным, а именно в части указания в п. 2 резолютивной части решения управления на нарушение МИФНС положений ч. 1, 3 ст. 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о конкуренции) по включению в состав единого лота продукции (товаров, работ, услуг), технологически и функционально не связанной с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов.

Решением суда от 23 июня 2015 года (резолютивная часть объявлена 17 июня 2015 года) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с таким решением, инспекция обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

Налоговый орган указал, что в Федеральном законе от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ) ничего не сказано о невозможности объединения в одном лоте продукции (товаров, работ, услуг), технологически и функционально не связанных с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых является предметом торгов.

По мнению заявителя, заказчик наделен правом выделить из предмета аукциона отдельные лоты по группам, классам, видам и иным единицам и правом выставить предмет аукциона единым лотом, определив его содержание.

Инспекция считает, что формирование лотов, а также определение их содержания с обязательным указанием соответствующих условий выполнения работ, оказания услуг является правом заказчика. При этом допускается возможность включения в один лот работ и услуг технологически и функционального взаимозависимых между собой.

МИФНС полагает, что объединение в один лог услуг и работ по управлению, эксплуатации и содержанию зданий не противоречит требованиям действующего законодательства, поскольку работы и услуги, указанные в документации об аукционе связаны с предметом торгов (управленческие услуги по эксплуатации зданий) как функционально, так и технологически, взаимосвязаны между собой в связи с тем, что предполагают выполнение единого комплекса услуг, направленного на достижение единого результата (обеспечение сохранности и типовых потребительских качеств зданий и сооружений, их конструктивных элементов, технических систем и инженерного оборудования, выполнения их функционального назначения).

Кроме того, по мнению заявителя, объединение таких видов услуг работ в единый лот не означает возникновение к этим работам (ни к каждому в отдельности, ни к их совокупности) каких-либо требований, влекущих ограничение круга участников аукциона.

В решении УФАС отсутствуют доказательства ограничения доступа субъектов предпринимательской деятельности к участию в аукционе, в связи с чем, действия заказчика по включению в один лот вышеперечисленных работ и услуг не могут рассматриваться как нарушающие требования ст. 17 Закона N 135-ФЗ.

По мнению заявителя, вывод в решении управления о том, что объединение в один лот вышеуказанных работ и услуг может привести к ограничению количества участников, основан на предположении, а не на реальных фактах и доказательствах.

До начала судебного заседания от заявителя поступило дополнение к апелляционной жалобе, из которого следует, что в связи с необходимостью обслуживания зданий на время проведения нового аукциона с учетом замечаний УФАС инспекция была вынуждена заключать прямые договоры на оказание услуг по управлению, эксплуатации и содержанию административных зданий (нежилого фонда), что привело к необоснованному перерасходу бюджетных средств.

УФАС письменного отзыва на апелляционную жалобу заявителя не представило.

В судебном заседании представители заявителя поддержали доводы апелляционной жалобы, пояснив, что аукцион объявлялся в целях выбора управляющей компании, которая одна организует все необходимые работы по содержанию зданий и помещений инспекции, а представитель заинтересованного лица устно возражал против доводов апелляционной жалобы.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Как следует из материалов дела, в ноябре-декабре 2014 инспекция проводила аукцион, извещение опубликовано 21.11.2014 на официальном сайте в сети "Интернет" www. zakupki.gov.ru.

В результате формирования лота начальная цена контракта составила 2 938 707 руб. 83 коп.

Размер обеспечения исполнения контракта - 587 741 руб. 57 коп.

Участие в аукционе приняло 3 участника, при этом двум участникам отказано в участии в аукционе.

При направлении согласия (письмо N 17.14 от 05.12.2014) на заключения контракта общества с ограниченной ответственностью "СтройГрад" (далее - ООО "СтройГрад") не снизил цену контракта.

Однако согласно протоколу рассмотрения заявки единственного участника электронного аукциона от 03.12.2014 N 0169100001514000018-2 именно заявка ООО "СтройГрад" признана решением аукционной комиссии соответствующей требованиям документации об аукционе.

23 декабря 2014 года решением управления инспекции отказано в согласовании заключения контракта на оказание услуг по управлению эксплуатацией и содержанием административных зданий (нежилого фонда) МИФНС (извещение N 0169100001514000018) с ООО "СтройГрад" (п. 1 решения), поскольку в действиях заказчика признано нарушение п. 1 ч. 1 ст. 31, п. 6 ч. 5 ст. 63, п. 1, 2 ч. 1, ч. 3 ст. 64, п. 2 ст. 42, п. 2, 3, 7 ч. 5 ст. 66, ч. 2, 3 ст. 33 Закона N 44-ФЗ, ч. 1, 3 ст. 17 Закона N 135-ФЗ (т. 1, л.д. 11-16).

Не согласившись с поименованным решением антимонопольного органа в части указания в п. 2 резолютивной части решения на нарушение МИФНС положений ч. 1, 3 ст. 17 Закона N 135-ФЗ, инспекция обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением о признании его недействительным в указанной части.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводам о том, что заявителем не доказан факт нарушения оспариваемым решением, в соответствующей части, его законных интересов.

Оценив в порядке ст. 71 АПК РФ все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Для признания недействительным ненормативного правового акта, незаконным решения, постановления и (или) действий (бездействия) государственного органа необходимо наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Законом о защите конкуренции определены организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями.

Целями вышеуказанного закона о защите конкуренции являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

В силу ч. 2 ст. 8 Закона N 135-ФЗ конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Частью 1-3 ст. 17 Закона N 135-ФЗ установлен запрет на совершение действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе ограничение доступа к участию в торгах, ограничение конкуренции между участниками торгов путем включения в состав лотов товаров, работ, услуг, технологически и функционально не связанных с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов.

С учетом изложенного, из содержания ч. 1-3 ст. 17 Закона N 135-ФЗ следует, что изложенные в них требования распространяются и на отношения, возникающие при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

На основании ст. 4 Закона N 135-ФЗ взаимозаменяемыми товарами являются товары, которые могут быть сравнимы по их функциональному назначению, применению, качественным и техническим характеристикам таким образом, что приобретатель заменяет или готов заменить один товар другим при потреблении (в том числе производственном).

В соответствии со ст. 4 Закона N 135-ФЗ товарный рынок - сфера обращения товара (в том числе иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров, в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами.

С учетом изложенного, взаимозаменяемость - это критерий, применяемый в большей степени для экономического обоснования отнесения товаров к одному товарному рынку. При определении технологической и функциональной взаимосвязи товаров необходимо исходить из совокупности следующих критериев: техническая однородность; потребительское назначение; взаимозаменяемость.

Таким образом, при объединении товаров в один лот заказчику необходимо учитывать не только технологическую и функциональную взаимосвязь, но и способность потенциальных участников закупки выполнить тот или иной объем работ и принять участие в аукционе.

Целями осуществления закупок путем проведения торгов является обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации при осуществлении закупок, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, обеспечения гласности и прозрачности закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в закупок, заключение контракта по наиболее выгодной для заказчика цене.

Из дела следует, что заказчику требуется оказание услуг на различных объектах, расположенных в различных муниципальных образованиях, а именно: Чесменский район, с. Чесма, Варненский район, с. Варна, Нагайбагский район, с. Фершампенуаз, г. Карталы, п. Бреды, что следует из документации об аукционе.

Однако оказание услуг на каждом из объектов технологически и функционально не связано с оказанием указанных услуг на иных объектах, поскольку здания расположены в различных муниципальных образованиях.

Таким образом, объединение в один лот оказания услуг и выполнения работ на различных объектах противоречит ч. 3 ст. 17 Закона N 135-ФЗ, ч. 2 ст. 8 Закона N 44-ФЗ и может привести к ограничению устранению конкуренции при проведении торгов ввиду отказа хозяйствующих субъектов от участия в торгах, в том числе по причине недостаточности трудовых или финансовых ресурсов, невозможности обеспечения оказания указанных услуг в различных зданиях, расположенных на территории нескольких районов Челябинской области.

Из документации об аукционе видно, что заказчику требуется выполнение различных работ и услуг в отношении принадлежащих ему зданий. Например: комплексное эксплуатационно-техническое обслуживание инженерных систем, оборудования, помещений и строительных конструкций, включая замену расходных материалов; проведение ежегодного аудита технического состояния инженерных систем с целью разработки мероприятий, направленных на снижение эксплуатационных издержек, увеличение срока службы действующих инженерных систем и оборудования, а также повышение качества обслуживания здания; проведение ежегодного обследования, плановых и внеплановых осмотров с подготовкой нормативно обоснованных предложений планового ремонта инженерных систем, помещений и прилегающей территории; ведение эксплуатационной и технической документации (журнал регистрации работ на техническое обслуживание и предупредительно- плановый ремонт, паспорта на системы, схемы, кроссировочные журналы и пр.); представление интересов Заказчика в городских энерго-, водоснабжающих организациях, узлах связи и других (при необходимости); проведение планового и внепланового регламентного и профилактического обслуживания инженерных систем, оборудования; подготовка систем и оборудования к сезонным режимам эксплуатации; локализация аварийных ситуаций на инженерных системах и оборудовании; мелкий ремонт с заменой расходных материалов и вышедших из строя и неподлежащих ремонту или восстановлению запасных частей, агрегатов, узлов, приборов, блоков, плат, деталей и т.п.; иные сопутствующие выполнению установленного объема и перечня работы и услуги по эксплуатации инженерных систем и оборудования; комплексная уборка офисных помещений, лестниц, коридоров, вестибюлей, технических и других помещений, уборка и дезинфекция туалетов включая расходные материалы; уборка и благоустройство прилегающей территории и автостоянки, уборка прилегающих тротуаров; вывоз и утилизация мусора, снега, бытовых и других отходов по необходимости; мойка окон, дезинсекция, дератизация, ведение (оформление) санитарного паспорта.

Согласно положениям документации об аукционе к моменту начала оказания услуг исполнитель должен отвечать следующим требованиям и/или у исполнителя должны быть заключены договоры с иными юридическими лицами, которые отвечают следующим требованиям - наличие у исполнителя (иного юридического лица, с которым исполнитель заключил договор) ниже перечисленных разрешительных и организационно-технических документов:

1) лицензии на разрешение деятельности по тушению пожаров (в соответствии со ст. 12 п. 14, 15 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", постановления Правительства Российской Федерации от 21.11.2011 N 957 "Об организации лицензирования отдельных видов деятельности" и постановления Правительства Российской Федерации от 31.01.2012 N 69 "О лицензировании деятельности по тушению пожаров в населенных пунктах, на производственных объектах и объектах инфраструктуры, по тушению лесных пожаров");

2) лицензии на право производства работ по монтажу, ремонту и обслуживанию средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений (обязательное) (постановление Правительства Российской Федерации от 30.12.2011 N 1225 "О лицензировании деятельности по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений");

3) лицензии на деятельность по технической защите конфиденциальной информации (в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 21.11.2011 N 957 "Об организации лицензирования отдельных видов деятельности" и с п. 4 Положения о лицензировании деятельности по технической защите конфиденциальной информации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 03.02.2012 N 79 "О лицензировании деятельности по технической защите конфиденциальной информации".

Суд апелляционной инстанции отклоняет доводы жалобы по следующим основаниям.

Суд первой инстанции и УФАС правомерно установили, что объединение в один лот услуг различных по функциональным, техническим характеристикам требует от потенциальных участников аукциона наличия большого объема технических, кадровых и финансовых ресурсов, что может привести к отказу хозяйствующих субъектов от участия в торгах.

Таким образом, объединение при проведении аукциона в один лот функционально и технологически не связанных видов услуг, может привести к ограничению количества участников закупки, что запрещено ч. 1, 3 ст. 17 Закона N 135-ФЗ.

Кроме того, суд первой инстанции обоснованно принял позицию управления, посчитав ее верной, о том, что деятельность по обслуживанию систем теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения технологически и функционально не связана с деятельностью по обслуживанию электрических систем, систем охранной и пожарного сигнализации, указанные виды деятельности также технологически и функционально не связаны с деятельностью по уборке помещений и благоустройству территорий, вывозом мусора, а также как и с деятельностью по дератизации и дезинсекции, деятельностью по страхованию гражданской ответственности организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу третьих лиц и окружающей природной среде в результате аварии на опасном производственном объекте Указанные виды деятельности выполняются с различной периодичностью, различными специалистами. Для выполнения указанных работ у исполнителей должны быть различные виды разрешений (лицензий): например, лицензия на производство работ по монтажу, ремонту и обслуживанию средств обеспечения пожарной безопасности зданий, сооружений, на деятельность по технической защите конфиденциальной информации.

Также суд первой инстанции правомерно принял позицию управления о том, что формирование в один лот тех или иных работ не должно входить в противоречие с общими принципами Закона N 44-ФЗ в части эффективного расходования бюджетных средств, в том числе путем обеспечения конкуренции хозяйствующих субъектов в целях формирования рыночной цены контракта.

Из дела следует, что примененный заявителем порядок формирования предмета аукциона повлиял на состояние конкурентной среды.

Ссылка инспекции на судебную практику апелляционным судом не принимается в связи с неаналогичностью конкретных обстоятельств дел.

С учетом изложенного, судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, им дана надлежащая правовая оценка, нарушения либо неправильного применения норм материального права не допущено.

Нарушений норм процессуального права в силу ч. 3 и 4 ст. 270 АПК РФ, являющихся основанием для отмены судебного акта, не установлено.

При таких обстоятельствах апелляционная жалоба МИФНС удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 23 июня 2015 года по делу N А76-6837/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу Межрайонной инспекции Федеральной налоговой службы N 19 по Челябинской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

О.Б. Тимохин

Судьи

М.Б. Малышев Н.Г. Плаксина