Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 28 сентября 2015 г. N 05АП-8132/15

г. Владивосток

28 сентября 2015 г.

Дело N А51-7891/2015

Резолютивная часть постановления оглашена 21 сентября 2015 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 28 сентября 2015 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Н.Н. Анисимовой,

судей А.В. Гончаровой, С.В. Гуцалюк,

при ведении протокола секретарем судебного заседания А.Д. Беспаловой,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Приморскому краю,

апелляционное производство N 05АП-8132/2015

на решение от 21.07.2015

судьи Е.И. Голуб

по делу N А51-7891/2015 Арбитражного суда Приморского края

по заявлению индивидуального предпринимателя Тимофеевой Наталии Андреевны (ИНН 253001818962, ОГРНИП 313253301800021, дата государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя 18.01.2013)

к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Приморскому краю (ИНН 2538090446, ОГРН 1052503717408, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 30.03.2005)

о признании незаконными предписаний от 30.01.2015 N 639-2, N 639-3,

при участии:

от индивидуального предпринимателя Тимофеевой Н.А.: лично Тимофеева Н.А.; адвокат Назаров В.В. по доверенности от 29.01.2015 на три года;

от Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Приморскому краю: представитель Деревяшкина Н.В. по доверенности от 12.01.2015 на один год;

УСТАНОВИЛ:

Индивидуальный предприниматель Тимофеева Наталия Андреевна (далее - заявитель, предприниматель) обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными предписаний Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Приморскому краю (далее - управление, Роспотребнадзор, административный орган) об устранении выявленных нарушений от 30.01.2015 N 639-2, N 639-3.

Решением арбитражного суда от 21.07.2015 заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с вынесенным судебным актом, административный орган обратился с апелляционной жалобой в Пятый арбитражный апелляционный суд, согласно которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт. По мнению управления, делая вывод о том, что решение Арбитражного суда Приморского края по делу N А51-4884/2015, в рамках которого протокол осмотра от 19.01.2015 признан недопустимым доказательством, имеет преюдициальное значение для рассмотрения настоящего спора, суд первой инстанции не учел тот факт, что вменяемые предпринимателю нарушения были выявлены при анализе самостоятельно представленных им документов, а не в ходе осмотра помещения от 19.01.2015. Соответственно при наличии надлежащих доказательств совершения административного правонарушения у Роспотребнадзора имелись законные основания для выдачи оспариваемых предписаний. Указывает, что управление в силу закона наделено полномочиями на выдачу предписаний об устранении выявленных нарушений. При этом данные полномочия могут быть реализованы как при проведении контрольных мероприятий в соответствии с требованиями Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ), так и при любом факте выявления нарушений законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Настаивает на том, что спорные правоотношения регулируются Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), в связи с чем выводы суда о нарушении управлением требований Закона N 294-ФЗ являются необоснованными.

В судебном заседании представитель административного органа поддержал доводы, изложенные по тексту апелляционной жалобы, в полном объеме.

Предприниматель в представленном в материалы дела письменном отзыве, поддержанном в судебном заседании, на доводы апелляционной жалобы возразил, считает, что судом первой инстанции выяснены все обстоятельства дела, им дана надлежащая правовая оценка, в связи с чем обжалуемое решение суда отмене или изменению не подлежит.

Из материалов дела судебной коллегией установлено следующее.

22.12.2014 в управление поступило обращение вх. N 4023 по факту нарушений законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и защите прав потребителей при оказании услуг в сфере общественного питания в столовой, расположенной по адресу: г. Владивосток, ул. Светланская, 115.

31.12.2014 на основании поступившего обращения административным органом в отношении предпринимателя, осуществляющего деятельность в сфере общественного питания по указанному месту расположения, было вынесено определение о возбуждении дела об административном правонарушении N 639 по части 1 статьи 14.43 КоАП РФ.

Одновременно определением N 639 от 31.12.2014 у Тимофеевой Н.А. в порядке статьи 26.10 КоАП РФ были истребованы сведения, необходимые для разрешения дела, включая ассортиментный перечень вырабатываемой продукции, утвержденный руководителем предприятия, и меню, со сроком предоставления до 19.01.2015.

19.01.2015 административным органом был проведен осмотр принадлежащих индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов, результаты которого были оформлены протоколом N 639.

В ходе осмотра Роспотребнадзором, в том числе было установлено следующее:

- в нарушение пункта 9.1 СП 2.3.6.1079-01 "Санитарно-эпидемиологические требования к организациям общественного питания, изготовлению и оборотоспособности в них пищевых продуктов и продовольственного сырья" и пункта 5.17 ГОСТ Р 50763-2007 "Услуги общественного питания. Продукция общественного питания, реализуемая населению. Общие технические условия" (далее - ГОСТ 50763-2007) не проводится в 100% в ежедневном режиме органолептическая оценка готовых блюд общественного питания: в бракеражном журнале за 18.12.2014 (дата, указанная в обращении) отсутствуют сведения об органолептической оценки готовых блюд (суп сайровый, тефтели);

- в нарушение пунктов 1, 2 статьи 10 Закона Российской Федерации от 07.02.1992 N 2300-1 "О защите прав потребителей" (далее - Закон N 2300-1), пунктов 6.8, 6.9 ГОСТ 50763-2007 и пунктов 11, 12, 13 Правил оказания услуг общественного питания, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 15.08.1997 N 1036 (далее - Правила оказания услуг общественного питания), ни в меню, ни иным способом не доведена до потребителя информация, содержащая сведения о пищевой ценности продукции общественного питания (химический состав и калорийность), об обозначении нормативных документах, в соответствии с которыми изготовлена продукция.

30.01.2015 по данным фактам в отношении предпринимателя были составлены протоколы об административных правонарушениях N 165 и N 166, в которых действия (бездействия) заявителя были квалифицированы по части 1 статьи 14.4 КоАП РФ и по статье 6.6 КоАП РФ.

По результатам административного расследования управление вынесло постановление от 25.02.2015 N 165 о назначении административного наказания, которым освободило предпринимателя от административной ответственности по части 1 статьи 14.4 КоАП РФ ввиду малозначительности правонарушения, и постановление от 25.02.2015 N 166, которым признало заявителя виновным в совершении административного правонарушения по статье 6.6 КоАП РФ и назначило наказание в виде административного наказания в размере 5000 руб.

При этом 30.01.2015 в адрес Тимофеевой Н.А. были вынесены предписания об устранении выявленных нарушений, в том числе:

1) предписание N 639-2 об обеспечении в ежедневном режиме проведения органолептической оценки 100% готовых блюд общественного питания с внесением данных в соответствующую форму учета (бракеражный журнал) и о представлении в срок до 04.05.2015 документации, подтверждающей выполнение пункт 1 названного предписания в виде документов, подтверждающих соответствие продукции требованиям технической документации, в соответствии с которой она вырабатывается по органолептическим показателям за период с 30.01.2015 по 30.04.2015 (бракеражный журнал, технические документы, в соответствии с которыми вырабатывается продукция, приказ о назначении ответственных лиц за проведение органолептической оценки вырабатываемой продукции общественного питания и заполнением соответствующей учетной формы);

2) предписание N 639-3 о прекращении в срок до 04.05.2015 нарушений пунктов 1, 2 статьи 10 Закона N 2300-1, пунктов 6.8, 6.9 ГОСТ 50763-2007, пунктов 11, 12, 13 Правил оказания услуг общественного питания и об обеспечении доведения до потребителя информации, содержащей сведения о пищевой ценности продукции общественного питания (химический состав и калорийность), нормативных документах, в соответствии с которыми изготовлена продукция, посредством указания данных сведений в меню или другим доступным способом, выбранным исполнителем услуги по собственному усмотрению.

Не согласившись с вынесенными предписаниями, предприниматель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Исследовав материалы дела, проанализировав доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе, изучив отзыв на жалобу, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, проверив в порядке статей 268, 270 АПК РФ правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального и процессуального права, судебная коллегия не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта в силу следующего.

По правилам части 1 статьи 198 АПК РФ для признания недействительными ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, необходимо наличие совокупности условий, а именно: оспариваемый ненормативный правовой акт должен не соответствовать закону или иному нормативному правовому акту, нарушать права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагать на него какие-либо обязанности, создавать иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 2 статьи 50 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения при выявлении нарушения санитарного законодательства, а также при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должностные лица, осуществляющие федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, имеют право давать гражданам и юридическим лицам предписания, обязательные для исполнения ими в установленные сроки.

В соответствии с частью 7 статьи 46 названного Закона к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Закона N 294-ФЗ.

В силу подпункта 3 пункта 2 статьи 40 Закона N 2300-1 федеральный государственный надзор в области защиты прав потребителей включает в себя выдачу предписаний о прекращении нарушений прав потребителей, о прекращении нарушений обязательных требований, об устранении выявленных нарушений обязательных требований.

Из пункта 3 этой же статьи следует, что к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей, организацией и проведением проверок изготовителей (исполнителей, продавцов, уполномоченных организаций или уполномоченных индивидуальных предпринимателей, импортеров), применяются положения Закона N 294-ФЗ.

В свою очередь названный Закон регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Данным законом установлен, в том числе порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Частью 1 статьи 17 Закона N 294-ФЗ закреплена обязанность должностных лиц органа государственного контроля (надзора), проводивших проверку, в случае выявления нарушений обязательных требований, выдать предписание об устранении выявленных нарушений.

Как установлено пунктом 1 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 322 (далее - Положение N 322), Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере защиты прав потребителей.

Согласно пунктам 5.1.1, 5.1.2 указанного Положения к полномочиям Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека отнесено осуществление федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора за соблюдением санитарного законодательства и федерального государственного надзора за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей.

В ходе осуществления данных полномочий Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека осуществляет в установленном порядке проверку деятельности юридических лиц по выполнению требований законодательства Российской Федерации в области защиты прав потребителей (пункт 5.9 Положения N 322) и применяет предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности (пункт 6.5 Положения N 322).

Из анализа пунктов 23, 27, 40, 58, 59, 62 Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека государственной функции по проведению проверок деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законодательства Российской Федерации в области защиты прав потребителей, правил продажи отдельных видов товаров, утвержденного приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 16.07.2012 N 764 (далее - Регламент N 764), следует, что государственный контроль за выполнением требований санитарного законодательства и законодательства Российской Федерации в области защиты прав потребителей осуществляется в форме проверок, проводимых в соответствии с планами, утверждаемыми в порядке, установленном специально уполномоченными органами, а также внеплановых проверок с соблюдением прав и законных интересов организаций и граждан.

Пунктом 68 названного Регламента установлено, что административная процедура "Принятие мер по результатам проверки деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законодательства Российской Федерации в области защиты прав потребителей, правил продажи отдельных видов товаров" включает следующие действия:

1) выдача предписания лицу, подлежащему проверке, об устранении выявленных нарушений;

2) принятие мер по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению, предотвращению возможного причинения вреда жизни, здоровью граждан, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

3) принятие мер по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности.

Предписание об устранении выявленных нарушений выдается должностным лицом Роспотребнадзора, уполномоченным проводить проверку, лицу, подлежащему проверке, с указанием сроков устранения таких нарушений (пункт 70 Регламента N 764).

Из материалов дела усматривается, что на основании сообщения о нарушении требований законодательства РФ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения при оказании услуг в сфере общественного питания в отношении предпринимателя было возбуждено дело об административном правонарушении по части 1 статьи 14.43 КоАП РФ, о чем вынесено соответствующее определение N 639 от 31.12.2014.

В ходе административного расследования управлением были истребованы сведения, касающиеся осуществления заявителем деятельности в сфере общественного питания, и 19.01.2015 проведен осмотр помещений столовой, а также осуществлен анализ представленных документов.

Обстоятельства, выявленные в ходе административного расследования, послужили основанием для составления протоколов об административных правонарушениях от 30.01.2015 N 165 и N 166 и вынесения постановлений о назначении административных наказаний от 25.02.2015 N 165 и N 166.

Наряду с привлечением Тимофеевой Н.А. к административной ответственности указанному лицу были выданы предписания об устранении выявленных нарушений от 30.01.2015 N 639-2 м N 639-3.

Таким образом, материалами дела установлено, что государственный контроль за исполнением обязательных требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и защиты прав потребителей в отношении заявителя был осуществлен административным органом не в соответствии с Законом N 294-ФЗ, Положением N 322 и Регламентом N 764, а в форме административного расследования, предусмотренного статьей 28.7 КоАП РФ.

При этом управлением приказ (распоряжение) о проведении плановой или внеплановой проверки предпринимателя не выносился, в ежегодном плане проведения плановых проверок спорная проверка не значилась, соответствующие согласования с органами прокуратуры о проведении внеплановой проверки в отношении предпринимателя получены не были, уведомление о проведении плановой (внеплановой) проверки заявителю заблаговременно вручено не было, акт проверки по результатам контрольных мероприятий не составлялся.

Согласно пунктам 1, 2, 4, 6 части 2 статьи 20 Закона N 294-ФЗ подобные нарушения со стороны административного органа являются грубыми нарушениями требований действующего законодательства и в силу части 1 названной статьи служат основаниями для отмены результатов проверки.

С учетом изложенного вывод суда первой инстанции об отсутствии правовых оснований для выдачи Тимофеевой Н.А. оспариваемого предписания является правильным.

Довод заявителя жалобы о том, что в спорной ситуации нормы Закона N 294-ФЗ не подлежат применению, судебной коллегией отклоняется.

Действительно в силу пунктов 3, 5 части 3 статьи 1 Закона N 294-ФЗ положения настоящего Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при проведении административного расследования.

Между тем вынесение предписания по результатам административного расследования нормами КоАП РФ не предусмотрено.

Так, из совокупного анализа главы 29 Кодекса "Рассмотрение дела об административном правонарушении" следует, что результатом рассмотрения материалов дела об административном правонарушении является вынесение постановления по делу об административном правонарушении.

При этом частью 1 статьи 29.13 КоАП РФ предусмотрено, что судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, при установлении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, вносят в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представление о принятии мер по устранению указанных причин и условий.

Пленумом ВАС РФ в пункте 20.1 Постановления от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснено, что необходимо выделять в числе представлений, обязательных для рассмотрения лицами, которым они адресованы: 1) представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства; 2) представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (статья 29.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Таким образом, полномочия по вынесению предписания предоставлены органу, осуществляющему публичные полномочия, положениями Закона N 294-ФЗ только при осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора и государственного надзора в области защиты прав потребителей, осуществляемого в форме плановых или внеплановых проверок, проводимых на основании распоряжения руководителя (заместителя) органа государственного надзора о проведении проверки.

В тоже время по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении уполномоченный орган вправе вносить только представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (статья 29.13 Кодекса).

В этой связи правильный вывод суда первой инстанции в отношении указанного обстоятельства не свидетельствует об ограничении полномочий органов, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор и государственный надзор в сфере защиты прав потребителей, которые в силу приведенных норм права обязаны осуществлять предоставленные полномочия с соблюдением установленной процедуры.

Довод Роспотребнадзора о наличии у него полномочий на выдачу предписания об устранении выявленных нарушений, которые могут быть реализованы как при проведении контрольных мероприятий в соответствии с требованиями Закона N 294-ФЗ, так и при любом факте выявления нарушений требований законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и защиты прав потребителей, подлежит отклонению по основаниям, изложенным выше.

Кроме того, суд апелляционной инстанции учитывает, что в спорной ситуации обстоятельств, исключающих проведение контрольных мероприятий с соблюдением общих правил проведения проверок, установленных Законом N 294-ФЗ, как это предусмотрено пунктом 5 части 3 статьи 1 указанного Закона (расследование причин возникновения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений, поражений) людей), также не имелось.

Одновременно судебная коллегия отмечает, что по своей природе предписание отвечает признакам ненормативного правового акта, так как устанавливает конкретные обязанности для лица, в адрес которого оно выдано, неисполнение которых влечет за собой правовые последствия в виде привлечения к административной ответственности.

Анализ имеющихся в материалах дела предписаний 30.01.2015 N 639-2 и N 639-3 показывает, что данные документы отвечают признакам ненормативного правового акта и направлены на устранение выявленных в ходе административного расследования нарушений, в связи с чем при их вынесении административным органом должен был быть соблюден порядок, предусмотренный Законом N 294-ФЗ, Положением N 322, Регламентом N 764.

Данные выводы суда апелляционной инстанции согласуются с выводами, изложенными в пункте 8 раздела V Обзора судебной практики судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации N 2, утвержденного Президиумом ВС РФ 26.06.2015.

Ссылки управления в обоснование своих доводов на судебные акты по иным делам апелляционной коллегией во внимание не принимаются, как не имеющие преюдициального значения для рассмотрения настоящего спора.

Что касается довода управления о том, что выявленные нарушения были установлены в ходе анализа представленных документов, а не в ходе осмотра помещений, в связи с чем вывод арбитражного суда о преюдициальном значении судебного акта по делу N А51-4884/2015, в котором протокол осмотра от 19.01.2015 был признан недопустимым доказательством по делу об административном правонарушении, является неправильным, то он судебной коллегией не оценивается, как не влияющий на правильность разрешения настоящего спора.

Учитывая изложенное, коллегия приходит к выводу об отсутствии у управления правовых оснований для направления в адрес заявителя оспариваемых предписаний, в связи с чем суд первой инстанции обоснованно в порядке части 2 статьи 201 АПК РФ удовлетворил заявленные требования и признал предписания незаконными.

В целом доводы апелляционной жалобы не опровергают выводы суда, положенные в основу принятого судебного акта, направлены на переоценку фактических обстоятельств дела и представленных доказательств по нему, и не могут служить основанием для отмены или изменения обжалуемого решения суда.

Нарушений норм процессуального права, в том числе являющихся безусловным основанием для отмены судебного акта, апелляционной инстанцией не установлено.

При таких обстоятельствах оснований для отмены обжалуемого судебного акта и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

На основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса РФ судебная коллегия не относит на управление расходы по госпошлине за подачу апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 21.07.2015 по делу N А51-7891/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

Н.Н. Анисимова

Судьи

А.В. Гончарова С.В. Гуцалюк