Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 сентября 2015 г. N 18АП-10810/15

г. Челябинск

30 сентября 2015 г.

Дело N А76-8636/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 24 сентября 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 30 сентября 2015 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Плаксиной Н.Г.,

судей Малышева М.Б., Тимохина О.Б.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Шелонцевой Т.В., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации Озерского городского округа Челябинской области на решение Арбитражного суда Челябинской области от 22 июля 2015 г. по делу N А76-8636/2015 (судья Костылев И.В.).

В заседании приняли участие представители:

Администрации Озерского городского округа Челябинской области - Мартюшова А.Н. (доверенность от 13.01.2015 N 01-02-18/69),

Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области - Перовская Н.О. (доверенность от 01.04.2015 N 35).

Администрация Озерского городского округа Челябинской области (далее - Администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - Управление ФАС по Челябинской области, заинтересованное лицо, антимонопольный орган, Управление) о признании недействительным пункт 1 резолютивной части решения по делу N 78-07/2014 от 03.02.2014 (с учетом уточнения требований).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих требования относительно предмета спора, привлечены Управление жилищно-коммунального хозяйства администрации Озерского городского округа Челябинской области, Федеральное государственное унитарное предприятие "Производственное объединение "Маяк", Прокуратура ЗАТО г.Озерска (далее - Управление ЖКХ, ФГУП "ПО "Маяк", Прокуратура, третьи лица).

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 22.07.2015 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с вынесенным решением, Администрация обратилась в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить, принять новый судебный акт.

В обоснование апелляционной жалобы заявитель указывает на несогласие с выводом антимонопольного органа о том, что по состоянию на 07.10.2013 и 30.09.2014 у Администрации отсутствовали правовые основания для принятия решения о предоставлении жилого помещения по договору аренды и заключении договора аренды муниципального имущества с ФГУП "ПО "Маяк" без проведения торгов, и что заключение договора аренды муниципального имущества с определенным хозяйствующим субъектом без проведения торгов создает для данного субъекта преимущественные условия в получении имущества во владение и (или) пользование и препятствует доступу к муниципальному ресурсу неопределенного круга лиц, которые также могут иметь намерение приобрести права в отношении муниципального имущества. Вывод антимонопольного органа о том, что жилое помещение было включено в состав муниципального жилищного фонда постановлением N 3164 от 30.09.2014 и на момент рассмотрения заявления с ФГУП "ПО "Маяк" данного жилого помещения в соответствующем жилом фонде не имелось, не соответствует действительности, поскольку жилое помещение было включено в состав муниципального жилищного фонда коммерческого использования постановлением N 3078 от 07.10.2013. Предоставление жилых помещений в аренду юридическим лицам предусмотрено статьями 30 Жилищного кодекса Российской Федерации, главой 34 и специальными положениями главы 35 Гражданского кодекса Российской Федерации. Администрация действовала в рамках закона, не предоставляя при этом никаких преимуществ отдельным субъектам, которые могли бы привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Антимонопольным органом не определено, является ли данный товарный рынок конкурентным, осуществляют ли на нем деятельность иные хозяйствующие субъекты, проводился ли его анализ. Таким образом, антимонопольный орган не установил фактические обстоятельства, подтверждающие последствия в виде ограничения, устранения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично путем размещения указанной информации на официальном сайте Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда в сети Интернет; в судебное заседание третьи лица не явились, ФГУП "ПО "Маяк" направило ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы без участия его представителя. С учетом мнения представителей лиц, участвующих в деле, в соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие третьих лиц.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе.

Представитель заинтересованного лица в судебном заседании возражал против удовлетворения апелляционной жалобы. Полагает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, представил письменные пояснения.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверена судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, в Управление ФАС по Челябинской области поступило заявление Прокуратуры на действия Администрации по изданию постановлений "О предоставлении в аренду жилого помещения" N 3078 от 07.10.2013 и N 3164 от 30.09.2014, а также на действия Управления ЖКХ по заключению договоров аренды б/н от 07.10.2013 и б/н от 01.10.2014, которыми ФГУП "ПО "Маяк" предоставлено муниципальное имущество: жилое помещение, расположенное по адресу г. Озерск, ул. Октябрьская, д. 10, кв. 4 без проведения торгов, на предмет соответствия требованиям антимонопольного законодательства.

По результатам проверки принято оспариваемое решение (т.1, л.д.11-14).

Согласно пункту 1 решения антимонопольного органа от 17.02.2015 по делу N 78-07/14 в действиях Администрации признано нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон N 135-ФЗ), выразившееся в издании постановлений "О предоставлении в аренду жилого помещения" N 3078 от 07.10.2013 и N 3164 от 30.09.2014, в соответствии с которыми ФГУП "ПО "Маяк" предоставлено муниципальное имущество: жилое помещение, расположенное по адресу г. Озерск, ул. Октябрьская, д. 10 кв. 4, без проведения торгов, что могло привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в том числе путем создания преимущественных условий осуществления хозяйственной деятельности ФГУП "ПО "Маяк".

Не согласившись с пунктом 1 названного решения антимонопольного органа, заявитель обратился с соответствующими требованиями в суд.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что в действиях заявителя имеет место нарушение требований антимонопольного законодательства.

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

На основании части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как установлено частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Пунктом 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из изложенного следует, что для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической.

Статьями 49, 50 Федерального закона N 135-ФЗ закреплено право антимонопольных органов на принятие решения по делу о нарушении антимонопольного законодательства и выдачу предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства.

Частью 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Согласно правовой позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в Постановлении от 05.04.2011 N 14686/10 создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции является достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. В тех случаях, когда требуется проведение конкурса, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, его непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении конкурса в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо право ведения деятельности на нем.

В пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" разъяснено, что при квалификации антимонопольным органом действий (бездействия) органов, указанных в части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ, как нарушение положений данной статьи, последний обязан доказать, что действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Для квалификации нарушения антимонопольного законодательства применительно к Федеральному закону N 135-ФЗ обязательно установление фактических обстоятельств, подтверждающих действительные либо возможные последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и наступившими последствиями.

В соответствии с частью 1 статьи 17.1 Федерального закона N 135-ФЗ заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, может быть осуществлено только по результатам проведения торгов, за исключением установленных в пунктах 1 - 15 данной части случаев.

Таким образом, данной нормой закреплено общее правило о порядке заключения договоров аренды в отношении государственного или муниципального имущества - по результатам проведения конкурсов или аукционов.

В тех случаях, когда требуется проведение конкурса, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, его непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении конкурса в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нем.

Как следует из материалов дела, согласно свидетельству о государственной регистрации права, выданному Управлением Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Челябинской области 25.02.2013, жилое помещение, расположенное по адресу г. Озерск, ул. Октябрьская, д.10, кв.4, находится в муниципальной собственности.

ФГУП "ПО "Маяк" 05.07.2013 обратилось в Администрацию с заявлением о возможности предоставления жилого помещения на условиях проживания в них семей работников данного предприятия ввиду отсутствия у ФГУП "ПО "Маяк" собственного жилого фонда (т.1, л.д.72).

Рассмотрев данное заявление, Администрация письмом N 01-02-11/1860 от 29.08.2013 информировала ФГУП "ПО "Маяк" о том, что имеется возможность предоставить жилое помещение по договору аренды для проживания семей работников (т.1, л.д.76). После чего письмом N 3109 от 08.11.2013 ФГУП "ПО "Маяк" направило в адрес Администрации два экземпляра подписанного договора аренды жилого помещения (т.1, л.д.73).

Главой Администрации 07.10.2013 издано постановление N 3078 "О предоставлении в аренду жилого помещения" о включении в состав муниципального жилищного фонда коммерческого использования и предоставлении ФГУП "ПО "Маяк" в аренду жилого помещения, на основании которого с Управлением ЖКХ заключен договор аренды жилого помещения на срок с 07.10.2013 по 07.09.2014 (т.1, л.д.77, 79-80).

Согласно акту приема-передачи к указанному договору от 07.10.2013 жилое помещение было передано ФГУП "ПО "Маяк" (т.1, л.д.81).

Впоследствии письмом N 193-15-15.2.10/2998 от 25.08.2014 ФГУП "ПО "Маяк" снова обратилось в Администрацию с просьбой продлить договор аренды жилого помещения на 5 лет в связи с окончанием срока действия договора от 07.10.2013 (т.1, л.д.74).

После окончания срока аренды, 30.09.2014 главой Администрации подписано постановление N 3164 "О предоставлении в аренду жилого помещения", которым ФГУП "ПО "Маяк" передано в аренду вышеуказанное жилое помещение на новый срок, а именно с 07.09.2014 по 07.09.2019 для проживания специалистов предприятия (т.1, л.д.78).

Между Управлением ЖКХ и ФГУП "ПО "Маяк" 01.10.2014 заключен договор аренды (т.1, л.д.82-83), 10.10.2014 произведена государственная регистрация договора в Управлении Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Челябинской области за N 74-74-41/035/2014-403.

Таким образом, во исполнение постановлений Администрации N 3078 от 07.10.2013 и N 3164 от 30.09.2014 Управлением ЖКХ были заключены договоры аренды от 07.10.2013 и 01.10.2014 с ФГУП "ПО "Маяк" без проведения торгов.

При этом, жилое помещение было предоставлено не физическим лицам (лицу) для проживания по найму, не в соответствие с положениями Жилищного кодекса Российской Федерации, а коммерческой организации - ФГУП ПО "Маяк" в аренду в целях использования данной коммерческой организацией предоставленного в аренду муниципального имущества в своих интересах.

По состоянию на 07.10.2013 и 30.09.2014 у Администрации отсутствовали правовые основания для принятия решения о предоставлении жилого помещения по договору аренды и заключении договора аренды муниципального имущества с ФГУП "ПО "Маяк" без проведения торгов.

Таким образом, антимонопольный орган пришел к верному выводу, что указанные действия привели (могли привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции при предоставлении органом местного самоуправления жилого помещения по договору аренды.

Поскольку в соответствии со статьей 17.1 Федерального закона N 135-ФЗ заключение любых договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении муниципального имущества, может быть осуществлено только по результатам проведения торгов за исключением установленных в пунктах 1 - 15 статьи 17.1 Закона случаев, следовательно, продление договора аренды муниципального имущества должно осуществляться в порядке, установленном статьей 17.1 Федерального закона N 135-ФЗ.

В связи с тем, что договор аренды от 07.10.2013 заключен в нарушение части 1 статьи 17.1 Федерального закона N 135-ФЗ без проведения торгов, срок его действия не мог быть продлен.

Ссылка заявителя на Положение о муниципальном жилищном фонде коммерческого использования Озерского городского округа, утвержденное решением Собрания депутатов Озерского городского округа от 22.10.2008 N 152, и на Положение о муниципальном жилищном фонде коммерческого использования Озерского городского округа, утвержденное решением Собрания депутатов Озерского городского округа от 25.04.2014 N 66, является необоснованной, поскольку отсутствие в данных Положениях указания на необходимость проведения торгов на право заключения договора аренды жилого помещения не освобождает Администрацию от обязанности провести торги на право заключения договора аренды в порядке, установленном федеральным законодательством.

Кроме того, Положение о муниципальном жилищном фонде коммерческого использования Озерского городского округа, утвержденное решением Собрания депутатов Озерского городского округа от 25.04.2014 N 66, не предусматривает возможность заключения договора аренды жилого помещения с коммерческой организацией, за исключением государственных и муниципальных учреждений, к которым ФГУП "ПО "Маяк" не относится.

Довод о том, что вывод антимонопольного органа о том, что жилое помещение было включено в состав муниципального жилищного фонда постановлением N 3164 от 30.09.2014 и на момент рассмотрения заявления с ФГУП "ПО "Маяк" данного жилого помещения в соответствующем жилом фонде не имелось, не соответствует действительности, поскольку жилое помещение было включено в состав муниципального жилищного фонда коммерческого использования постановлением N 3078 от 07.10.2013.

Как следует из материалов дела, при изготовлении решения по делу N 78-07/14 о нарушении антимонопольного законодательства (исх. N 2560/07 от 17.02.2015) была допущена опечатка, которая была исправлена определением об исправлении описки, опечатки или арифметической ошибки от 22.05.2015 (т.1, л.д.164): "абзац в решении по делу N 78-07/14 читать в следующей редакции: "Постановлением N 3078 "О предоставлении в аренду жилого помещения" от 07.10.2013 жилое помещение было включено в состав муниципального жилищного фонда и предоставлено ФГУП "ПО "Маяк". Таким образом, на момент рассмотрения заявления, данного жилого помещения в соответствующем жилом фонде не имелось".

При этом указанная опечатка не является основанием для отмены оспариваемого решение антимонопольного органа.

Довод о том, что предоставление жилых помещений в аренду юридическим лицам предусмотрено статьями 30 Жилищного кодекса Российской Федерации, главой 34 и специальными положениями главы 35 Гражданского кодекса Российской Федерации, не принимается, поскольку нормы Федерального закона N 135-ФЗ носят специальный характер и подлежат применению, в том числе в рамках гражданских правоотношений, с целью защиты конкуренции.

Довод о том, что антимонопольным органом не определено, является ли данный товарный рынок конкурентным, осуществляют ли на нем деятельность иные хозяйствующие субъекты, проводился ли его анализ, подлежит отклонению.

В соответствии с пунктом 1.4 Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденного Приказом ФАС России от 28.04.2010 N 220 "Об утверждении Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке", не требуется проведение анализа состояния конкуренции на товарном рынке при рассмотрении дел о нарушении антимонопольного законодательства, возбужденных по признакам нарушения статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ. При рассмотрении таких дел не требуется установление участников рынка, определение товарного рынка, его параметров (географических и продуктовых границ), поскольку органам власти, являющимся административными монополистами (владеющим административным ресурсом) в той или иной сфере деятельности, запрещается необоснованно препятствовать осуществлению хозяйствующими субъектами деятельности на любом товарном рынке.

С учетом изложенного, суд первой инстанции обоснованно исходил из правильности выводов антимонопольного органа, изложенных в оспариваемом решении, поскольку исследованные в судебном заседании доказательства свидетельствуют, что действия Администрации, создающие необоснованное преимущество ФГУП "ПО "Маяк", нарушают положения части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ.

При таких обстоятельствах суд пришел к правильному выводу об отсутствии оснований для удовлетворения требований заявителя.

В связи с изложенным, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о соответствии решения антимонопольного органа положениям Федерального закона N 135-ФЗ и недоказанности нарушения им прав и законных интересов заявителя.

Согласно части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

На основании вышеизложенного, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

Согласно статье 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Администрация освобождена от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 22 июля 2015 г. по делу N А76-8636/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации Озерского городского округа Челябинской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Н.Г. Плаксина

Судьи

М.Б. Малышев О.Б. Тимохин