Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 сентября 2015 г. N 14АП-3466/15

г. Вологда

29 сентября 2015 г.

Дело N А44-7952/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 22 сентября 2015 года.

В полном объеме постановление изготовлено 29 сентября 2015 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Зайцевой А.Я., судей Черединой Н.В. и Шадриной А.Н. при ведении протокола секретарем судебного заседания Орловой Ю.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации на решение Арбитражного суда Новгородской области от 17 марта 2015 года по делу N А44-7952/2014 (судья Самарин А.Д.),

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Фабус" (место нахождения: 173008, Великий Новгород, улица Магистральная, дом 13; ИНН 5321091697, ОГРН 1035300275526; далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд Новгородской области с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов (место нахождения: 109097, город Москва, улица Ильинка, дом 9, строение 1; ИНН 7710168360, ОГРН 1037739085636; далее - Минфин РФ), Новгородской области в лице Департамента финансов Новгородской области (место нахождения: 173005, Великий Новгород, площадь Победы-Софийская, дом 1; ИНН 5321028776, ОГРН 1025300788094; далее - Департамент финансов) о взыскании убытков за период 2012-2013 года, январь-октябрь 2014 года, в том числе с Российской Федерации в размере 999 405 руб. 05 коп., с Новгородской области - 1 518 049 руб. 40 коп. (с учетом уточнения, принятого судом в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ)).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечен Департамент труда и социальной защиты населения (место нахождения: 173001, Великий Новгород, улица Великая, дом 8; ИНН 5321028800, ОГРН 1025300793539; далее - Департамент труда).

Решением от 17.03.2015 суд взыскал с Минфина РФ за счет средств казны Российской Федерации в пользу Общества 999 405 руб. 05 коп. убытков, с Департамента финансов за счет средств казны Новгородской области в пользу Общества 1 518 049 руб. 40 коп. убытков, отказал в удовлетворении остальной части иска, взыскал с Общества в доход федерального бюджета 14 303 руб. в возмещение расходов по уплате государственной пошлины.

Минфин РФ с решением суда не согласился в части удовлетворения иска за счет средств казны Российской Федерации, в апелляционной жалобе и уточнении к ней просил его отменить в указанной части, в иске отказать.

Доводы подателя жалобы сводятся к следующему. Меры социальной поддержки в виде бесплатного проезда на автомобильном транспорте межмуниципального сообщения на территории-области установлены областным законом Новгородской области от 11.11.2005 N 557-03 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан" (далее - Областной закон) и областным законом Новгородской области от 08.09.2006 N 710-ОЗ "О ветеранах труда Новгородской области и наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городского округа Новгородской области отдельными государственными полномочиями" (далее - Закон N 710-ОЗ). Порядок предоставления субсидий организациям и индивидуальным предпринимателям на возмещение недополученных доходов, возникших в результате предоставления отдельным категориям граждан бесплатного проезда на автомобильном транспорте внутриобластных междугородных маршрутов утвержден постановлением администрации Новгородской области от 06.02.2006 N 54 (далее - Порядок N 54). В соответствии с частью 3 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) главный распорядитель средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета муниципального образования выступает в суде соответственно от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в качестве представителя ответчика по искам к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию о возмещении вреда, причиненного физическому лицу или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, по ведомственной принадлежности, в том числе в результате издания актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, не соответствующих закону или иному правовому акту. В соответствии с Положением о департаменте труда и социальной защиты населения Новгородской области, утвержденным постановлением администрации Новгородской области от 15.02.2008 N 39 (далее - Положение), а также ведомственной структурой расходов областного бюджета главным распорядителем средств в сфере предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан по проезду на автомобильном транспорте внутриобластных междугородных маршрутов является департамент труда и социальной защиты населения Новгородской области (далее - департамент соцзащиты). Согласно пункту 3.19 Положения, департамент соцзащиты осуществляет функции уполномоченного органа исполнительной власти области в соответствии с Областным законом, и Законом N 710-03. Новгородская область приняла на себя расходные обязательства по обеспечению мер социальной поддержки для льготников федерального уровня. Суд первой инстанции ошибочно пришел к выводу, что меры социальной защиты, указанные в статье 3-1 Областного закона, являются расходными обязательствами Российской Федерации. Из смысла указанной статьи следует, что отдельным категориям граждан, которые имеют право на получение ежемесячных и (или) ежегодных денежных выплат в соответствии с федеральными законами областным законодательством предоставлена дополнительная мера социальной поддержки граждан - право бесплатного проезда на автомобильном транспорте межмуниципального сообщения на территории области из расчета две поездки в месяц туда и обратно. Кроме того, Новгородская область по вопросу компенсаций выплаченных сумм в соответствии с Порядком к Российской Федерации не обращалась, дополнительных средств не запрашивала. Предоставленный Департаментом финансов контррасчет не свидетельствует о признании иска со стороны ответчиков, свидетельствует только об ином расчете убытков. При этом расчет не отражает реального количества перевезенных перевозчиком лиц, обладающих правом льготного проезда. Таким образом, Общество не подтвердило факт причинения ему убытков Российской Федерацией, ни их размер, что в свою очередь исключает возможность удовлетворения иска.

Определением от 28.04.2015 апелляционная жалоба Минфина РФ принята к производству, судебное заседание назначено на 21.05.2015. Определением от 21.05.2015 рассмотрение апелляционной жалобы отложено в связи с необходимостью предоставления Обществом, Минфином РФ и Департаментом финансов дополнительных документов. Судебное заседание назначено на 11.06.2015. Определением от 11.06.2015 производство по делу N А44-7952/2014 приостановлено в порядке пункта 1 части 1 статьи 143 АПК РФ до вынесения судом кассационной инстанции постановления в полном объеме по делу N А44-4715/2014 и размещения информации на официальном сайте. Арбитражным судом Северо-Западного округа вынесено постановление от 10.08.2015 по делу N А44-4715/2014. Определением суда от 17.08.2015 производство по делу возобновлено. Судебное заседание назначено на 22.09.2015.

В связи с отпусками судей Зориной Ю.В., Черединой Н.В. и Романовой А.В. на основании статьи 18 АПК РФ произведена их замена в составе суда на судей Романову А.В., Шадрину А.Н. и Чередину Н.В. соответственно, о чем имеются соответствующие определения, указано в протоколах судебных заседаний. Рассмотрение жалобы начато сначала.

Департамент финансов в отзыве на жалобу возразил против ее доводов и требований, просил решение суда оставить без изменения, жалобу - без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в порядке, предусмотренном статьями 123, 156, 266 АПК РФ.

Исследовав доказательства по делу, изучив доводы, приведенные в жалобе, отзывах на нее и письменные доказательства, апелляционная инстанция приходит к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, Общество является коммерческой организацией, осуществляющей перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования в границах Новгородской области, в том числе на основании единых социальных проездных билетов (далее - ЕСПБ).

В 2012-2014 годах Обществу из средств бюджета Новгородской области была предусмотрена субсидия на компенсацию выпадающих доходов от перевозки льготных категорий населения на основании соглашений от 01.01.2012 N 118/2012, от 22.01.2013 N 99/2013, от 10.02.2014 N 96/2014.

В связи с тем, что истцу в спорный период не были возмещены выпадающие доходы о перевозки льготных категорий населения в полном объеме, Общество обратилось в арбитражный суд с иском о взыскании с Российской Федерации и Новгородской области за счет средств казны убытков в виде разницы между стоимостью проезда по ЕСПБ и утвержденным общим тарифом на перевозку пассажиров и багажа.

Постановлениями Администрации Новгородской области от 29.12.2005 N 519, от 17.06.2011 N 252, от 28.06.2011 N 2618 на территории Новгородской области установлен Порядок продажи и пользования едиными социальными проездными билетами и стоимость таких билетов.

В соответствии с названными постановлениями ЕСПБ действуют на всей территории области в автобусах (троллейбусах) городских и пригородных маршрутов.

Право на приобретение ЕСПБ имеют граждане, являющиеся получателями ежемесячных и ежегодных денежных выплат в соответствии с федеральным и областным законодательством, местом жительства которых является территория Новгородской области.

Обеспечение расходов федеральных категорий льготников, связанных с выплатой указанных средств, является расходным обязательством Российской Федерации.

В соответствии с постановлением Администрации Новгородской области от 16.03.2009 N 65 "Об утверждении Порядка предоставления субсидий организациям автомобильного и городского наземного электрического транспорта общего пользования и индивидуальным предпринимателям на возмещение неполученных доходов от перевозки пассажиров отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и Новгородской области" (в редакции от 30.12.2013 N 534, действующей в спорный период) (далее - Порядок N 65) организациям и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим регулярные перевозки автомобильным и городским наземным электрическим транспортом общего пользования в городском и (или) пригородном сообщении отдельных категорий граждан, обладающих правом проезда по ЕСПБ, предоставляется субсидия на возмещение неполученных доходов, связанных с предоставлением указанным категориям граждан права проезда по ЕСПБ, за счет средств областного бюджета (далее - субсидия).

Из искового заявления следует, что на основании представленных истцом отчетов о транспортной работе Департаментом труда проведена их проверка за 2012-2013, январь-октябрь 2014 года.

За декабрь 2011 года отчеты о транспортной работе Департамент труда от истца не получал, объемы перевозок не проверял.

Субсидия в полном объеме не выплачена истцу в связи с отсутствием лимитов бюджетных обязательств.

Поскольку субсидия Обществу не выплачена в полном объеме, истец обратился в арбитражный суд с настоящим иском.

Рассматривая заявленные требования, суд первой инстанции признал их обоснованными по праву и размеру, удовлетворил иск. При этом суд применил нормы статей 426, 789 и 790 ГК РФ, Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 122-ФЗ). Суд указал, что государство возложило на субъект Российской Федерации обязанность по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта льготным категориям граждан (независимо от места проживания), а не по финансированию названных услуг. Поэтому недостаточное выделение на эти цели денежных средств субъекту Российской Федерации в виде субвенций не исключает доплаты разницы за счет средств Российской Федерации.

Апелляционная инстанция считает принятое решение подлежащим отмене на основании пункта 4 части 1 статьи 270 АПК РФ в связи со следующим.

Согласно статье 1 Областного закона Новгородской области от 02.06.2009 N 540-ОЗ "О предоставлении права приобретения единого социального проездного билета на проезд в автомобильном и городском наземном электрическом транспорте общего пользования на маршрутах регулярных перевозок" граждане, получающие ежемесячные или ежегодные денежные выплаты на основании федерального или областного законодательства, местом жительства которых является территория Новгородской области, имеют право приобретать ЕСПБ на проезд в автомобильном и городском наземном электрическом транспорте общего пользования на маршрутах регулярных перевозок, осуществляемых в городском и пригородном сообщениях (часть 1). Форма ЕСПБ, их стоимость, порядок продажи и пользования, срок их действия, порядок распределения между перевозчиками выручки от продажи ЕСПБ устанавливается Правительством Новгородской области (часть 2).

Постановлением Администрации Новгородской области от 29.12.2005 N 519 "О порядке продажи и пользования едиными социальными проездными билетами" (далее - постановление N 519) с 01.01.2006 на территории Новгородской области введена продажа ЕСПБ, утверждено Положение о порядке продажи и пользования ЕСПБ. Данным постановлением установлена стоимость ЕСПБ, определены также категории граждан, имеющих право на приобретение ЕСПБ: право на приобретение проездных билетов имеют граждане, являющиеся получателями ежемесячных или ежегодных денежных выплат в соответствии с федеральным и областным законодательством, местом жительства которых является территория области.

Порядок N 65 определяет цели, условия и правила предоставления субсидий организациям и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим регулярные перевозки автомобильным и городским наземным электрическим транспортом общего пользования в городском и (или) пригородном сообщении, а в случае отсутствия маршрута в пригородном сообщении - на маршруте в межмуниципальном сообщении отдельных категорий граждан, обладающих правом проезда по ЕСПБ в соответствии с постановлением N 519, на возмещение недополученных доходов, связанных с предоставлением указанным категориям граждан права проезда по ЕСПБ (субсидии), за счет средств областного бюджета (пункт 1 Порядка).

Департамент транспорта и связи Новгородской области как главный распорядитель средств областного бюджета осуществляет предоставление субсидий в пределах лимитов бюджетных обязательств, установленных в областном бюджете на текущий финансовый год (пункт 3 Порядка).

В соответствии с пунктом 4 Порядка субсидия предоставляется перевозчику при наличии заключенного договора (контракта) на осуществление транспортного обслуживания населения автомобильным и городским наземным электрическим транспортом общего пользования, и заключении соглашения между перевозчиком и департаментом транспорта и связи Новгородской области о предоставлении субсидии.

Расчет объема субсидии осуществляется в соответствии с пунктами 6, 7 Порядка на основании отчетных данных о транспортной работе, предоставляемых перевозчиком.

В соответствии с Законом N 122-ФЗ с 01.10.2005 предоставление льготы по проезду в городском и пригородном общественном транспорте в натуральной форме заменено на компенсационную денежную выплату. Вместе с тем этот Закон предписал субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.

В соответствии с подпунктом 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации транспортного обслуживания населения воздушным, водным, автомобильным транспортом, включая легковое такси, в межмуниципальном и пригородном сообщении и железнодорожным транспортом в пригородном сообщении.

Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, спор по расчету заявленных к возмещению убытков отсутствует.

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной защиты, включая социальное обеспечение, отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Для реализации нового предусмотренного Законом N 122-ФЗ порядка предоставления льгот в Закон N 184-ФЗ включена статья 26.3.1 "Участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении полномочий по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочий по предметам совместного ведения" и внесены изменения в статью 26.3 "Принципы финансового обеспечения осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации".

В силу пункта 1 статьи 26.3 Закона N 184-ФЗ осуществление указанных полномочий может в порядке и в случаях, установленных федеральными законами, дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами. Особенности финансового обеспечения указанных полномочий за счет средств бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации устанавливаются федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования.

По настоящему делу суд, взыскивая заявленную сумму иска с Российской Федерации, не принял во внимание положения статьи 85 БК РФ об основаниях возникновения обязательств у Российской Федерации и у ее субъектов.

Согласно пункту 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 БК РФ (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Закона N 184-ФЗ, разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Вышеуказанными нормативными правовыми актами Новгородской области, требованиями Порядка N 65 предусмотрена компенсация транспортным организациям из областного бюджета недополученных доходов в связи с предоставлением права льготного проезда гражданам как федерального, так и регионального регистров.

Материалами дела не подтверждается незаконность актов и (или) виновный характер действий, бездействия федеральных государственных органов в сфере межбюджетных правоотношений, значимых с учетом спорного периода.

Таким образом, оснований для удовлетворения иска, заявленного к Минфину РФ, у суда первой инстанции не имелось, решение суда в этой части с учетом пределов обжалования подлежит отмене, апелляционная жалоба Минфина РФ - удовлетворению. В иске к Минфину РФ следует отказать.

Руководствуясь статьями 266, 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Новгородской области от 17 марта 2015 года по делу N А44-7952/2014 отменить в части удовлетворения требований общества с ограниченной ответственностью "Фабус" о взыскании с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет средств казны Российской Федерации в пользу общества с ограниченной ответственностью "Фабус" 999 405 руб. 05 коп. убытков.

В иске к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации отказать.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

А.Я. Зайцева

Судьи

Н.В. Чередина А.Н. Шадрина