Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 30 сентября 2015 г. N 21АП-1644/15

30 сентября 2015 г.

Дело N А84-1132/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 24 сентября 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 30 сентября 2015 года.

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Градовой О.Г.,

судей Карева А.Ю.,

Горошко Н.П.,

при ведении протокола секретарем Равза Р.Р.

при участии:

от заявителя, Жилищно-строительного кооператива "Нова" - Дуплий В.И.;

от заинтересованного лица, Управления земельного контроля города Севастополя - Алексеева В.А., Дмитренко И.В.;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Жилищно-строительного кооператива "Нова" на решение Арбитражного суда города Севастополя от 22 июля 2015 года по делу N А84-1132/2015 (судья Морозова Н.А.)

по заявлению Жилищно-строительного кооператива "Нова" (299006, ул. Маринеско, д. 5 кв. 18, г. Севастополь)

к Управлению земельного контроля города Севастополя (299011, ул. Ленина, 2, г. Севастополя)

о признании недействительным акта проверки,

установил:

Решением суда первой инстанции отказано в удовлетворении заявления Жилищно-строительного кооператива "Нова" (ОГРН 1149204065757, место нахождение: г. Севастополь, ул. А. Маринеско, д. 5, кв. 18, далее - ЖСК "Нова" или заявитель) с учетом уточнений (л.д. 50-52, 63 т. 1) о признании недействительными и об отмене результатов проверки по тем основаниям, что при проведении выездной внеплановой проверки по выполнению ранее выданного предписания не было допущено грубых нарушений, заявитель извещен о проверке, согласование проверки с прокурором не требовалось, акт проверки направлен заявителю по почте (л.д. 121-125 т. 1).

ЖСК "Нова" подало апелляционную жалобу, в которой просит судебный акт отменить и удовлетворить заявленные требования по тем основаниям, что судом принято решение при неполном выяснении обстоятельств, имеющих значение для дела; с нарушением норм процессуального права; при неправильном толковании норм материального права, изложенные в решении суда выводы не соответствуют обстоятельствам дела. В апелляционной жалобе заявитель указывает на то, что не был надлежащим образом извещен о проведении внеплановой выездной проверке, а представленный акт об оказании курьерских услуг по доставке корреспонденции таковым доказательством не является, поскольку не соответствует требованиям Правил оказания услуг почтовой связи, действия по вручению корреспонденции осуществлялись после рабочего дня, акт не подписан представителем заказчика, заказчиком является физическое лицо. Проведение проверки требовало согласование с прокурором, так как в приказе о проведении проверки указана цель проверки - проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия. Судом первой инстанции не учтены доводы заявителя об установленных прокурором нарушениях при проведении контролирующим органом проверки и вынесении предписания о сносе самовольной постройки (л.д. 4-11 т. 2).

Из возражений (отзыва) на апелляционную жалобу следует, что Управление земельного контроля города Севастополя (далее - контролирующий орган) не согласно с доводами апелляционной жалобы, так как акт проверки не является правовым ненормативным актом; предметом проверки было выполнение ранее выданного предписания, а потому согласование проведения проверки с прокурором не требовалось; за 24 часа до проведения проверки по месту нахождения ЖСК "Нова" направлено доступным способом (курьерской службой) уведомление о проведении проверки; акт проверки на следующий день после проверки направлен по месту нахождения ЖСК "Нова"; грубых нарушений, исчерпывающий перечень которых установлен законом, при проведении выездной внеплановой проверки контролирующим органом не допущено (л.д. 20-29 т. 2).

В судебном заседании представитель ЖСК "Нова" поддержал доводы апелляционной жалобы и дополнительно пояснил, что в отсутствие представителя ЖСК "Нова" контролирующий орган не вправе проводить выездную внеплановую проверку. Представители Управления земельного контроля города Севастополя в судебном заседании с апелляционной жалобой не согласились по мотивам, изложенным в возражениях (отзыве) на апелляционную жалобу, и пояснили, что ограничения по проведению выездной внеплановой проверки без представителя проверяемого юридического лица не отнесены к грубым нарушениям, которые являются основанием для признания результатов такой проверки недействительными.

На основании статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) Двадцать первый арбитражный апелляционный суд истребовал дополнительные доказательства (л.д. 35-37, 43-89, 98-111, 113-122 т. 2) и установил следующие обстоятельства, подтвержденные совокупностью доказательств.

02 июня 2015 года начальником отдела проверок Управления земельного контроля города Севастополя Белинским А.В. по результатам внеплановой выездной проверки ЖСК "Нова" составлен акт проверки юридического лица N А020615005ЮЛ, согласно которому обследован земельный участок по ул. Тульская, 5, в г. Севастополе, и установлено, что ЖСК "Нова" не выполнил требования предписания N УП170415003ЮЛ от 17 апреля 2015 года, а именно не прекратил использование земельного участка не по целевому назначению, земельный участок не освобожден от самовольной застройки (л.д. 10-12, 105-107, 112-114 т. 1).

03 июня 2015 года копия акта Управлением направлена по месту нахождения ЖСК "Нова", что подтверждают квитанция и опись вложения, ксерокопия конверта (л.д. 115-118 т. 1), но эта корреспонденция возвращена по окончанию срока хранения, о чем на конверте работником службы почтовой связи сделана отметка.

Внеплановая выездная проверка ЖСК "Нова" проведена на основании приказа начальника Управления земельного контроля города Севастополя Шапошникова Р.Е. N ПР250515002ЮЛ от 25 мая 2015 года, в котором указано, что целью проверки является проверка исполнения предписания и устранения нарушений, допущенных ЖСК "Нова" по ул. Тульская, 5, г. Севастополь; предметом - выполнение предписания, предотвращение причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия; надлежало провести мероприятия по обследованию земельного участка, осмотр строений (л.д. 13-14, 108-109 т. 1).

При проведении проверки представитель ЖСК "Нова" не присутствовал.

Уведомление о проведении проверки N УВ250515007ЮЛ (л.д. 15-16, 100-101 т. 1) доставлено 25 мая 2015 года ООО "Курьерская служба доставки - Черномор" (далее - ООО "КСД-Черномор") по адресу: г. Севастополь, ул. А. Маринеско, д. 5, кв. 18, но в связи с отказом в получении корреспонденции это уведомление зачитано физическим лицам, находившимся по этому адресу, о чем курьером ООО "КСД-Черномор" составлен акт N 436397 (л.д. 17, 102-104, 110-111 т. 1).

До указанной проверки начальником отдела земельного контроля Управления земельного контроля города Севастополя Белинским А.В. 16 апреля 2015 года был составлен акт проверки юридического лица N А1604150037ЮЛ (л.д. 75-81 т. 1) и 17 апреля 2015 года в порядке осуществления земельного контроля на территории города Севастополя 17 апреля 2015 года вынесено предписание N УП170415003ЮЛ об устранении земельного правонарушения, которым на ЖСК "Нова" возложена обязанность прекратить использование земельного участка по ул. Тульской, 5, не по целевому назначению и освободить указанный земельный участок от самовольной застройки в срок до 20 мая 2015 года, информацию об исполнении предписания представить начальнику отдела земельного контроля Управления земельного контроля города Севастополя Белинскому А.В. по указанному в предписании адресу и телефону. Копию предписания 17 апреля 2015 года получил председатель правления ЖСК "Нова" Шайтор Ю.Н. (л.д. 98-99 т. 1).

Из пояснений представителей заявителя и контролирующего органа следует, что ЖСК "Нова" к административной ответственности по статье 19.5 КоАП РФ (невыполнение в срок законного предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль) не привлекался, поскольку Управление земельного контроля города Севастополя не имеет полномочий на составление протокола об административном правонарушении по статье 19.5 КоАП РФ.

В соответствии с частью 1 статьи 20 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N294-ФЗ) результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора) с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица.

Пункты 1, 2 и 6 части 2 указанной статьи к грубым нарушениям относит нарушение требований, предусмотренных:

пункт 1

- частью 16 (в части срока уведомления о проведении проверки) статьи 10 настоящего Федерального закона, а именно юридическое лицо должно быть уведомлено органом государственного контроля не менее чем за двадцать четыре часа до начала проведения выездной внеплановой проверки любым доступным способом;

пункт 2

- пунктом 2 части 2 (в части оснований проведения внеплановой выездной проверки) статьи 10 настоящего Федерального закона; в частности, основанием для проведения внеплановой проверки является истечение срока исполнения юридическим лицом ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;

- частью 5 (в части согласования с органами прокуратуры внеплановой выездной проверки в отношении юридического лица) статьи 10 настоящего Федерального закона, то есть при согласовании с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности проверяемого юридического лица проведения внеплановой проверки по основаниям, указанным в подпунктах "а" и "б" пункта 2 части 2 - возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

пункт 6

- частью 4 статьи 16 настоящего Федерального закона (в части непредставления акта проверки).

Согласно части 21 статьи 10 Федерального закона N294-ФЗ в случае, если основанием для проведения внеплановой проверки является истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами, предметом такой проверки может являться только исполнение выданного органом государственного контроля (надзора) и (или) органом муниципального контроля предписания.

В соответствии с пунктами 1, 2, 11, 12.8 Положения об Управлении земельного контроля города Севастополя, утвержденного постановлением Правительства Севастополя от 28 апреля 2015 года N 343-ПП (л.д. 48-55 т. 2), Управление является исполнительным органом государственной власти города Севастополя, уполномоченным на осуществление земельного контроля за соблюдением (в том числе) юридическими лицами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации, законодательства города Севастополя, за нарушение которых предусмотрена административная и иная ответственность; к полномочиям и функциям Управления отнесена проверка исполнения правообладателями земельных участков предписаний по вопросам земельного законодательства, вынесенных компетентными органами.

Согласно Административному регламенту исполнения Управлением земельного контроля города Севастополя функции по осуществлению земельного контроля, утвержденному постановлением Правительства Севастополя от 28 апреля 2015 года N 345-ПП (л.д. 56-84 т. 2):

п.п. 1.3.1 - земельный контроль осуществляется в форме проверок надлежащего использования земель (в т.ч.) юридическими лицами;

п.п. 1.3.3 - предметом земельного контроля является проверка соблюдения Правил землепользования и застройки города Севастополя, в том числе соблюдения установленного порядка изменения вида разрешенного использования земельных участков;

п.п. 1.5.1 - должностные лица Управления, уполномоченные на осуществление земельного контроля, имеют право составлять акты проверок соблюдения земельного законодательства, выносить предписания по устранению нарушений требований по использованию земель, установленных федеральным законодательством и законодательством города Севастополя;

п.п. 1.5.2 - начальник Управления имеет право подписывать приказы на проведение проверок;

п.п. 1.5.5 - функциональные права и обязанности должностных лиц Управления, уполномоченных на осуществление земельного контроля, устанавливаются их должностными регламентами, приказами начальника управления и настоящим регламентом;

п.п. 3.5.2 - основанием для проведения внеплановой выездной проверки юридических лиц является истечение срока исполнения ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения;

п.п. 3.5.6 - о проведении внеплановой проверки юридическое лицо уведомляется Управлением не менее чем за двадцать четыре часа до начала ее проведения любым доступным способом.

Из подпункта 6.6 Должностного регламента начальника отдела проверок Управления земельного контроля города Севастополя, утвержденного 08 апреля 2015 года начальником Управления (л.д. 98-111 т. 2), следует, что в пределах функциональной компетенции начальник отдела проверок вправе составлять акты проверок, предусмотренных административными регламентами Управления и действующим законодательством.

Часть 2 статьи 5 Федерального закона N294-ФЗ относит к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих региональный государственный контроль (надзор), организацию и осуществление регионального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности на территории соответствующего субъекта Российской Федерации с учетом разграничения полномочий федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора); и организацию и осуществление федерального государственного контроля (надзора), полномочия по осуществлению которого переданы для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Часть 2 статьи 201 АПК РФ устанавливает, что основанием для признания арбитражным судом ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными, является их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение.

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд, оценив доказательства и доводы, приведенные заявителем и контролирующим органом в обоснование своих требований и возражений, пришел к выводу о том, что нет оснований для признания недействительными результатов выездной внеплановой проверки, поскольку при проведении этой проверки не было допущено грубых нарушений, с которыми статья 20 Федерального закона N294-ФЗ связывает недействительность результатов проверки, исходя из следующего.

Заявителю по месту его нахождения согласно сведениям единого государственного реестра юридических лиц за 24 часа до начало выездной внеплановой проверки контролирующим органом было направлено уведомление о проведении проверки и доставлено через курьерскую службу, но не вручено из-за отсутствия представителя ЖСК "Нова", что подтверждается совокупностью доказательств (уведомление, составленный курьером акт, сведения единого государственного реестра юридических лиц) и фактически не отрицается заявителем.

В соответствии со статьями 54 и 165.1 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) юридическое лицо несет риск последствий неполучения юридически значимых сообщений, доставленных по адресу, указанному в едином государственном реестре юридических лиц, а также риск отсутствия по указанному адресу своего органа или представителя; сообщения, доставленные по адресу, указанному в едином государственном реестре юридических лиц, считаются полученными юридическим лицом, даже если оно не находится по указанному адресу; уведомления, с которыми закон связывает гражданско-правовые последствия для другого лица, влекут для этого лица такие последствия с момента доставки соответствующего сообщения ему или его представителю; юридически значимые сообщение считается доставленным и в тех случаях, если оно поступило лицу, которому оно направлено (адресату), но по обстоятельствам, зависящим от него, не было ему вручено или адресат не ознакомился с ним.

Таким образом, заявитель был уведомлен о проведении выездной внеплановой проверки и основание, предусмотренное пунктом 1 части 2 статьи 20 Федерального закона N294-ФЗ (в части срока уведомления о проведении проверки) для признания результатов проверки недействительными, отсутствует.

Доводы заявителя об отсутствии в составленном курьером акте подписи заказчика услуги, заказ услуги от имени физического лица Белинского А.В. (а не контролирующего органа), нарушения требований Правил оказания почтовой связи, апелляционным судом отклоняются, так как контролирующий орган не отрицает факт заказа через свое должностное лицо Белинского А.В. услуги курьерской службы по доставке заявителю уведомления и получения такой услуги; ООО "КСД-Черномор" не является оператором почтовой связи и на предоставляемые им услуги курьерской доставки не распространяется действие Федерального закона от 17 июля 1999 года N176-ФЗ "О почтовой связи" и Правил оказания услуг почтовой связи, утвержденные приказом Минкомсвязи России от 31 июля 2014 года N 234; пункт 16 статьи 10 Федерального закона N294-ФЗ допускает любой доступный способ уведомления юридического лица о проведении выездной внеплановой проверки, а не только путем направления почтовой корреспонденции посредством услуги почтовой связи.

Из акта внеплановой выездной проверки и приказа о проведении такой проверки следует, что предметом проверки было установление факта выполнения (невыполнения) ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения, основанием для проведения проверки явилось истечение срока исполнения предписания; в ходе проведения выездной внеплановой проверки надлежало совершить только одно мероприятие - обследование земельного участка и осмотр строения, что и было совершено. Каких-либо иных мероприятий, направленных на предотвращение причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия, контролирующим органом не проводилось.

А потому ссылка заявителя на наличие грубого нарушения, предусмотренного пунктом 2 части 2 статьи 20 Федерального закона N294-ФЗ (в части согласования с органами прокуратуры внеплановой выездной проверки в отношении юридического лица), является ошибочной.

Такое согласование с органами прокуратуры необходимо при проведении выездной внеплановой проверки, проводимой при возникновении угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Таких обстоятельств по настоящему делу не было.

Указание в приказе о проведении внеплановой выездной проверки в качестве предмета проверки (кроме выполнения предписания) предотвращение причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия не изменяет фактических обстоятельств - предметом проверки было только выполнение (невыполнение) предписания.

В акте проверки, результаты которой являются предметом оспаривания по настоящему делу, в качестве предмета проверки предотвращение причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия не указано. А приказ о проведении внеплановой выездной проверки (в котором такой предмет ошибочно указан) не является правовым ненормативным актом, обжалованным по настоящему делу.

Судами первой и второй инстанций установлено, что акт внеплановой выездной проверки направлен контролирующим органом заявителю почтовой связью на следующий день после проведения проверки, эта корреспонденция оператором почтовой связи возвращена контролирующему органу за истечением срока хранения. Этих обстоятельств заявитель не оспаривает.

В силу статьей 54, 165.1 ГК РФ заявитель несет риск последствий неполучения юридически значимого сообщения, доставленного ему по адресу, указанному в едином государственном реестре юридических лиц; а потому такое юридически значимое сообщение (акт проверки) считается ЖСК "Нова" полученным.

Из этих обстоятельств следует, что грубого нарушения, предусмотренного пунктом 6 части 2 статьи 20 Федерального закона N294-ФЗ, являющегося основанием для признания результатов выездной внеплановой проверки недействительными, нет.

Доводы ЖСК "Нова" о нарушении при составлении приказа о проведении выездной внеплановой проверки (не указание должностного лица, уполномоченного на проведение проверки) не соответствует фактическим обстоятельствам. В пункте 3 названного приказа указано о назначении лица, уполномоченного на проведение проверки, - это начальник отдела проверок Белинский А.В.

Вместе с тем заявленные представителем ЖСК "Нова" в судебном заседании суда апелляционной инстанции доводы о нарушении ограничений при проведении проверки (проведение выездной внеплановой проверки без участия представителя ЖСК "Нова") подтверждаются письменными доказательствами и пояснениями представителей контролирующего органа.

Действительно, выездная внеплановая проверка 02 июня 2015 года была проведена контролирующим органом без участия представителя ЖСК "Нова", что является нарушением требований пункта 2 статьи 15 Федерального закона N294-ФЗ, который предусматривает, что должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля не вправе осуществлять внеплановую выездную проверку в случае отсутствия при ее проведении руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, за исключением случая проведения такой проверки по основанию, предусмотренному подпунктом "б" пункта 2 части 2 статьи 10 настоящего Федерального закона.

Согласно статье 25 Федерального закона N294-Ф юридические лица обязаны обеспечить присутствие руководителей, иных должностных лиц или уполномоченных представителей юридических лиц; юридические лица, их руководители, иные должностные лица или уполномоченные представители юридических лиц, допустившие нарушение настоящего Федерального закона, необоснованно препятствующие проведению проверок, уклоняющиеся от проведения проверок, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Однако такое нарушение ограничения проведения внеплановой выездной проверки не относится к грубым нарушениям (перечень которых является исчерпывающим), являющихся основанием для признания результатов проверки недействительными. Нарушение ограничений при проведении выездной внеплановой проверки является основанием для признания действий по проведению проверки незаконными, но таких требований ЖСК "Нова" не заявлял.

Так же не могут быть приняты во внимание доводы ЖСК "Нова" о незаконности ранее вынесенного предписания о прекращении использования земельного участка не по целевому назначению и об освобождении этого земельного участка от самовольной постройки, поскольку предписание не является предметом обжалования по данному делу, к административной ответственности за неисполнение предписания ЖСК "Нова" не привлекался. Только в рамках рассмотрения заявленных в суде первой инстанции требований ЖСК "Нова" о признании предписания недействительным или оспаривания постановления о привлечении к административной ответственности по статье 19.1 КоАП РФ может быть дана арбитражным судом оценка соответствия вынесенного предписания требованиям закона.

На основании изложенного Двадцать первый арбитражный апелляционный суд считает, что оснований для отмены (изменения) обжалованного в апелляционном порядке судебного акта нет, судом первой инстанции решение принято без нарушений и при правильном применении норм материального и процессуального права, изложенные в нем выводы соответствуют обстоятельствам дела, при полном выяснении обстоятельств, имеющих значение для дела, апелляционная жалоба ЖСК "Нова" удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд

постановил:

Решение Арбитражного суда города Севастополя от 22 июля 2015 года по делу N А84-1132/2015 оставить без изменения.

Апелляционную жалобу Жилищно-строительного кооператива "Нова" оставить без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента принятия. Днем принятия является день изготовления постановления в полном объеме. Постановление может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня принятия в полномочный суд кассационной инстанции через суд, принявший решение.

Председательствующий

О.Г. Градова

Судьи

А.Ю. Карев Н.П. Горошко