Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 7 октября 2015 г. N 12АП-8935/15

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Поволжского округа от 26 января 2016 г. N Ф06-4385/15 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Саратов

07 октября 2015 г.

Дело N А12-18647/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 30 сентября 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 07 октября 2015 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Акимовой М.А.,

судей Веряскиной С.Г., Луговского Н.В.

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Журовой Ю.А.,

при участии в судебном заседании представителя инспекции Федеральной налоговой службы по г. Волжскому Волгоградской области Поздняковой С.И., действующей по доверенности от 09.09.2015, представителя Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Волгоградской области Добряковой О.В., действующей по доверенности от 24.02.2015,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу инспекции Федеральной налоговой службы по г. Волжскому Волгоградской области (Волгоградская область, г. Волжский, ИНН 3435111400, ОГРН 1043400122226)

на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 16 июля 2015 года по делу N А12-18647/2015 (судья Смагоринская Е.Б.)

по заявлению инспекции Федеральной налоговой службы по г. Волжскому Волгоградской области (Волгоградская область, г. Волжский, ИНН 3435111400, ОГРН 1043400122226)

об оспаривании представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Волгоградской области (г. Волгоград),

УСТАНОВИЛ:

в Арбитражный суд Волгоградской области обратилась инспекция Федеральной налоговой службы по г. Волжскому Волгоградской области (далее - заявитель, инспекция) с заявлением к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Волгоградской области (далее - ТУ Росфиннадзора в Волгоградской области) о признании недействительным представления от 24.03.2015 N 07-50/05/998.

Решением суда первой инстанции от 16.07.2015 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Инспекция не согласилась с решением суда первой инстанции и обратилась в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, удовлетворить заявленные требования.

ТУ Росфиннадзора в Волгоградской области возражает против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве и дополнении к отзыву.

Исследовав материалы дела, заслушав участников, процесса, арбитражный суд апелляционной инстанции пришёл к выводу, что апелляционная жалоба подлежит удовлетворению, решение суда первой инстанции - отмене ввиду несоответствия выводов суда обстоятельствам дела.

Как следует из материалов дела, на основании Плана контрольной работы ТУ Росфиннадзора в Волгоградской области на 2014 год, в соответствии с приказами руководителя ТУ Росфиннадзора в Волгоградской области от 11.11.2014 N 130-рп, от 25.11.2014 N 130-доп, от 28.11.2014 N 130-доп, сотрудниками органа финансово-бюджетного надзора проведена выездная проверка отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности в инспекции за период с 01 января 2013 года по 31 декабря 2013 года.

В ходе проверки ТУ Росфиннадзора в Волгоградской области установлено нарушение заявителем статей 38 и 162 Бюджетного кодекса РФ; инспекцией в 2013 году допущено нецелевое использование средств федерального бюджета на общую сумму 98 377 руб., выразившееся в использовании средств федерального бюджета на цели, не соответствующие целям, определённым лимитами бюджетных обязательств, бюджетной сметой, а именно: средства, поступившие в соответствии с лимитами бюджетных обязательств и утверждённой сметой на 2013 год по виду расходов 244 "Прочая закупка товаров, работ и услуг для государственных нужд", коду операций сектора государственного управления (далее - КОСГУ) 225 "Работы, услуги по содержанию имущества", направлены на проведение работ, относящихся в соответствии с пунктом 14.2 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пунктом 3.8 МДС 81-35.2004, утверждённого постановлением Госстроя России от 05.03.2004 N 15/1, пунктом 3.11 Положения о проведении планово-предупредительного ремонта производственных зданий и сооружений МДС 13-14.2000, утверждённого постановлением Госстроя СССР от 25.12.1973 N 279, к работам по капитальному ремонту, оплата которых в соответствии с Указаниями о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов, утверждёнными Приказом Минфина России от 21.12.2012 N 171н, осуществляется за счёт средств по виду расходов 243 "Закупка товаров, работ, услуг в целях капитального ремонта государственного имущества", КОСГУ 225.

Выявленное нарушение явились основанием для вынесения заявителю представления от 24.03.2015 N 07-50/05/998, в соответствии с которым инспекции предложено рассмотреть настоящее представление и принять меры по устранению причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений, в течение месяца со дня его получения (а в случае обжалования настоящего представления - в течение месяца со дня вступления в законную силу соответствующего судебного акта), сообщить в ТУ Росфиннадзора в Волгоградской области о принятых в соответствии с настоящим представлением мерах в письменном виде с приложением надлежащим образом оформленных копий документов, подтверждающих его исполнение (т.1 л.д.12-13).

Инспекция не согласилась с представлением ТУ Росфиннадзора в Волгоградской области и оспорила его в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса РФ.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Апелляционная коллегия пришла к выводу, что обжалованный судебный акт подлежит отмене, поскольку вывод о нецелевом расходовании инспекцией бюджетных средств не соответствует установленным обстоятельствам.

Направление средств бюджета производится по кодам КОСГУ. Классификация операций сектора государственного управления (КОСГУ) является группировкой операций, осуществляемых в секторе государственного управления, в зависимости от их экономического содержания. В целях полноты отражения в бухгалтерском (бюджетном) учёте информации об осуществлённых операциях может быть предусмотрена дополнительная детализация операций. Однако это не меняет экономической цели расходов.

Указанные бюджетные средства выделены по подстатье КОСГУ 225 "Работы, услуги по содержанию имущества" на содержание государственного имущества и израсходованы на его содержание.

Из материалов дела следует, что Управлением ФНС России по Волгоградской области в 2013 году инспекции доведены лимиты бюджетных обязательств по виду расходов 244 "Прочая закупка товаров, работ и услуг для государственных нужд", КОСГУ 225 "Работы, услуги по содержанию имущества" в сумме 1 462 454, 91 руб., из них на текущий ремонт - 683 053, 14 руб.

Инспекцией в соответствии с подпунктом 14 пункта 2 статьи 55 Федерального закона 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" с подрядной организацией ООО "ТСП-СТРОЙ" заключен договор от 21.11.2013 N 93 на выполнение ремонта кровли бытовых помещений, расположенных в здании котельной инспекции по адресу: Волгоградская область, г. Волжский, пр. Ленина, 46. Указанные работы в полном объёме в размере 98 377 руб. оплачены заявителем, что подтверждено справкой о стоимости выполненных работ и затрат от 09.12.2013 N 1, заявкой на кассовый расход от 11.12.2013 N 00001056, платёжным поручением от 12.12.2013 N 7206376 по КБК 18201060011500244225.

Из материалов дела следует, что данные ремонтные работы отнесены ТУ Росфиннадзора в Волгоградской области к работам по капитальному ремонту зданий, подлежащим финансированию по статье 243 "Закупка товаров, работ, услуг в целях капитального ремонта государственного имущества", тогда как инспекция считает эти работы текущим ремонтом зданий, в связи с чем их оплата произведена за счет средств по статье 244 "Прочая закупка товаров, работ и услуг для государственных нужд", что, по мнению административного органа, является нарушением статей 38 и 162 Бюджетного кодекса РФ.

Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства РФ.

Статьёй 38 Бюджетного кодекса РФ установлен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

В силу статьи 162 Бюджетного кодекса РФ к бюджетным полномочиям получателя бюджетных средств отнесено обеспечение результативности, целевого характера использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Каждая из статей расходов, являющихся структурным подразделением сметы, имеет предметно-целевое назначение, определяемое экономической классификацией расходов бюджетов. Статьи расходов имеют строго обязательный характер и произвольному изменению не подлежат. Данное правило вытекает из требований сметно-бюджетной дисциплины, определяемой бюджетным законодательством.

В силу пункта 1 статьи 306.4 Бюджетного кодекса РФ нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определённым законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

В соответствии со статьёй 6 Бюджетного кодекса РФ бюджетная смета - документ, устанавливающий в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств казённого учреждения.

В соответствии с пунктом 1 статьи 18 Бюджетного кодекса РФ бюджетная классификация Российской Федерации является группировкой доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, используемой для составления и исполнения бюджетов, составления бюджетной отчётности, обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Согласно статье 19 Бюджетного кодекса РФ бюджетная классификация Российской Федерации включает, в частности, классификацию операций публично-правовых образований (классификация операций сектора государственного управления) (далее - Классификация).

Пунктом 4 статьи 23.1 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено, что порядок применения названной Классификации устанавливается Министерством финансов Российской Федерации.

В соответствии с Указаниями о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утверждёнными Приказом Минфина России от 01.07.2013 N 65н, расходы по оплате договоров на выполнение работ, оказание услуг, связанных с содержанием (работы и услуги, осуществляемые с целью поддержания и (или) восстановления функциональных, пользовательских характеристик объекта), обслуживанием, ремонтом нефинансовых активов, полученных в аренду или безвозмездное пользование, находящихся на праве оперативного управления и в государственной казне Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, казне муниципального образования, в том числе на: ремонт (текущий и капитальный) и реставрацию нефинансовых активов, следует относить на подстатью 225 "Работы, услуги по содержанию имущества" КОСГУ.

Таким образом, классификация операций сектора государственного управления относит ремонт и текущий и капитальный на подстатью 225 "Работы, услуги по содержанию имущества" КОСГУ.

Нецелевое использование бюджетных средств применительно к обстоятельствам настоящего спора имело бы место в том случае, если получатель бюджетных средств использовал бюджетные средства не в соответствии с условиями, определёнными, в частности сметой доходов и расходов, либо в случае использования получателем бюджетных средств в соответствии с целями их получения, указанными в бюджетной смете, но с превышением лимита, установленного по конкретной статье, подстатье классификации операций сектора государственного управления.

ТУ Росфиннадзора в Волгоградской области не представило суду доказательств, что бюджетная смета за проверенный период была выполнена с превышением лимита, установленного по конкретной статье или подстатье классификации операций сектора государственного управления.

В соответствии с пунктом 23 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" при рассмотрении дел о защите деловой репутации, дел об оспаривании предписаний уполномоченных органов, а также иных категорий дел, при рассмотрении которых может подниматься вопрос об обоснованности выводов уполномоченных органов о неэффективном использовании бюджетных средств, судам необходимо учитывать следующее. Статьёй 34 Бюджетного кодекса РФ установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объёма средств или достижения наилучшего результата с использованием определённого бюджетом объёма средств.

Оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определённые цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В соответствии с частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого ненормативного акта возлагается на орган, который принял оспариваемый акт.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства в их совокупности в соответствии со статьёй 71 Арбитражного процессуального кодекса РФ, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что спорные бюджетные средства использованы инспекцией в соответствии с кодами бюджетной классификации на содержание имущества (подстатья 225 КОСГУ).

С учётом изложенных обстоятельств и положений статьи 34 Бюджетного кодекса РФ, а также разъяснений Высшего Арбитражного Суда РФ апелляционный суд пришёл к выводу о том, что ТУ Росфиннадзора в Волгоградской области в данной ситуации не представлены доказательства того, что действия инспекции привели к нецелевому использованию бюджетных средств.

Кроме того, апелляционная коллегия пришла к выводу, что оспоренное представление является неисполнимым, поскольку меры к его исполнению, которые на вопрос суда предложил представитель контролирующего органа, не могут служить изменению сложившейся ситуации и не приведут к исполнению требований контролирующего органа.

Что касается ссылки органа финансово-бюджетного надзора на судебные акты судов общей юрисдикции по делу N 12-281/2015 о привлечении к ответственности по статье 15.14 КоАП РФ начальника налоговой инспекции, арбитражный суд в смысле статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса РФ не связан выводами, касающимися квалификации. В части установления существенных обстоятельств расхождений между позициями судов нет. Правовая оценка и применение закона, на котором основаны выводы о наличии состава вменённого правонарушения в действиях начальника налоговой инспекции, не может рассматриваться в качестве обстоятельства, имеющего преюдициальное значение. Приведённая позиция неоднократно изложена судами высших инстанций (пункт 16.2 постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10, постановления Верховного Суда РФ от 17.08.2015 N 308-АД15-8967 и от 27.01.2015 N 306-АД14-5347).

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, суд принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Учитывая изложенное, решение суда первой инстанции подлежит отмене с принятием нового решения о признании оспоренного представления недействительным.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Волгоградской области от 16.07.2015 по делу N А12-18647/2015 отменить, принять по делу новый судебный акт.

Признать недействительным представление Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Волгоградской области (г.Волгоград) от 24.03.2015 N 07-50/05/998.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объёме через арбитражный суд первой инстанции, принявший решение, в порядке, предусмотренном статьями 275-276 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

М.А. Акимова

Судьи

С.Г. Веряскина Н.В. Луговской