Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 6 октября 2015 г. N 14АП-5232/15

г. Вологда

06 октября 2015 г.

Дело N А52-401/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 28 сентября 2015 года.

В полном объеме постановление изготовлено 06 октября 2015 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Докшиной А.Ю., судей Осокиной Н.Н. и Смирнова В.И. при ведении протокола секретарем судебного заседания Куликовой М.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации Себежского района Псковской области на решение Арбитражного суда Псковской области от 15 мая 2015 года по делу N А52-401/2015 (судья Орлов В.А.),

установил:

федеральное казенное учреждение "Исправительная колония N 6 Управления Федеральной службы исполнения наказаний по Псковской области" (место нахождения: 182277, Псковская область, Себежский район, поселок городского типа Сосновый Бор, улица Зеленая; ОГРН 1026002942690, ИНН 6022005910; далее - ФКУ "Исправительная колония N 6 УФСИН по Псковской области", учреждение) обратилось в Арбитражный суд Псковской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) (том 2, оборотная сторона листа 124), к администрации Себежского района Псковской области (место нахождения: 182250, Псковская область, город Себеж, улица 7-го Ноября, дом 2; ОГРН 1026002942316, ИНН 6022001898; далее - администрация) о признании незаконным бездействия, выразившегося в неустановлении норматива водоотведения в объеме 11,46 тыс. куб.м в месяц и 137,5 тыс. куб.м, и о возложении на администрацию обязанности устранить бездействие в части установления нормативов водоотведения абоненту.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено муниципальное унитарное предприятие "Комфорт" (место нахождения: 182277, Псковская область, Себежский район, поселок городского типа Сосновый Бор, улица Солнечная, дом 10; ОГРН 1076009001529, ИНН 6022009311; далее - МУП "Комфорт", предприятие).

Решением Арбитражного суда Псковской области от 15 мая 2015 года заявленные требования удовлетворены.

Администрация с решением суда не согласилась и обратилась с жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции его отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. В обоснование своей позиции ссылается на неправильное применение судом первой инстанции норм материального права и несоответствие выводов суда обстоятельствам дела. Полагает, что органы местного самоуправления не могут подменять организацию водопроводно-канализационного хозяйства, предложение которой является основанием для утверждения (изменения) норматива водоотведения.

Учреждение в отзыве отклонило доводы жалобы, просило решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Предприятие в отзыве поддержало доводы жалобы, просило решение суда отменить, в удовлетворении заявленных учреждением требований отказать.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте судебного заседания апелляционной инстанции, представителей в суд не направили, от администрации поступило ходатайство о рассмотрении дела в ее отсутствие. В связи с этим дело рассмотрено в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле, в соответствии со статьями 123, 156, 266 АПК РФ.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, проверив законность и обоснованность решения суда, апелляционная инстанция приходит к следующим выводам.

Как усматривается в материалах дела, 12.03.2014 заявителем получена лицензия на пользование недрами серия ПСК N 02336 на добычу подземных вод для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, технологического обеспечения водой объектов промышленности. По условиям пользования недрами заявленная потребность заявителя составляет 143 куб.м в год.

ФКУ "Исправительная колония N 6 УФСИН по Псковской области" (заказчик) и МУП "Комфорт" (исполнитель) заключен государственный контракт на оказание услуги водоотведения от 23.12.2013, по условиям которого исполнитель оказывает услуги по приему от заказчика хозяйственно-бытовых сточных вод в систему канализации. Лимит водоотведения составляет 7333 куб.м в месяц, 88 000 куб.м в год.

Расчеты по контракту производятся согласно тарифам, утвержденным приказом Государственного комитета Псковской области по тарифам и энергетики от 05.12.2013 N 84-в, и предусматривают оплату услуги водоотведения по тарифу в пределах лимита водоотведения и по тарифу сверх установленного лимита водоотведения.

В течение 2014 года учреждение ежемесячно осуществляло сброс воды сверх установленного лимита.

Учреждение обратилось в администрацию с письмом от 25.11.2014 N 3840 (том 1, листы 32 - 33), в котором сообщило ответчику о наличии заключенного с третьим лицом государственного контракта на услуги водоотведения от 30.12.2013 N 299, о том, что фактический сброс сточных вод согласно актам сверки показаний приборов учета превышал лимит, установленный для заявителя, и оплачивался учреждением по пятикратному увеличенному тарифу, об объеме сброса сточных вод в размере 11,6 тыс. куб.м в месяц или 140 тыс. куб.м в год, необходимом для жизнеобеспечения учреждения, а также о том, что ФКУ "Исправительная колония N 6 УФСИН по Псковской области" неоднократно обращалось в МУП "Комфорт" с заявками на увеличение лимитов водоотведения, однако вопрос не решен.

В связи с этим заявитель просил администрацию установить (пересмотреть) норматив водоотведения, увеличив его до 11,6 тыс. куб.м в месяц или 140 тыс. куб.м в год.

В ответ на данное обращение учреждения администрация письмом от 26.12.2014 N 3068 указала на возможность рассмотрения вопроса об увеличении учреждению норматива водоотведения в тридцатидневный срок со дня получения соответствующего предложения от организации водопроводно-канализационного хозяйства (МУП "Комфорт"), в связи с этим предложила заявителю представить необходимые сведения в адрес предприятия.

Посчитав, что администрацией допущено бездействие, выразившееся в неустановлении норматива водоотведения в объеме 11,46 тыс. куб.м в месяц и 137,5 тыс. куб.м, учреждение обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением с учетом его уточнения.

Суд первой инстанции удовлетворил заявленные требования, сославшись на то, что у администрации имелась обязанность по рассмотрению заявления учреждения об установлении норматива водоотведения, однако данная обязанность ответчиком не исполнена, решение в установленном порядке не принято.

Апелляционная инстанция считает данный вывод суда ошибочным как не соответствующий нормам материального права и противоречащий обстоятельствам, в связи с этим считает решение суда подлежащим отмене.

По смыслу статей 198 и 201 АПК РФ условиями признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц являются несоответствие оспариваемого акта, решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и одновременно с этим нарушение названным актом, решением, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, основанием для признания незаконными действий (бездействия), ненормативного правового акта органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц является наличие одновременно двух условий: их несоответствия закону или иному нормативному правовому акту и нарушения прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (статьи 198, 200 и 201 АПК РФ, пункт 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации").

Отсутствие хотя бы одного из этих условий влечет отказ в удовлетворении требований.

В соответствии с частью 1 статьи 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

В свою очередь, в силу статей 65, 198 и 200 АПК РФ обязанность доказывания факта нарушения ответчиком норм действующего законодательства, а также прав и законных интересов заявителя возлагается на лицо, обратившееся в суд с таким заявлением.

Как разъяснено в пункте 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" граждане и организации вправе обратиться в суд за защитой своих прав и свобод с заявлением об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, в результате которых, по мнению указанных лиц, были нарушены их права и свободы или созданы препятствия к осуществлению ими прав и свобод либо на них незаконно возложена какая-либо обязанность или они незаконно привлечены к ответственности.

К бездействию относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). К бездействию, в частности, относится нерассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом.

Как следует из материалов дела, до обращения в администрацию с требованием об установлении нормативов водоотведения учреждение направило в адрес предприятия письмо от 07.04.2014 N 999 (том 1, листы 28 - 29), в котором сообщило о том, что фактический сброс сточных вод согласно актам сверки показаний приборов учета превышал лимит, установленный для заявителя, и оплачивался учреждением по пятикратному увеличенному тарифу. В связи с этим заявитель просил МУП "Комфорт" заключить новый государственный контракт на оказание услуг по приемке сбрасываемых сточных вод от ФКУ "Исправительная колония N 6 УФСИН по Псковской области" согласно полученной лицензии в объеме 11,6 тыс. куб.м в месяц или 140 тыс.куб.м в год для жизнеобеспечения учреждения.

В дальнейшем учреждение вновь обратилось в МУП "Комфорт" с письмом от 06.06.2014 N 1739 с аналогичными требованиями.

В ответ на указанные обращения предприятие письмом от 16.07.2014 N 200 сообщило о необходимости проведения расчета для установления норматива в соответствии с пунктом 140 раздела 10 постановления Правительства Российской Федерации от 29.07.2013 N 644 "Об утверждении Правил холодного водоснабжения и водоотведения и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" (далее - Правила N 644), а также о необходимости представления документов, перечисленных в этом письме.

С сопроводительными письмами от 09.07.2014 N 2097 и от 29.09.2014 N 3106 ФКУ "Исправительная колония N 6 УФСИН по Псковской области" представило в МУП "Комфорт" ряд документов для расчета норматива отведения по объему сточных вод, однако письмом от 17.10.2014 N 299 предприятие ответило учреждению о том, что заявителем не представлены все необходимые документы и расчеты для установления норматива водоотведения, перечислив в этом письме недостающие документы.

Вместе с тем учреждение обратилось напрямую в администрацию с требованием, изложенным в письме от 25.11.2014 N 3840, рассмотреть вопрос об увеличении ФКУ "Исправительная колония N 6 УФСИН по Псковской области" норматива водоотведения и установления его в объеме 11,6 тыс. куб.м в месяц или 140 тыс. куб.м в год.

Как указано ранее в настоящем постановлении, к бездействию относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами).

Таким образом, оспариваемое учреждением бездействие администрации, как ответчика по делу должно сопровождаться установленной действующим законодательством обязанностью этого лица совершить определенные действия, направленные на выполнение функций, возложенных на данный орган власти.

Порядок установления абонентам нормативов по объему отводимых в централизованные системы водоотведения сточных вод, осуществления контроля за их соблюдением и определения размера платы абонентов при несоблюдении указанных нормативов (далее - Порядок) установлен разделом 10 Правил N 644.

Пунктом 136 названного Порядка предусмотрено, что нормативы водоотведения устанавливаются абонентам органами местного самоуправления с учетом:

а) мощностей централизованной системы водоотведения по транспортировке и очистке сточных вод;

б) условий, установленных организации, осуществляющей водоотведение, в решении о предоставлении водного объекта в пользование (в части сброса сточных вод), принимаемом исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В силу пункта 138 Порядка нормативы водоотведения устанавливаются на весь объем сточных вод, отводимых абонентами в централизованные системы водоотведения после использования воды из всех источников водоснабжения (питьевого, горячего, технического водоснабжения и пара от теплоснабжающей организации). Срок действия норматива водоотведения составляет 5 лет.

Нормативы водоотведения рассчитываются с учетом планов снижения сбросов, разработанных абонентами в соответствии с положениями Федерального закона от 07.12.2011 N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" (пункт 139 Порядка).

По мнению учреждения, администрация обязана была установить заявителю норматив водоотведения, заявленный им в письме от 25.11.2014 N 3840, поскольку такая обязанность возложена на ответчика пунктом 136 Порядка.

В силу требований пункта 2 части 5 статьи 201 АПК РФ в резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, об отказе в совершении действий, в принятии решений должно содержаться название закона или иного нормативного правового акта, на соответствие которым проверены оспариваемые действия (бездействие), решения.

Суд первой инстанции согласился с доводами заявителя, посчитав, что данная обязанность ответчиком неправомерно не исполнена.

При этом удовлетворяя заявленные требования, суд в решении указал на то, что оспоренное бездействие администрации не соответствует действующему законодательству.

Однако, в нарушение положений части 5 статьи 201 АПК РФ, конкретная норма права, которой, по мнению суда и заявителя, не соответствует это бездействие, и которая, как считает суд, нарушена ответчиком, в резолютивной части обжалуемого судебного акта не указана.

Между тем для признания бездействия незаконным необходимо, в первую очередь, установить наличие в действующем законодательстве той или иной обязанности ответчика, неисполнение которой влечет как нарушение правовых норм, так и нарушение прав и законных интересов заявителя.

В данном случае апелляционной коллегией установлено следующее.

В соответствии с пунктом 15 статьи 2 Федерального закона от 07.12.2011 N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" под организацией, осуществляющей холодное водоснабжение и (или) водоотведение (организация водопроводно-канализационного хозяйства), понимается юридическое лицо, осуществляющее эксплуатацию централизованных систем холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельных объектов таких систем.

Лицами, участвующими в деле не отрицается тот факт, что организацией водопроводно-канализационного хозяйства в рассматриваемых взаимоотношениях является МУП "Комфорт", с которым учреждением заключен государственный контракт на водоотведение.

Из буквального содержания пункта 141 Порядка следует, что орган местного самоуправления утверждает нормативы водоотведения в течение 30 дней со дня представления организацией водопроводно-канализационного хозяйства предложения по установлению абонентам нормативов водоотведения, а организация водопроводно-канализационного хозяйства, в свою очередь, представляет для утверждения в органы местного самоуправления предложение по установлению абонентам нормативов водоотведения в срок до 1 ноября года, предшествующего первому году действия нормативов.

Таким образом, названной правовой нормой установлен предельный срок, до которого организация водопроводно-канализационного хозяйства обязана исполнить обязанность по представлению для утверждения в орган местного самоуправления предложения по установлению абонентам нормативов водоотведения.

При этом организация водопроводно-канализационного хозяйства при расчете норматива водоотведения абонента вправе производить обследование объектов водоснабжения и водоотведения абонента с составлением соответствующего акта обследования и запрашивать у абонента дополнительную информацию, включая план снижения сбросов абонента (пункт 140 Порядка).

Организация водопроводно-канализационного хозяйства уведомляет абонента об утверждении органами местного самоуправления норматива водоотведения в течение 5 рабочих дней со дня получения такой информации от органа местного самоуправления (пункт 142 Порядка).

Как установлено пунктом 143 Порядка норматив водоотведения подлежит изменению в случае изменения технологии производства, состава и свойств сточных вод, а также по заявке абонента при изменении объема водоотведения более чем на 10 процентов по сравнению с величиной, использованной при расчете норматива водоотведения. Изменение норматива водоотведения осуществляется в порядке, предусмотренном настоящими Правилами для установления норматива водоотведения.

При этом в силу положений пункта 146 Порядка контроль за соблюдением абонентом установленных ему нормативов водоотведения также возложен на организацию водопроводно-канализационного хозяйства, в ходе которого организация водопроводно-канализационного хозяйства ежемесячно определяет объем отведенных (принятых) сточных вод абонента сверх установленного ему норматива водоотведения.

Иной порядок установления и изменения нормативов действующим законодательством не установлен.

Из совокупного толкования норм, содержащихся в разделе 10 Правил N 644, следует, что как первоначальное установление абоненту норматива водоотведения, так и его изменение производится в строгом соответствии с требованиями названных Правил в следующем порядке: на основании обращения абонента (в данном случае учреждения) или по истечении 5 лет с даты установления предыдущего норматива организация водопроводно-канализационного хозяйства (в данном случае МУП "Комфорт") обязана произвести расчет норматива водоотведения в том числе на основании обследования объектов водоснабжения и водоотведения абонента и запрошенной у абонента дополнительной информации, затем организация водопроводно-канализационного хозяйства в срок до 1 ноября года, предшествующего первому году действия нормативов направляет в орган местного самоуправления (в данном случае в администрацию) предложение по установлению абоненту нормативов водоотведения, а администрация, в свою очередь, утверждает нормативы водоотведения в течение 30 дней со дня представления организацией водопроводно-канализационного хозяйства такого предложения, после чего организация водопроводно-канализационного хозяйства должна уведомить абонента об утверждении органом местного самоуправления норматива водоотведения в течение 5 рабочих дней со дня получения такой информации от ответчика, а также осуществлять контроль за соблюдением абонентом установленных ему нормативов водоотведения.

Иного алгоритма действий заинтересованных лиц Порядком не установлено.

Таким образом, право абонента, который испытывает потребность в изменении размера нормативов водоотведении применительно к изменившимся условиям его деятельности, на обращение с соответствующей заявкой напрямую в орган местно самоуправления, которому переданы полномочия по утверждению таких нормативов, минуя организацию водопроводно-канализационного хозяйства, вышеназванным Порядком не предусмотрено.

При этом обязанность запрашивать у организации водопроводно-канализационного хозяйства соответствующее предложение по установлению обратившемуся абоненту нормативов водоотведения или документы, позволяющие самому ответчику произвести такой расчет, на орган местного самоуправления Порядком также не возложена.

Более того, без обоснованного предложения организации водопроводно-канализационного хозяйства по установлению абоненту нормативов водоотведения, сформированного уполномоченным лицом по результатам обследования объектов водоснабжения и водоотведения абонента и запрошенной у него дополнительной информации, у администрации отсутствует обязанность устанавливать абоненту норматив водоотведения ввиду невозможности проверки ответчиком достоверности представленного заявителем расчета объема норматива.

Ссылка учреждения на то, что к бездействию относится нерассмотрение его обращения ответчиком, тогда как у администрации, по мнению заявителя, имелась такая обязанность, признается апелляционной инстанцией необоснованной.

Во-первых, как указано ранее в настоящем постановлении, такая обязанность по рассмотрению заявлений абонентов, обратившихся напрямую в администрацию с предложениями об установлении (изменении) нормативов водоотведения, Порядком не установлена, следовательно на орган местного самоуправления не возложена; во-вторых, бездействие, выразившееся в нерассмотрении заявления учреждения об утверждении нормативов водоотведения, изложенного в письме от 25.11.2014 N 3840, не входит в предмет спора по настоящему делу, поскольку в данном случае учреждением оспаривается бездействие ответчика, выразившееся именно в неустановлении заявителю по его обращению норматива водоотведения в истребуемых объемах.

Кроме того, в материалах дела имеется ответ администрации на обращение учреждения (письмо от 26.12.2014 N 3068), в котором ответчик разъяснил условие, при соблюдении которого будет возможно рассмотрение вопроса об увеличении учреждению норматива водоотведения.

Следовательно, ссылка заявителя на нарушение ответчиком срока рассмотрения письменного обращения учреждения (в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения), установленного частью 1 статьи 12 Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", является несостоятельной, так как бездействие ответчика, выразившееся в нерассмотрении обращения заявителя, в данном случае отсутствует и вышеуказанный срок в любом случае администрацией не пропущен.

В дополнительных пояснениях от 26.08.2015 N 2880, представленных в суд апелляционной инстанции, ФКУ "Исправительная колония N 6 УФСИН по Псковской области" указало на то, что поскольку решение об установлении норматива водоотведения принимается администрацией, то бездействие МУП "Комфорт" по ненаправлению в администрацию предложения по установлению заявителю спорных нормативов водоотведения в судебном порядке не обжаловалось.

Вместе с тем без такого предложения администрация не имела возможности и была не вправе устанавливать учреждению новый норматив водоотведения.

При этом, как верно отмечено подателем жалобы, органы местного самоуправления не могут подменять организацию водопроводно-канализационного хозяйства, предложение которой является основанием для утверждения (изменения) абоненту норматива водоотведения.

В свою очередь, исходя из предмета спора, правовая оценка действий МУП "Комфорт" как уполномоченной на то организации по запросу у учреждения информации и дополнительных документов, необходимых для расчета норматива водоотведения по обращениям заявителя, изложенным в письмах от 07.04.2014 N 999, от 06.06.2014 N 1739, а также бездействия третьего лица по ненаправлению в адрес администрации необходимого предложения в срок, установленный пунктом 141 Порядка, не входит в предмет исследования в рамках настоящего дела.

С учетом вышеизложенных обстоятельств суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что оснований для признания оспариваемого бездействия администрации незаконным и удовлетворения заявленных требований учреждения в соответствии со статьей 201 АПК РФ в рассматриваемом случае у суда первой инстанции не имелось, поскольку на момент обращения с письмом от 25.11.2014 N 3840 у ответчика не возникло законных оснований и, как следствие, обязанности по установлению для заявителя истребуемого им размера норматива водоотведения.

Ввиду этого следует признать, что возложение судом на ответчика обязанности устранить нарушение прав заявителя также неправомерно.

Поэтому обжалуемое решение суда от 15 мая 2015 года по делу N А52-401/2015 принято с нарушением норм материального права, выводы суда не соответствуют обстоятельствам дела. В связи с этим решение подлежит отмене с принятием нового судебного акта об отказе в удовлетворении требований.

Руководствуясь статьями 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Псковской области от 15 мая 2015 года по делу N А52-401/2015 отменить.

В удовлетворении требований федерального казенного учреждения "Исправительная колония N 6 Управления Федеральной службы исполнения наказаний по Псковской области" отказать.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

А.Ю. Докшина

Судьи

Н.Н. Осокина В.И. Смирнов