Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 12 октября 2015 г. N 08АП-10804/15

город Омск

12 октября 2015 г.

Дело N А46-4505/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 06 октября 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 12 октября 2015 года.

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Лотова А.Н.

судей Сидоренко О.А., Шиндлер Н.А.

при ведении протокола судебного заседания: секретарем Плехановой Е.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-10804/2015) открытого акционерного общества "Железнодорожная торговая компания" на определение Арбитражного суда Омской области от 29.07.2015 о прекращении производства по делу N А46-4505/2015 (судья Пермяков В.В.), вынесенное по заявлению открытого акционерного общества "Железнодорожная торговая компания" (ИНН 7708639622, ОГРН 5077746868403) к Администрации города Омска, при участии в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, - Департамента имущественных отношений Администрации города Омска и Департамента архитектуры и градостроительства Администрации города Омска, о признании недействующим Постановления N 1775-п от 15.12.2014,

при участии в судебном заседании представителей:

от Открытого акционерного общества "Железнодорожная торговая компания" - Чернов Вячеслав Алексеевич (паспорт, по доверенности N 66-Д/НВФ от 16.03.2015 сроком действия до 31.12.2015);

от Администрации города Омска - представитель не явился, о времени и месте судебного заседания извещена надлежащим образом;

от Департамента имущественных отношений Администрации города Омска - представитель не явился, о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом;

от Департамента архитектуры и градостроительства Администрации города Омска - представитель не явился, о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом;

установил:

Открытое акционерное общество "Железнодорожная торговая компания" ( далее по тексту - ОАО "Железнодорожная торговая компания", ОАО "ЖТК") обратилось в Арбитражный суд Омской области с заявлением к Администрации города Омска о признании недействующим Постановления N 1775-п от 15.12.2014 "О резервировании земель для муниципальных нужд по улице Труда, улице 12-я Пролетарская в Ленинском административном округе города Омска" в части, касающейся земельного участка с кадастровым номером 55:36:09 03 03:0243 не соответствующим положениям статей 56, 56.1, 70.1, 49 Земельного кодекса РФ, подпункту "б" пункта 5 и пункту 6 Положения о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 22.07.2008 N 561, нарушающим права и законные интересы ОАО "Железнодорожная торговая компания" и не действующим в данной части.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Департамент имущественных отношений Администрации города Омска и Департамент архитектуры и градостроительства Администрации города Омска.

Определением Арбитражного суда Омской области от 29.07.2015 производство по настоящему делу прекращено, в связи с неподведомственностью настоящего спора арбитражному суду.

Не согласившись с принятым судебным актом, ОАО "ЖТК" обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит определение суда первой инстанции отменить, направить дело на новое рассмотрение.

В обоснование апелляционной жалобы, заявитель, ссылаясь позицию Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ, изложенную в Постановлении от 30.07.2013 N 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов", указал, что оспариваемое им Постановление Администрации города Омска N 1775-п от 15.12.2014 является ненормативным правовым актом, следовательно, подлежит оспариванию в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса.

Письменный отзыв в материалы дела не поступил.

Администрация города Омска, Департамент имущественных отношений Администрации города Омска, Департамент архитектуры и градостроительства Администрации города Омска извещены надлежащим образом о месте и времени рассмотрения дела по апелляционной жалобе, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, ходатайств об отложении судебного заседания по делу не заявляли, в связи с чем суд апелляционной инстанции считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в порядке статьи 156, части 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в отсутствие представителей названных лиц, участвующих в деле.

В заседании суда апелляционной инстанции представитель ОАО "Железнодорожная торговая компания" поддержал требования, изложенные в апелляционной жалобе, просит определение суда первой инстанции отменить.

Изучив материалы дела, апелляционную жалобу, отзыв на нее, выслушав представителей сторон в судебном заседании, проверив законность и обоснованность обжалуемого судебного акта в порядке статей 266, 268, 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции не находит оснований для его отмены или изменения, исходя из следующего.

Перечень дел, отнесенных к подведомственности арбитражных судов, установлен статьями 27 - 33 АПК РФ.

При этом в силу части 4 статьи 3 АПК РФ судопроизводство в арбитражных судах осуществляется в соответствии с федеральными законами, действующими во время разрешения спора и рассмотрения дела (далее - рассмотрение дела), совершения отдельного процессуального действия или исполнения судебного акта.

Федеральным законом от 28.06.2014 N 186-ФЗ "О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации" (далее - Закон N 186-ФЗ) пункт 1.1 статьи 29 названного Кодекса, относящий к компетенции арбитражных судов дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, изложен в иной редакции.

Согласно пункту 4 статьи 1 Закона N 186-ФЗ, пункт 1.1 статьи 29 изложен в следующей редакции: "1.1) об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, если рассмотрение таких дел в соответствии с настоящим Кодексом отнесено к компетенции Суда по интеллектуальным правам".

В силу статьи 4 Закона N 186-ФЗ данный Федеральный закон вступил в силу 06.08.2014.

Таким образом, с 06.08.2014 - даты начала действия статьи 29 Кодекса в указанной редакции - арбитражные суды, за исключением Суда по интеллектуальным правам, не рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов.

Из материалов дела следует, что ОАО "ЖТК" оспаривает Постановление Администрации города Омска N 1775-п от 15.12.2014 "О резервировании земель для муниципальных нужд по улице Труда, улице 12-я Пролетарская в Ленинском административном округе города Омска" в части, касающейся земельного участка с кадастровым номером 55:36:09 03 03:0243.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ) под муниципальным правовым актом понимается решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

В силу пункта 3 части 1 статьи 43 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ в систему муниципальных правовых актов входят, в том числе, правовые акты главы муниципального образования и местной администрации.

Согласно части 6 статьи 43 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации.

В силу пунктов 1 и 2 статьи 20 Решения Омского городского Совета от 20.09.1995 N 92 "Об Уставе города Омска" Мэр города Омска осуществляет функции высшего должностного лица города Омска и функции руководителя Администрации города Омска на принципах единоначалия.

Пунктом 3 статьи 20 Решения Омского городского Совета от 20.09.1995 N 92 "Об Уставе города Омска" установлено, что Мэр города Омска в пределах своих полномочий издает постановления Администрации города Омска по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления города Омска в соответствии с действующим законодательством, а также распоряжения Администрации города Омска по вопросам организации работы Администрации города Омска.

Анализ изложенных выше норм действующего законодательства позволяет сделать вывод о том, что Мэр города Омска уполномочен издавать правовые акты двух видов - постановления и распоряжения. При этом по вопросам организационного и технического характера главой местной администрации принимается именно распоряжение, а постановлением устанавливаются нормы, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на регулирование общественных отношений.

Как уже указывалось выше, оспариваемый Обществом правовой акт, принятый Администрацией города Омска 15.12.2014, имеет наименование - "постановление".

Согласно пунктам 9, 10 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать различного рода приложения, утвержденные данным актом, в частности типовые, примерные положения. С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений.

Таким образом, под нормативным правовым актом следует понимать письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом в пределах его компетенции, содержащий правовые нормы (правила поведения), рассчитанные на неоднократное применение и влекущие юридические последствия для неопределенного круга лиц, либо нормы, которыми вводятся в действие, изменяются или отменяются действующие правовые нормы.

Из материалов дела усматривается, что оспариваемым Постановлением Администрации N 1775-п от 15.12.2014, опубликованным 18.12.2014 в официальном издании органов местного самоуправления города Омска газете "Третья столица", N 56, зарезервированы для муниципальных нужд сроком на семь лет земли общей площадью 78139 кв.м по улице Труда, улице 12-я Пролетарская в Ленинском административном округе города Омска в соответствии с утвержденной схемой резервируемых земель для муниципальных нужд.

Статья 11 Земельного кодекса РФ к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений, в том числе относит резервирование земель.

Принятие решения о резервировании земель является частью процедуры при реализации территориального планирования (пункт 2 части 1 статьи 26 Градостроительного кодекса РФ).

При этом, часть 2 статьи 70.1 ЗК РФ предусматривает, что резервирование земель допускается в установленных документацией по планировке территории зонах планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, в пределах территории, указанной в заявке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, исполнительно-распорядительного органа муниципального образования.

Статьей 27 Земельного кодекса РФ предусмотрено ограничение оборотоспособности земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, расположенных в границах земель, зарезервированных для государственных и муниципальных нужд.

Статья 56.1 ЗК РФ также содержит положения об ограничении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, наделенными такими правами в силу статьи 40 ЗК РФ, на землю в связи с резервированием земель для государственных и муниципальных нужд.

Учитывая изложенные выше положения законодательства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что Постановление N 1775-п принято Администрацией в пределах закрепленных полномочий, его положения содержат обязательные для применения нормы и правила поведения, от реализации которых зависит проведение градостроительной деятельности на соответствующей территории, оно затрагивает неопределенный круг лиц, рассчитано на неоднократное применение, опубликовано в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов.

Кроме того, оспариваемое постановление устанавливает нормы и положения, обязательные для применения всеми лицами, которые имеют в собственности или пользовании земельные участки, расположенные на данной территории, а также всеми иными лицами, которые будут осуществлять какую-либо строительную деятельность, капитальный ремонт или реконструкцию зданий, прокладку коммуникаций, новых магистралей и улиц, государственными органами и должностными лицами, которые дают разрешения и различные согласования на осуществление такой деятельности.

Учитывая вышеизложенное, суд апелляционной инстанции считает правомерным вывод суда первой инстанции о том, что оспариваемое постановление представляет собой нормативный правовой акт, поскольку содержащиеся в нем положения соответствуют указанным в пунктах 9, 10 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" существенным признакам нормативного акта.

Таким образом, учитывая вышеозначенные изменения, внесенные в статью 29 Арбитражного процессуального кодекса РФ, суд апелляционной инстанции поддерживает позицию суда первой инстанции о невозможности рассмотрения настоящего спора в арбитражном суде по существу, в связи с его неподведомственностью.

Доводы апеллянта о том, что выводы суда первой инстанции о нормативном характере оспариваемого постановления вступает в противоречие с разъяснениями, содержащимися в постановлении Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 N 58, не может быть принят судом апелляционной инстанции в виду следующего.

Согласно позиции, изложенной в абзаце 2 пункта 1.1 постановления N 58, акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих публичные полномочия, об утверждении проектов планировки и проектов межевания территории, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории (охранных, защитных зон), о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд не содержат норм права и не устанавливают правил поведения, а представляют собой акты применения к земельным участкам (землям) в границах определяемой соответствующим актом территории специального правового режима, предусмотренного законом или иным нормативным правовым актом. По своей юридической природе такие акты не являются нормативными правовыми актами и могут быть оспорены по правилам главы 24 Кодекса.

Вместе с тем, отнесение оспариваемого постановления к ненормативным правовым актам исходя лишь из его названия неправомерно. Судом первой инстанции установлено, что оспариваемое постановление принято в пределах закрепленных полномочий, его положения содержат обязательные для применения нормы и правила поведения, от реализации которых зависит проведение градостроительной деятельность на соответствующей территории, оно затрагивает неопределенный круг лиц, рассчитано на неоднократное применение, опубликовано в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, то есть имеют все характерные признаки для нормативных правовых актов, содержащиеся в постановлении Пленума ВС РФ N 48.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 150 АПК РФ арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Учитывая, что заявление Общества было принято к производству Арбитражного суда Омской области после внесения изменений в статью 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд первой инстанции, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обоснованно прекратил производство по делу.

Учитывая изложенное, арбитражный суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что суд первой инстанции принял законное и обоснованное определение.

Нормы материального права применены судом первой инстанции правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено. Следовательно, оснований для отмены обжалуемого определения арбитражного суда не имеется, а потому апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

Судебные расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы в соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации относятся на подателя апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьей 271, пунктом 1 части 4 статьи 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Железнодорожная торговая компания" оставить без удовлетворения, определение Арбитражного суда Омской области от 29.07.2015 по делу N А46-4505/2015 - без изменения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение одного месяца со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

А.Н. Лотов

Судьи

О.А. Сидоренко Н.А. Шиндлер