Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 9 октября 2015 г. N 21АП-1337/15

9 октября 2015 г.

Дело N А84-470/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 08.10.2015.

Постановление изготовлено в полном объёме 09.10.2015.

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Карева А.Ю.,

судей Горошко Н.П.,

Приваловой А.В.,

при ведении протокола судебного заседания и его аудиозаписи секретарем судебного заседания Букуевой М.А.,

при участии: представителя ООО "Крымспелеотур" Пьяникина Василия Васильевича, ордер от 23.07.2015 N 014562; представителя Главного управления природных ресурсов и экологии города Севастополя - Фильченко Александры Александровны, доверенность от 29.09.2015 N34;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Крымспелеотур" на решение Арбитражного суда города Севастополя от 18.05.2015 по делу N А84-470/2015 (судья Александров А.Ю.), принятое по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Крымспелеотур" (ул. Первомайская, 10, пгт. Кача, г. Севастополь, 299804, ОГРН 1149204021120) к Главному управлению природных ресурсов и экологии города Севастополя (пл. Ластовая, 3, г. Севастополь, 299001, ОГРН 1149204003740) о признании недействительным ненормативного правового акта,

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Крымспелеотур" (ул. Первомайская, 10, пгт. Кача, г. Севастополь, 299804, ОГРН 1149204021120) (далее - ООО "Крымспелеотур", Общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением к Главному управлению природных ресурсов и экологии города Севастополя (пл. Ластовая, 3, г. Севастополь, 299001, ОГРН 1149204003740) о признании недействительным и отмене приказа от 02.03.2015 N 48-И "О проведении внеплановой выездной проверки ООО "Крымспелеотур".

Решением Арбитражного суда города Севастополя от 18 мая 2015 года в удовлетворении заявления общества с ограниченной ответственностью "Крымспелеотур" было отказано.

Не согласившись с указанным судебным актом, общество с ограниченной ответственностью "Крымспелеотур" подало апелляционную жалобу, в которой просит отменить решение Арбитражного суда Республики Крым от 18 мая 2015 года, принять по делу новый судебный акт о признании незаконным и отмене приказа Главного управления природных ресурсов и экологии города Севастополя от 02.03.2015 N 48-И. В обоснование апелляционной жалобы заявитель указывает, что в настоящее время отсутствуют необходимые, в соответствии с Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях" нормативно-правовые акты, определяющие статус заказника "Байдарский" как особо охраняемой природной территории, на которую распространяется контроль и надзор Главного управления природных ресурсов города Севастополя. Также указывает, что акт правительства, подтверждающий полномочия Главного управления природных ресурсов и экологии г. Севастополя не был опубликован в порядке, предусмотренном Уставом г. Севастополя и законом г. Севастополя.

Представитель общества с ограниченной ответственностью "Крымспелеотур" поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе, просил отменить решение Арбитражного суда города Севастополя от 18.05.2015, принять новый судебный акт, которым новый судебный акт о признании незаконным и отмене приказа Главного управления природных ресурсов и экологии города Севастополя от 02.03.2015 N 48-И.

Представитель Главного управления природных ресурсов и экологии города Севастополя возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, просил оставить решение Арбитражного суда города Севастополя от 18.05.2015 без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

Законность и обоснованность решения суда от 18 мая 2015 года проверены в порядке ст. ст. 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. При этом, оснований для его отмены, предусмотренных ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

Судом установлено, что Главным управлением природных ресурсов и экологии в лице заместителя начальника Главного управления природных ресурсов и экологии - начальника государственной экологической инспекции Самойлова С.Ю. 02.03.2015 был вынесен приказ N 48-И о проведении внеплановой выездной проверки юридического лица - общества с ограниченной ответственностью "Крымспелеотур", в связи с возникшей угрозой причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде на основании акта обследования территории государственного ландшафтного заказника "Байдарский" N 29-23-И/12-2015 от 02.02.2015 (том 1 л.д.13-15).

Полагая, что данный ненормативный акт противоречит требованиям законов и иных нормативных актов и нарушает права ООО "Крымспелеотур", последний обратился в Арбитражный суд города Севастополя с настоящим заявлением.

Оценив представленные в материалы дела доказательства суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что оспариваемый приказ Главного управления природных ресурсов и экологии от 02.03.2015 N 48-И "О проведении внеплановой выездной проверки ООО "Крымспелеотур" соответствует действующему законодательству и не нарушает права и законные интересы заявителя.

Согласно пункту 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 199 АПК РФ в заявлении о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными должны быть также указаны права и законные интересы, которые, по мнению заявителя, нарушаются оспариваемым актом, решением и действием (бездействием).

В соответствии с Указом губернатора города Севастополя от 24.05.2014 N 05 "Об образовании Главного управления природных ресурсов и экологии", постановлением Правительства Севастополя N 10 от 24.05.2014 "Об утверждении положения Главного управления природных ресурсов и экологии" (далее - Положение о Севприроднадзоре), которые действовали на момент принятия спорного приказа о проведении внеплановой выездной проверки, а также в соответствии с Указом губернатора города Севастополя от 17.03.2015 N 30-45 "О переименовании Главного управления природных ресурсов и экологии в Главное управление природных ресурсов и экологии города Севастополя (Севприроднадзора)", постановлением Правительства Севастополя от 17.03.2015 N 183-ПП "Об утверждении Положения о Главном управлении природных ресурсов и экологии города Севастополя (Севприроднадзоре)" (далее - Положение о Севприроднадзоре в новой редакции), Севприроднадзор является исполнительным органом государственной власти города Севастополя, осуществляющим, исполнительно-распорядительные функции в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности на территории города федерального значения Севастополя.

Согласно п.п. 3.6.4., 3.7.41 Положения о Севприроднадзоре, п. 3.6.4. Положения о Севприроднадзоре в новой редакции, Севприроднадзор осуществляет надзор в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий города Севастополя, организацию и осуществление государственного экологического надзора на территории города Севастополя.

В соответствии со статьей 3 Федерального закона Российской Федерации от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе следующих принципов: презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности; учет природных и социально- экономических особенностей территорий при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности; допустимость воздействия хозяйственной и иной деятельности на природную среду исходя из требований в области охраны окружающей среды; обеспечение снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в соответствии с нормативами в области охраны окружающей среды, которого можно достигнуть на основе использования наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов.

Частью 1 статьи 13.2 Федерального закона Российской Федерации N 294-ФЗ от 26.12.2008 "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) закреплена норма права о проведении плановых (рейдовых) осмотров, а также об обследовании ряда объектов, в том числе особо охраняемых природных территорий. Порядок оформления и содержание заданий и результатов плановых (рейдовых) осмотров, обследований устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими нормативно-правовое регулирование в соответствующих сферах государственного контроля (надзора), а также органами местного самоуправления.

Согласно со ст. 65 Федерального закона Российской Федерации от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", п. 2 Порядка осуществления государственного экологического надзора на территории города Севастополя, утвержденного постановлением Правительства Севастополя от 16.06.2014 N 62 (далее - Порядок государственного экологического надзора в Севастополе), п.п. 5 п. 1.1., п. 3.4.1, 3.4.3., 3.4.3.1., 3.4.3.2. Раздела III Административного регламента исполнения государственной функции по осуществлению государственного экологического надзора на территории города Севастополя, утвержденного постановлением Правительства Севастополя N 150 от 21.07.2014 (далее - Административный регламент), деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений в области охраны окружающей среды (государственный экологический надзор) осуществляется в том числе посредством систематического наблюдения по исполнению обязательных требований в области охраны окружающей среды.

В соответствии с п. 3.4.3 раздела III Административного регламента, должностными лицами инспекции, уполномоченными осуществлять государственную функцию в соответствии с обстановкой на подведомственной территории, при проведении которых не осуществляется взаимодействие с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляются рейдовые мероприятия, обследование, патрулирование территории города федерального значения Севастополь.

Подпунктом 3.4.3.2 пункта 3.4.3 раздела IIIАдминистративного регламента предусмотрено, что основанием для начала проведения рейдовых мероприятий, обследования, патрулирования территории является приказ начальника Севприроднадзора (либо лица, его заменяющего), а подпунктом 3.4.3.3 пункта 3.4.3 раздела Ш Административного регламента - что по результатам проведения рейдовых мероприятий, обследования, патрулирования территории составляется акт по форме приложения 3 к Административному регламенту.

Судом апелляционной инстанции установлено, что с целью установления соблюдения режима особой охраны территорий государственных ландшафтных заказников "Байдарский" и "Мыс Айя" 30.01.2015 начальником Севприроднадзора Цепкаловым А.Н. был издан приказ N 23-И "О проведении рейдового мероприятия" с участием государственных инспекторов Севприроднадзора Горалевич К.Г. и Миногина М.С., а также специалистов Управления лесного и охотничьего хозяйства города Севастополя. По результатам рейдового мероприятия на территории государственного ландшафтного заказника "Байдарский" должностными лицами, проводившими мероприятие, был составлен Акт обследования территории на предмет соблюдения природоохранных требований N 29-23-И/12-2015-Р с приложенной фототаблицей (далее - Акт обследования). Согласно указанному акту на территории выделов NN 1, 3, 4, 5, 6 квартала N 40 Орлиновского лесничества находится Скельская пещера. В результате визуального обследования указанной территории было зафиксировано наличие строений, сооружений, мест оборудования Скельской пещеры и прилегающей к ней территории, а также аншлагов (носителей информации о правилах поведения), согласно которым указанная территория обслуживается заявителем ООО "Крымспелеотур". Кроме того, отмечено, что заявителю при проведении хозяйственной деятельности необходимо иметь ряд документов, предусмотренных статьей 14 ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" от 04.05.1999 N96-ФЗ, статьей 11 Закона РФ "О недрах" от 21.02.1992 N2395-1 и статьями 11,18 ФЗ "Об отходах производства и потребления" от 24.06.1998 N89-ФЗ. Также, на данной территории находился сторож - экскурсовод ООО "Крымспелеотур" Вербицкий В.В., который дал пояснения относительно проведения на указанной территории хозяйственной деятельности ООО "Крымспелеотур".

В соответствии с частью 2 ст. 13 Закона N 294-ФЗ в случае выявления при проведении плановых (рейдовых) осмотров, обследований нарушений обязательных требований, должностные лица органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля принимают в пределах своей компетенции меры по пресечению таких нарушений, а также доводят в письменной форме до сведения руководителя (заместителя руководителя) органа государственного контроля (надзора), муниципального контроля информацию о выявленных нарушениях для принятия решения о назначении внеплановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя по основаниям, указанным в пункте 2 части 2 статьи 10 настоящего Федерального закона.

На основании указанного Акта обследования в соответствии с положениями ч. 2 ст. 13.2, п.п. а) п. 2 ч. 2 Закона N 294-ФЗ, пункта 3.2.2. Административного регламента, Главным управлением природных ресурсов и экологии (Севприроднадзор) 02.03.2015 в лице заместителя начальника Главного управления природных ресурсов и экологии - начальника государственной экологической инспекции Самойлова С.Ю. был издан приказ N 48-И о проведении внеплановой выездной проверки, целью проведения которой было установление законности осуществления ООО "Крымспелеотур" деятельности на территории государственного ландшафтного заказника "Байдарский" и соблюдение им установленного режима особой охраны природной территории.

В соответствии с ч.1 ст.10 Закона N 294-ФЗ предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.

Согласно подпункта "а" пункта 2 части 2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ основанием для проведения внеплановой проверки является поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о фактах возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Внеплановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки в порядке, установленном соответственно статьями 11 и 12 настоящего Федерального закона (ч. 4 ст.10 Закона N 294-ФЗ).

Внеплановая выездная проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей может быть проведена по основаниям, указанным в подпунктах "а" и "б" пункта 2 части 2 настоящей статьи, органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей. (ч. 5 ст.10 Закона N 294-ФЗ).

По результатам рассмотрения заявления о согласовании проведения внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя и прилагаемых к нему документов не позднее чем в течение рабочего дня, следующего за днем их поступления, прокурором или его заместителем принимается решение о согласовании проведения внеплановой выездной проверки или об отказе в согласовании ее проведения. (ч. 10 ст.10 Закона N 294-ФЗ). Решение прокурора или его заместителя о согласовании проведения внеплановой выездной проверки либо об отказе в согласовании ее проведения оформляется в письменной форме в двух экземплярах, один из которых в день принятия решения представляется либо направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью, в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля. (ч. 13 ст.10 Закона N 294-ФЗ).

Аналогичный порядок предусмотрен разделом III Административного регламента. В частности, согласно п.3.2.2 Административного регламента внеплановая проверка проводится на основании приказа начальника Севприроднадзора (либо лица, его заменяющего), подготовленного на основании типовой формы, утвержденной приказом Минэкономразвития России от 30.04.2009 N 141, и по форме согласно приложению 5 к Регламенту без дополнительного согласования с юридическим отделом Севприроднадзора.

Судом установлено, что спорный приказ от 02.03.2015 N 48-И оформлен в соответствии с вышеуказанной типовой формой.

Руководствуясь правилами ст. 10 Закона N 294-ФЗ 02.03.2015 Сеприроднадзор направил в Севастопольскую межрайонную природоохранную прокуратуру заявление исх.N 492/05-12 о согласовании проведения внеплановой выездной проверки юридического лица ООО "Крымспелеотур". По результатам рассмотрения указанного заявления 03.03.2015 Севастопольским межрайонным природоохранным прокурором было принято решение о согласовании проведения указанной проверки.

Таким образом, следует признать, что нарушений в части согласования проведения внеплановой выездной проверки с органами прокуратуры судом не имеется.

В соответствии со статьей 12 Федерального конституционного закона от 21.03.2014 N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя" предусмотрено, что на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя действуют документы, в том числе подтверждающие гражданское состояние, образование, право собственности, право пользования, право на получение пенсий, пособий, компенсаций и иных видов социальных выплат, право на получение медицинской помощи, а также таможенные и разрешительные документы (лицензии, кроме лицензий на осуществление банковских операций и лицензий (разрешений) на осуществление деятельности некредитных финансовых организаций), выданные государственными и иными официальными органами Украины, государственными и иными официальными органами Автономной Республики Крым, государственными и иными официальными органами города Севастополя, без ограничения срока их действия и какого-либо подтверждения со стороны государственных органов Российской Федерации, государственных органов Республики Крым или государственных органов города федерального значения Севастополя, если иное не предусмотрено статьей 12.2 настоящего Федерального конституционного закона, а также если иное не вытекает из самих документов или существа отношения.

Государственный заказник республиканского значения "Байдарский" (с 1992 года - Ландшафтный заказник общегосударственного значения "Байдарский") был создан с целью сохранения особо ценных природных ландшафтов Крыма и обеспечения чистоты вод реки Черной в соответствии с Постановлением Совета Министров УССР от 31.05.1990 N 120 "О создании ландшафтного государственного заказника республиканского значения "Байдарский" в г. Севастополе", этим же постановлением определены границы заказника.

Согласно указанного постановления Совета Министров УССР от 31.05.1990 N 120, заказник "Байдарский" расположен на землях Севастопольского Лесхоззага (13778 га), Куйбышевского Лесхоззага (3613 га), совхоза "Красный октябрь" (6065 га) и производственного управления водопроводно-канализационного хозяйства города Севастополя (829 га). В соответствии с паспортом N ДЗЛ-239 территории (объекта) природно-заповедного фонда УССР, "Скельская пещера" находится в границах заказника "Байдарский". Границы заказника "Байдарский" определены схемой, оригинал которой суд осмотрел в судебном заседании, установив нахождение на его территории в квартале N 40 пещеры Скельская и прилегающей к ней территории.

Правовые основы функционирования территорий и объектов природно-заповедного фонда, а также особый статус, режим и охрана территорий, входящих в заповедный фонд, к которым в том числе относятся заказники общегосударственного значения, определялись согласно действовавшему на территории Севастополя до 18.03.2014 Закону Украины от 16.06.1992 N 2456-XII "О природно-заповедном фонде Украины".

С учетом условий переходного периода урегулирования вопросов интеграции города Севастополя в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации, Департаментом государственной политики и регулирования в сфере охраны окружающей среды Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 16.02.2015 (исх. N 12-59/3450) даны разъяснения о статусе особо охраняемых природных территорий города Севастополя, в том числе о том, что до принятия Закона города Севастополя "Об особо охраняемых территориях в городе Севастополе" действуют утвержденные ранее в установленном порядке положения о заказниках, определенные в правоустанавливающих документах, в части, не противоречащей федеральному законодательству. После принятия специального закона города Севастополя положения об особо охраняемых территориях города Севастополя должны быть приведены в соответствие с действующим законодательством Российской Федерации и города федерального значения Севастополя.

На момент рассмотрения дела в суде первой инстанции и рассмотрения апелляционной жалобы Закон города Севастополя "Об особо охраняемых территориях в городе Севастополе" находится в стадии разработки и принятия.

В то же время, отсутствие указанного нормативного акта не может свидетельствовать об утрате заказником "Байдарский" статуса особо охраняемой природной территории, об изменении указанного статуса, изменении границ заказника, исключении из его состава отдельных территорий с учетом действия правового принципа обеспечения гарантированности стабильности общественных правоотношений.

Так, согласно абзаца 7 части 4 статьи 170 АПК РФ (в редакции Федерального закона от 28.06.2014 N 186-ФЗ) в мотивировочной части решения арбитражного суда могут содержаться ссылки на постановления Пленума и Президиума ВС РФ, а также на сохранившие силу постановления Пленума и Президиума ВАС РФ.

Решением Верховного суда Российской Федерации от 5 февраля 2009 г. N ГКПИ08-1851, пунктом 1 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за третий квартал 2013 года, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации от 5 февраля 2014 года (судебная практика по административным делам) обращается внимание на то, что при правовом регулировании должен соблюдаться принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающий правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики, с тем чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты, то есть в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано. (см.: Постановления и Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 16 декабря 1997 г. N 20-П, от 24 мая 2001 г. N 8-П, от 19 июня 2002 г. N 11-П, от 23 апреля 2004 г. N 9-П, от 4 декабря 2003 г. N 415-О, от 15 февраля 2005 г. N 17-О, от 1 декабря 2005 г. N 521-О).

Наличие в течение длительного периода времени у заказника "Байдарский" статуса особо охраняемой природной территории обусловливает возникновение и существование определенных правоотношений в сфере природоохраны, предполагающих наличие прав и обязанностей у значительного круга лиц: граждан, субъектов хозяйствования, государственных органов, произвольное изменение которых может причинить существенный ущерб охраняемым законом интересам указанных субъектов правоотношений и государству в целом.

Указанное предполагает правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, предсказуемость законодательной политики, а также, в случае необходимости, предоставление возможности в течение некоторого переходного периода адаптироваться к вносимым изменениям (Постановление от 24 мая 2001 года N 8-П).

Как уже указывалось выше, основанием для принятия Севприроднадзором решения о проведении внеплановой выездной проверки ООО "Крымспелеотур" явились результаты проведенного ответчиком рейдового мероприятия, которые оформлены Актом обследования территории на предмет соблюдения природоохранных требований N 29-23-И/12-2015-Р.

Согласно п. 1 спорного приказа проверка проводилась в связи с возникновением угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, что вытекает из содержания вышеуказанного Акта обследования.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", окружающая среда - совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов, компоненты природной среды включают землю, недра, почву, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле.

Общие положения о государственном экологическом надзоре регламентируются статьей 65 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

Для целей государственного экологического надзора постановлением Правительства РФ от 19.11.2012 N 1193 утвержден перечень нарушений законодательства в области охраны окружающей среды, представляющих угрозу причинения вреда окружающей среде, для целей государственного экологического надзора" (далее - Перечень нарушений, представляющих угрозу причинения вреда окружающей среде).

В соответствии с указанным Перечнем к нарушениям, представляющим угрозу причинения вреда окружающей среде, относятся: 1. Осуществление хозяйственной и иной деятельности без разрешительных документов, на основании которых допускается осуществление указанной деятельности, в пределах установленных нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, наличие которых является обязательным в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды. 2.Осуществление хозяйственной и иной деятельности на основании разрешительных документов, указанных в пункте 1 Перечня, с превышением установленных нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, наличие которых является обязательным в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды. 3. Нарушение запретов в отношении осуществления хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду, или невыполнение обязанностей по доведению мероприятий по охране окружающей среды при осуществлении такой деятельности, установленных законодательством в области охраны окружающей среды.

При обследовании территории в районе Скельской пещеры, согласно Акту обследования N 29-23-И/12-2015-Р от 02.02.2015, Главным управлением природных ресурсов и экологии города Севастополя было зафиксировано наличие наземных сооружений, при возведении которых проводились земляные работы с изъятием грунта, повреждением земляного и травяного покрова, изменение природного ландшафта, места для обустройства мангалов, печей.

Между тем, одной из целей созданного в 1990 году ландшафтного заказника "Байдарский" согласно постановлению Совета Министров УССР от 31.05.1990 N 120 является сохранение особо ценных природных ландшафтов Крыма.

В соответствии со ст. 24 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" на территориях государственных природных заказников постоянно или временно запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания государственных природных заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам.

Согласно пункту 13.2 Положения о Государственном ландшафтном заказнике "Байдарский", утвержденного в 1991 г., в зонах рекреации запрещается изъятие грунта, любые земляные работы, повреждение травяного покрова В соответствии с Охранным обязательством, выданным заказнику "Байдарский", на заповедной территории запрещается проведение такой хозяйственной деятельности, которая может причинить вред заповедному объекту и нарушить экологическое равновесие, а также должны соблюдаться требования по режиму охраны заказника согласно его Положению.

Таким образом, нарушение запретов, установленных режимом охраны заказника "Байдарского", в соответствии с Перечнем нарушений, представляющих угрозу причинения вреда окружающей среде, представляют угрозу причинения вреда окружающей природной среде.

Пунктом 7 статьи 16 Федерального закона от 04.05.1999 N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" установлено, что запрещаются размещение и эксплуатация объектов хозяйственной и иной деятельности, которые не имеют предусмотренных правилами охраны атмосферного воздуха установок очистки газов и средств контроля за выбросами вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух.

В соответствии с частью 1 статьи 21 Закона N 96-ФЗ юридические лица, имеющие источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и источники вредных физических воздействий на атмосферный воздух, подлежат государственному учету в порядке, определенном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Согласно пункту 5.5.10 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 400, государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и вредное воздействие на атмосферный воздух, осуществляет Росприроднадзор. Статьей 25 Закона N 96-ФЗ обязанность по производственному контролю за охраной атмосферного воздуха возложена на юридических лиц, которые имеют источники вредных химических, биологических и физических воздействий на атмосферный воздух. В силу п. 1 ст. 30 Закона N 96 юридические лица, имеющие стационарные источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, обязаны; соблюдать правила эксплуатации сооружений, оборудования, предназначенных для очистки и контроля выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух; соблюдать иные требования охраны атмосферного воздуха, установленные федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды и его территориальными органами, другими федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами.

Отсутствие разрешительных документов на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух при пользовании мангалами, печью в кафе, бензогенераторами, а также лицензии на пользование недрами (Скельской пещерой) и нормативов на образование отходов и лимитов на их размещение в соответствии с Перечнем нарушений, представляющих угрозу причинения вреда окружающей среде, также представляют угрозу причинения вреда окружающей природной среде.

В соответствии со ст. ст. 11, 12 Закона РФ от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" предоставление недр в пользование, оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, положения которой определяет основные условия пользования недрами. Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Лицензия и ее неотъемлемые составные части должны содержать, в том числе, условия выполнения установленных законодательством, стандартами (нормами, правилами) требований по охране недр и окружающей среды, безопасному ведению работ, а также иные условия.

Суд апелляционной инстанции считает, что отсутствие вышеуказанных разрешительных документов является нарушением, представляющим угрозу причинения вреда не только окружающей среде, но и жизни и здоровью граждан, которые вступают или могут вступить в правовые отношения с заявителем при посещению пещеры и отдыхе на прилегающей к ней территории.

Из содержания статей 198, 200, 201 АПК РФ следует, что для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными, суд должен установить наличие одновременно двух условий: оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

С учетом избранного заявителем способа защиты нарушенного права путем обжалования приказа Главного управления природных ресурсов и экологии от 02.03.2015 N 48-И "О проведении внеплановой выездной проверки ООО "Крымспелеотур", суд при рассмотрении данного спора должен руководствоваться главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и, прежде всего, установить, является ли обжалуемый акт ненормативно - правовым.

Под ненормативным правовым актом государственного органа, органа местного самоуправления или иного органа понимается документ властно-распорядительного характера, принятый уполномоченным органом, содержащий обязательные предписания, распоряжения, порождающий гражданские права и обязанности, который в силу статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации может быть оспорен и признан судом недействительным.

Между тем, оспариваемый в настоящем случае приказ Главного управления природных ресурсов и экологии от 02.03.2015 N 48-И "О проведении внеплановой выездной проверки ООО "Крымспелеотур", по мнению суда, не обладает всеми признаками ненормативного правового акта по смыслу главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (в частности, приказ не соответствует принципу обязательности его исполнения и, соответственно, принципу наступления негативных последствий при его неисполнении). Кроме того, проведение таких проверок является реализацией компетенции административного органа, при этом проверяемое лицо при проведении таких проверок наделено широким кругом прав, в том числе по предоставлению доказательств, оспариванию акта, принятого, именно, по результатам проверки.

Судом не принимаются во внимание доводы заявителя апелляционной жалобы относительно того, что акт правительства, подтверждающий полномочия Главного управления природных ресурсов и экологии г. Севастополя не был опубликован в порядке, предусмотренном Уставом г. Севастополя и законом г. Севастополя исходя из следующего.

Статья 22 Закона города Севастополя от 03.06.2014 N 24-ЗС "О законах города Севастополя и постановлениях Законодательного Собрания города Севастополя" (в любой редакции), на которую ссылается представитель заявителя, равно как и все остальные положения указанного закона (в любой редакции), регулируют отношения, связанные с принятием: законов города Севастополя; постановлений Законодательного Собрания города Севастополя.

Вышеуказанный закон не регулируют отношения, связанные с принятием актов Правительства Севастополя.

Требование о необходимости опубликования актов Правительства Севастополя в газете "Севастопольские известия", которая является официальным печатным изданием Законодательного Собрания города Севастополя, а не официальным печатным изданием Правительства Севастополя, ни решениями Севастопольского городского Совета, ни нормами Федерального конституционного закона от 21.03.2014 N 6-ФКЗ не установлено.

Таким образом, представителем заявителя неверно истолковано положение статьи 22 Закона города Севастополя от 03.06.2014 N 24-ЗС "О законах города Севастополя и постановлениях Законодательного Собрания города Севастополя" в части применения указанной нормы по отношению к актам Правительства Севастополя, поскольку данная норма к ним не применима.

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции РФ не могут применяться нормативные правовые акты, затрагивающие нрава, свободы и обязанности человека м гражданина, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Постановление Правительства Севастополя N 10 от 24.05.2014 "Об утверждении положения Главного управления природных ресурсов и экологии" (далее - Положение о Севприроднадзоре) закрепляет правовые основы организации и деятельности исполнительного органа государственной власти города Севастополя.

Постановление Правительства Севастополя N 150 от 21.07.2014 "Об утверждении административного регламента исполнения государственной функции по осуществлению государственного экологического надзора на территории города Севастополя" (далее - Административный регламент) определяет сроки и последовательность действий (административных процедур) должностных лиц Севприроднадзора при осуществлении государственного экологического надзора в пределах предоставленных полномочий.

Вышеуказанные акты Правительства Севастополя приняты на основании действующих федеральных законов и по сути дублируют их положения.

В соответствии с ч. 4 ст. 8 Закона города Севастополя "О правительстве Севастополя" правовые акты Правительства официально опубликовываются, вступают в силу, изменяются, приостанавливаются, отменяются, признаются утратившими силу в порядке, установленном Уставом и Законом города Севастополя.

До настоящего времени специального Закона, устанавливающего такой порядок для Правительства Севастополя, в Севастополе не принят.

Устав Севастополя не содержит требований по публикации нормативно-правовых актов Правительства Севастополя в печатных газетных изданиях.

Газета "Севастопольские известия", в соответствии со ст. 22 Закона города Севастополя С "О законах города Севастополя и постановлениях Законодательного Собрания города Севастополя", является официальным печатным изданием Законодательного Собрания города Севастополя, а не официальным печатным изданием Правительства Севастополя.

Положение о Севприроднадзоре (и в старой, и в новой редакции), Административный регламент, Постановление Правительства Севастополя N 62 от 16.06.2014 "Об утверждении Порядка осуществления государственного экологического надзора на территории города Севастополя", наравне со всеми остальными актами Правительства Севастополя и Губернатора города Севастополя, обнародованы на официальном портале органов государственной власти Севастополя (Правительства Севастополя), а также на официальном сайте Севприроднадзора.

В соответствии с п. 21 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", на которое ссылается представитель заявителя, указано, что в случае отсутствия в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании и в случае обеспечения населения такого публичного образования возможностью ознакомления с содержанием нормативно-правового акта, то тогда порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным, т.к. целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта.

По смыслу статей 197-200 АПК РФ, а также приведенного в пункте 1 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 6, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 8 от 01.07.1996 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" разъяснения, основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным, незаконными решений действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием.

Суд апелляционной инстанции соглашается с выводами суда первой инстанции относительно того, что оспариваемый приказ Главного управления природных ресурсов и экологии от 02.03.2015 N 48-И "О проведении внеплановой выездной проверки ООО "Крымспелеотур" соответствует действующему законодательству и не нарушает права и законные интересы заявителя, в этой связи в удовлетворении иска надлежит отказать полностью, учитывая, что действующем законодательством Российской Федерации защищаются реально, а не иллюзорно (предполагается в будущем) нарушенные права и законные интересы.

Принимая во внимание, что фактические обстоятельства, имеющие существенное значение для разрешения спора по существу, установлены судом на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, им дана надлежащая правовая оценка, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены или изменения оспариваемого судебного акта.

Руководствуясь п. 1 ст. 269, ст. 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

постановил:

решение Арбитражного суда города Севастополя от 18 мая 2015 года по делу N А84-470/2015 оставить без изменений, а апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Крымспелеотур" - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.Ю. Карев

Судьи

Н.П. Горошко А.В. Привалова