Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14 октября 2015 г. N 17АП-11903/15

г. Пермь

14 октября 2015 г.

Дело N А71-4626/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 14 октября 2015 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 14 октября 2015 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Муравьевой Е.Ю.,

судей Варакса Н.В., Грибиниченко О.Г.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Безденежных М.К.,

при участии:

от заявителя Муниципального казенного учреждения города Ижевска "Служба благоустройства и дорожного строительства": не явились;

от заинтересованного лица Управления Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике: не явились;

от третьих лиц Муниципального унитарного предприятия города Ижевска "Ритуал", Администрации г. Ижевска: не явились;

от третьего лица индивидуального предпринимателя Барсукова А.И.: Барсуков А.И., паспорт, Мизёв А.В., паспорт, доверенность от 30.01.2015;

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заявителя Муниципального казенного учреждения города Ижевска "Служба благоустройства и дорожного строительства"

на решение Арбитражного суда Удмуртской Республики

от 01 июля 2015 года

по делу N А71-4626/2015, принятое судьей Мосиной Л.Ф.,

по заявлению Муниципального казенного учреждения города Ижевска "Служба благоустройства и дорожного строительства" (ОГРН 1021801151877, ИНН 1826001553)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике (ОГРН 1031800554610, ИНН 1831038485)

третьи лица: Муниципальное унитарное предприятие г.Ижевска "Ритуал", Администрация г. Ижевска, Индивидуальный предприниматель Барсуков А.И.

о признании недействительным решения,

установил:

Муниципальное казенное учреждение города Ижевска "Служба благоустройства и дорожного строительства" (далее - МКУ г.Ижевска "СБиДХ", учреждение) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике (далее - УФАС по УР, антимонопольный орган) от 23.03.2015 по делу N ТГ 08-02/2014-65.

Решением Арбитражного суда Удмуртской Республики от 01 июля 2015 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда, заявитель направил апелляционную жалобу, в которой указывает на то, что решение суда необоснованно, нарушение в действиях учреждения не доказано антимонопольным органом, поскольку в материалы дела не представлено доказательства ограничения других участников рынка ритуальных услуг (в т.ч. ИП Барсукова А.И.) к самостоятельному рытью могил, а также копки могил исключительно сотрудниками МУП "Ритуал". При выдаче удостоверения о захоронении дается устное разъяснение, что работы по копке могил должны соответствовать СанПиН к инвентарю и их выполнению в соответствии с СанПиН и другими требованиями. В отношении ритуального агентства "Ритуал-М" (ИП Барсуков А.И.) были установлены систематические нарушения СанПиН, в связи с чем заявитель обратился в Управление Роспотребнадзора.

Антимонопольный орган представил письменный отзыв на апелляционную жалобу, в котором относительно доводов апелляционной жалобы возражает, полагает, что нарушение заявителя фактически выразилось в недопуске к рытью могил на кладбищах иным лицам, кроме МУП г. Ижевска "Ритуал". Указывает также, что администрацией кладбищ предъявляется необоснованное требование о предоставлении квитанции на копку могилы, при отсутствии квитанции в выделении земельного участка для захоронения отказывается. В свою очередь действующее законодательство в сфере организации погребения и похоронного дела не содержит требований к предоставлению земельного участка только после оформления гражданско-правовых отношений со специализированной организацией. УФАС по УР указывает в отзыве, что контроль за выполнением СанПиН 2.1.2882-11 осуществляется не МКУ г. Ижевска "СБиДХ", а органом Роспотребнадзора в соответствии со ст. 17 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле". В отсутствие проведения проверки органом Роспотребнадзора и иных надлежащих доказательств несоблюдения ритуальными агентствами требований СанПин 2.1.2882-11 заявитель не обладает полномочиями по определению в их действиях при копке могил фактов нарушений. УФАС по УР считает решение суда законным и обоснованным, просит оставить решение без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

ИП Барсуков А.И. в судебном заседании заявил ходатайство о приобщении к материалам дела письменных пояснений по апелляционной жалобе, которые приобщены судом апелляционной инстанции к делу в порядке ст. 81 АПК РФ. В своих пояснениях предприниматель против доводов апелляционной жалобы возражает, просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, настаивая на незаконности поведения заявителя.

Заявитель и заинтересованное лицо, а также третьи лица (МУП г.Ижевска "Ритуал", Администрация г. Ижевска), извещенные надлежащим образом, своих представителей для участия в судебном заседании не направили, что не препятствует рассмотрению дела в их отсутствие на основании ст. 156 АПК РФ.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, по результатам рассмотрения антимонопольным органом заявления ИП Барсукова А.И. в отношении заявителя возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства.

В ходе разбирательства в антимонопольном органе было установлено, что участники рынка оказания ритуальных услуг неоднократно обращались в МКУ г.Ижевска "СБиДХ" с целью самостоятельного оказания ритуальных услуг в полном объеме, а именно, изъявляли желание осуществлять рытье могил на территории кладбищ г. Ижевска самостоятельно, то есть без участия МУП г. Ижевска "Ритуал", которое согласно постановлению Администрации г. Ижевска от 08.12.1998 N 573 является специализированной службой по вопросам похоронного дела в г. Ижевске.

МКУ г.Ижевска "СБиДХ" отказывало в предоставлении земельных участков для погребения умерших, в выдаче разрешений на погребение в отсутствие квитанции об оплате рытья могилы землекопами МУП г. Ижевска "Ритуал", не позволяя при этом осуществлять рытье могилы самостоятельно иным хозяйствующим субъектам.

По результатам рассмотрения антимонопольного дела Комиссия УФАС по УР пришла к выводу, что действия МКУ г. Ижевска "СБиДХ" в качестве лица, наделенного функцией органа местного самоуправления в части организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения, выразившиеся в фактическом отказе в допуске к самостоятельному рытью могил на подведомственных кладбищах иным лицам, кроме МУП г. Ижевска "Ритуал", по основаниям, не предусмотренным действующим законодательством в сфере организации ритуальных услуг и похоронного дела, влекут необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами на соответствующем рынке услуг, а также являются необоснованным предоставлением преимущественных условий осуществления деятельности на рынке ритуальных услуг МУП г. Ижевска "Ритуал", что является нарушением части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

23.05.2015 УФАС по УР вынесено решение по делу N ТГ 08-02/2014-65 (изготовлено 25.03.2015) о признании МКУ г. Ижевска "СБиДХ" нарушившим часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, на основании которого МКУ г. Ижевска "СБиДХ" выдано предписание N ТГ 08-02/2014-65 о прекращении нарушений антимонопольного законодательства, а именно, не препятствовать по основаниям, не предусмотренным действующим законодательством, участникам рынка ритуальных услуг в осуществлении комплекса ритуальных услуг в полном объеме, в том числе, самостоятельному рытью могил, т.е. без привлечения специализированных организаций на территории кладбищ, подведомственных МКУ г. Ижевска "СБиДХ".

Заявитель посчитав, что решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике по делу N ТГ 08-02/2014-65 является незаконным и нарушает его права, обратился в Арбитражный суд Удмуртской Республики с заявлением.

Суд первой инстанции, установив, что оспариваемое решение антимонопольного органа соответствуют действующему законодательству и не нарушает права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности, отказал в удовлетворении заявленных требований.

Проверив доводы, изложенные в апелляционной жалобе, позицию антимонопольного органа, приведенную в отзыве на жалобу, применительно к имеющимся в материалах дела доказательствам, заслушав третье лицо в заседании, апелляционный суд полагает, что оснований для отмены или изменения оспариваемого судебного акта не имеется.

В соответствии с положениями главы 24 АПК РФ ненормативный акт государственного органа подлежит признанию недействительным в судебном порядке, если он не соответствует закону или иному нормативному акту и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере его предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Согласно п. 7 ст. 4 Закона о защите конкуренции под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

В соответствии с п. 17 ст. 4 Закона о защите конкуренции признаком ограничения конкуренции является создание возможности для хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Согласно требованиям п. 22 ст.14 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон о местном самоуправлении) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения относится к вопросам местного значения городского, сельского поселения.

В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают следующими полномочиями: создание муниципальных предприятий и учреждений, осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд (пункт 3 части 1 статьи 17 Закона о местном самоуправлении).

Федеральный закон от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", регулирующий спорные правоотношения (далее - Закон о погребении), в ст. 25 предусматривает, что гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с настоящим Федеральным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности (ч. 1).

Организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления (ч. 2 ст. 25).

Согласно ст. 29 Закона о погребении органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с настоящим Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших.

В соответствии с Правилами содержания мест погребения на территории муниципального образования "город Ижевск", утвержденными постановлением Администрации г. Ижевска от 01.04.2009 N 245, организацию деятельности кладбищ осуществляет уполномоченное в сфере погребения и похоронного дела муниципальное казенное учреждение города Ижевска, исполняющее функции органа местной самоуправления в данной сфере (пункт 1.2 Правил).

В соответствии с Уставом МКУ г.Ижевска "СБиДХ" функцией МКУ г.Ижевска "СБиДХ" является осуществление контроля за соблюдением порядка захоронений на муниципальных кладбищах, порядок захоронений установлен Правилами.

Согласно постановлению Администрации г. Ижевска "О признании МУП "Ритуал" специализированной службой по вопросам похоронного дела г.Ижевска" от 08.12.1998 N 573 МУП "Ритуал" является специализированной службой по вопросам похоронного дела в г. Ижевске.

На основании анализа положений Закона о погребении судом первой инстанции сделан правильный вывод о том, что закон не предусматривает ограничений субъектного состава лиц, имеющих право осуществлять погребение умерших и оказывать услуги по погребению.

Судом первой инстанции также правомерно указано, что иные нормативные акты не устанавливают запрет на оказание ритуальных услуг, в том числе и погребение, хозяйствующими субъектами, не являющимися специализированной организацией, созданной органом исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

По изложенным мотивам суд первой инстанции поддержал вывод антимонопольного органа о том, что рынок ритуальных услуг является конкурентным рынком, то есть является рынком с множеством участников.

В подтверждении своей позиции суд первой инстанции обоснованно сослался на Постановление Президиума ВАС РФ от 23.09.2008 N 12027/07, в котором Высший Арбитражный Суд указывает, что устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности, возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, Закон о погребении и похоронном деле не исключает возможности выполнения указанной деятельности другими коммерческими организациями.

Как установлено антимонопольным органом и судом первой инстанции, участники рынка оказания ритуальных услуг неоднократно обращались в МКУ г. Ижевска "Служба благоустройства и дорожного хозяйства" с целью самостоятельного оказания ритуальных услуг в полном объеме, а именно, участники рынка изъявляли желание осуществлять рытье могил на территории кладбищ г. Ижевска самостоятельно, то есть без участия МУП г. Ижевска "Ритуал".

Согласно пояснениям ИП Барсукова А.И., смотрители кладбищ, управляющие кладбищ (сотрудники Администрации кладбищ, являющейся структурным подразделением МКУ г. Ижевска "Служба благоустройства и дорожного хозяйства) отказывают в предоставлении земельных участков для погребения умерших, в выдаче разрешений на погребение при отсутствии у обратившегося лица квитанции об оплате рытья могилы землекопами МУП г. Ижевска "Ритуал", не позволяя при этом осуществлять рытье могилы самостоятельно.

Антимонопольным органом при рассмотрении дела установлено, что хозяйствующим субъектам, оказывающим ритуальные услуги, отказывали в предоставлении земельных участков для погребения умерших по основаниям, не предусмотренным действующим законодательством: в связи с не предоставлением квитанции об оплате услуг по рытью могил от МУП "Ритуал", а также в связи с несоблюдением землекопами иных ритуальных агентств требований СанПиН 2.1.2882-11.

Апелляционный суд, рассмотрев дело, пришел к выводу, что суд первой инстанции правомерно и мотивированно поддержал позицию антимонопольного органа о наличии вменяемого учреждению нарушения антимонопольного законодательства.

Согласно ст. 3 Закона о погребении и похоронном деле услуга по погребению (захоронению) тел умерших в землю включает в себя услугу по рытью могилы, так как погребение может осуществляться путем предания тела (останков) умершего земле (захоронение в могилу, склеп).

В материалах дела имеется протокол от 11.02.2015 N 2-2015 проведения совещания службы Администрации кладбищ - структурного подразделения МКУ г. Ижевска "СБиДХ" по вопросам оформления документов на захоронение и реализации порядка захоронения умерших на кладбищах города, в целях недопущения нарушений санитарного законодательства (т.4 л.д. 87).

Из содержания данного документа следует, что выполнение работ по погребению на кладбищах в части подготовки могил работниками специализированной службы по вопросам похоронного дела МУП города Ижевска "Ритуал" возобновлено, а также то, что при невозможности соблюдения требований СанПиН 2.1.2882-11 иные ритуальные агентства не вправе осуществлять рытье могил на территории кладбищ г. Ижевска.

Указанный протокол подтверждает выводы антимонопольного органа о том, что заявитель фактически чинит препятствия предпринимателю и иным участникам рынка в осуществлении деятельности тем, что отказывает в допуске к самостоятельному рытью могил иным лицам, кроме МУП г. Ижевска "Ритуал", по основаниям, не предусмотренным действующим законодательством в сфере организации ритуальных услуг и похоронного дела.

Таким образом, антимонопольный орган, установив фактические обстоятельства, правомерно указал, что требование управляющих кладбищ, смотрителей кладбищ о предъявлении квитанций об оплате услуг по рытью могилы от специализированной организации для получения земельного участка для погребения умершего не соответствует требованиям действующего законодательства и является необоснованным препятствованием осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами на соответствующем рынке.

В судебном заседании предприниматель и его представитель пояснили, что МКУ г. Ижевска "СБиДХ" в настоящее время (после вынесения решения УФАС по УР) продолжает при запросе о выделении земельного участка на кладбищах требовать квитанцию об оплате услуги по рытью могил МУП г. Ижевска "Ритуал", а также выставлять требование о рытье и закапывании могил только инструментом учреждения. При предложении предпринимателем осуществлять копку могил специализированной техникой, а не инструментом вручную, ему также было отказано в выдаче разрешения на погребение и предоставлении земельных участков.

ИП Барсуков А.И. указывает также в своих пояснениях, что, исполняя функции по контролю за соблюдением хозяйствующими субъектами требований санитарного законодательства, МКУ вышло за рамки своих полномочий.

В данной части его доводы поддержаны антимонопольным органом и судом первой инстанции, апелляционный суд находит их суждения обоснованными.

Действующее законодательство в сфере организации погребения и похоронного дела, в том числе, Закон о погребении, Санитарные правила и нормы СанПиН 2.1.2882-11 "Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения" (далее СанПиН 2.1.2882-11), не содержат требований к предоставлению земельного участка для погребения умершего исключительно после заключения договора либо оформления иным образом соответствующих гражданско-правовых отношений со специализированной организацией.

Согласно СанПиН 2.1.2882-11 контроль за их выполнением проводится органами, осуществляющими функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в соответствии с законодательством Российской Федерации (п. 1.4).

Нормы об осуществлении экологического контроля и санитарно-эпидемиологического надзора закреплены в ст. 17 Закона о погребении, которой корреспондирует Положение о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 322.

Апелляционный суд поддерживает правомерный вывод суда первой инстанции о том, что Уставом, Правилами, иными нормативно-правовыми актами Администрации г. Ижевска МКУ г. Ижевска "СБиДХ" не наделено полномочиями в сфере контроля по определению соответствия действий работников ритуальных агентств требованиям СанПиН 2.1.2882-11.

Заявитель указывает в жалобе, что в материалах дела отсутствуют доказательства, подтверждающие ограничение конкуренции на рынке ритуальных услуг.

Указанный довод подлежит отклонению, поскольку опровергается установленными антимонопольным органом обстоятельствами и протоколом совещания от 11.02.2015.

По мнению подателя жалобы, в его действиях нарушения отсутствуют, поскольку предпринимателем допущены неоднократные нарушения требований СанПиН 2.1.2882-11.

Указанный довод не влияет на оценку действий заявителя на предмет нарушения им антимонопольного законодательства, с учетом того, что заявитель, как уже установлено судом, не наделен полномочиями по контролю в сфере соблюдения санитарно-эпидемиологического законодательства.

Устные разъяснения сотрудников учреждения о необходимости соответствия работ по копке могил требованиям СанПиН к инвентарю (при выдаче удостоверения о захоронении) являются добровольной инициативой учреждения, носят рекомендательный характер для лиц, ведущих копку могил. При этом обязанность по соблюдению установленных правил копки возникает у соответствующих лиц не в связи с их разъяснением, а ввиду их законодательного утверждения и придания силы нормативного акта. Соответствующий довод апеллянта о неоднократной даче таких разъяснений ИП Барсукову А.И. подлежит отклонению.

Следовательно, требование МКУ г. Ижевска "СБиДХ" о предъявлении квитанций об оплате услуг по рытью могилы от муниципального предприятия для получения земельного участка для погребения умершего, мотивированное необходимостью соблюдения санитарных норм, не соответствует требованиям действующего законодательства и создает необоснованное препятствование деятельности хозяйствующих субъектов на рынке оказания ритуальных услуг.

Указанные действия влекут необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами на рынке ритуальных услуг, а также являются необоснованным предоставлением преимущественных условий осуществления деятельности на этом рынке МУП г. Ижевска "Ритуал", то есть влекут необоснованное ограничение конкуренции, что нарушает требования ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Доводы заявителя о недоказанности вменяемого нарушения не нашли подтверждения в ходе судебного разбирательства в суде апелляционной инстанции.

По изложенным мотивам апелляционный суд поддерживает выводы суда первой инстанции о соответствии принятого Удмуртским УФАС России решения Закону о защите конкуренции и отсутствии оснований для признания его недействительным (ст. 201 АПК РФ) и отклоняет приведенные в апелляционной жалобе доводы МКУ города Ижевска "Служба благоустройства и дорожного строительства" как не опровергающие правильные выводы суда по существу спора.

В соответствии с ч. 3 ст. 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Суд первой инстанции рассмотрел дело в соответствии с требованиями главы 24 АПК РФ, принял законное и обоснованное решение, изложив мотивы принятого решения в судебном акте и не допустив при рассмотрении дела нарушений, которые могли повлечь в силу ст. 270 АПК РФ отмену или изменение судебного акта.

Суд апелляционной инстанции оставляет решение суда первой инстанции без изменения, отказывая в удовлетворении апелляционной жалобы учреждения.

В соответствии со ст. 104 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подателю жалобы подлежит возврату из федерального бюджета излишне уплаченная госпошлина.

Руководствуясь статьями 104, 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 01 июля 2015 года по делу N А71-4626/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Возвратить Муниципальному казенному учреждению города Ижевска "Служба благоустройства и дорожного строительства" (ИНН 1826001553, ОГРН 1021801151877) из федерального бюджета государственную пошлину по апелляционной жалобе в сумме 1 500 (Одна тысяча пятьсот) рублей, излишне уплаченную по платежному поручению от 22.07.2015 N 783.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Удмуртской Республики.

Председательствующий

Е.Ю.Муравьева

Судьи

Н.В.Варакса О.Г.Грибиниченко