|
14 октября 2015 г.
|
Дело N А33-6572/2015
|
Резолютивная часть постановления объявлена "07" октября 2015 года.
Полный текст постановления изготовлен "14" октября 2015 года.
Третий арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего - Борисова Г.Н.,
судей: Морозовой Н.А., Юдина Д.В.,
при секретаре судебного заседания Елистратовой О.М.,
при участии:
от лица, привлекаемого к административной ответственности (руководителя Департамента градостроительства администрации города Красноярска Зуевского М.Ф.) - Шикунова С.А., представителя по доверенности от 06.05.2015 N 24 АА 1731680,
рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу руководителя Департамента градостроительства администрации г. Красноярска Зуевского М.Ф.
на решение Арбитражного суда Красноярского края
от "24" июня 2015 года по делу N А33-6572/2015, принятое судьей Раздобреевой И.А.,
установил:
Управление Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю (далее - антимонопольный орган, управление) обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением о привлечении руководителя Департамента градостроительства администрации г. Красноярска Зуевского М.Ф. (далее - ответчик, Зуевский М.Ф.) к административной ответственности по части 1 статьи 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - Кодекс).
Решением Арбитражного суда Красноярского края от "24" июня 2015 года заявление антимонопольного органа удовлетворено, ответчик привлечен к административной ответственности на основании части 1 статьи 14.9 Кодекса, ему назначено наказание в виде штрафа в размере 15 000 рублей.
Ответчик обратился в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой решение суда первой инстанции просит отменить, производство по делу прекратить по следующим основаниям:
- вина ответчика в совершенном правонарушении отсутствует, поскольку решение об отказе в выдаче разрешения на строительство были приняты органом местного самоуправления;
- в деле отсутствуют доказательства, подтверждающие вину ответчика во вменяемом правонарушении, суд в обжалуемом решении также не указал доказательства виновности Зуевского М.Ф.;
- отказывая в выдаче разрешения на строительство, ответчик не имел возможности предвидеть наступление вредных последствий для состояния конкуренции;
- совершение Зуевским М.Ф. действий, прямо не предусмотренных должностной инструкцией, не может быть предметом административного правонарушения;
- документы, представленные ООО "Промтехснаб" с заявлениями о выдаче разрешения на строительство, не содержали свидетельство о регистрации права на склад, а также выписку из реестра регистрации прав на недвижимое имущество, которые бы подтверждали наличие на земельном участке объекта основного вида разрешенного использования - склада.
Антимонопольный орган в отзыве на апелляционную жалобу не согласился с изложенными в ней доводами, просит оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, полагая, что объективная сторона административного правонарушения подтверждена решением управления о нарушении Департаментом градостроительства администрации г.Красноярска (далее - департамент) антимонопольного законодательства, вина Зуевского М.В. в совершении административного правонарушения установлена судом первой инстанции.
Антимонопольный орган, уведомленный о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы в соответствии с требованиями статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (путем направления копий определения о назначении судебного заседания лицам, участвующим в деле, а также путем размещения публичного извещения о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы в Картотеке арбитражных дел http://kad.arbitr.ru), в судебное заседание своих представителей не направил.
От антимонопольного органа поступило ходатайство от 07.10.2015 N 17905 о рассмотрении дела в отсутствии своего представителя.
В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционная жалоба рассматривается в отсутствие представителей управления.
От антимонопольного органа поступили пояснения по делу с приложением в электронном виде материалов антимонопольного дела N 87-15-14 на 79 листах.
Суд в соответствии со статьями 159, частью 2 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации принято протокольное определение о приобщении данных документов к материалам дела, как представленных в обоснование возражений на доводы апелляционной жалобы.
Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
При рассмотрении дела судом апелляционной инстанции установлены следующие, имеющие значение для рассмотрения спора обстоятельства.
ООО "Промтехснаб" обратилось в антимонопольный орган с жалобой на действия департамента по отказу в выдаче разрешения на строительство административного здания.
Антимонопольным органом установлено, что земельный участок общей площадью 4679 кв.м. по адресу: Красноярский край, г. Красноярск, Советский район, ул. Пограничников, (кадастровый номер 24:50:0400232:71), принадлежит на праве собственности ООО "Промтехснаб" (свидетельство о государственной регистрации права от 06.11.2012 N 24ЕК 417098), категория земель - земли населенных пунктов, разрешенное использование - место размещения складской базы.
На земельном участке находится объект недвижимости в соответствии с видом разрешенного использования земельного участка - склад, общей площадью 360 кв.м., право собственности, на который зарегистрировано за ООО "Промтехснаб" (свидетельство о государственной регистрации права от 06.11.2012 N 24ЕК 417096).
ООО "Промтехснаб" 28.06.2013 обратилось в департамент с заявлением о выдаче разрешения на строительство на земельном участке административного здания.
Департамент в выдаче разрешения на строительство отказал (от 05.07.2013 N 01/5913-дг), сославшись на то, что проектная документация представлена на строительство объекта - "административное здание", который относится к вспомогательным видам разрешенного использования земельного участка. Строительство объекта, отнесенного к основным видам разрешенного использования, проектом не предусмотрено. Выбор вспомогательного вида разрешенного использования не предусмотрен ни федеральными, ни местными нормативными актами, поэтому для любого земельного участка вспомогательный вид разрешенного использования не может быть единственным.
ООО "Промтехснаб" 30.07.2013 повторно обратилось в департамент с заявлением о выдаче разрешения на строительство административного здания.
На данное обращение департамент ответил отказом (от 02.08.2013 N 01/6679-дг) по тому же основанию, дополнив, что для получения разрешения на строительство ООО "Промтехснаб" также необходимо представить санитарно-эпидемиологическое заключение.
Решением от 26.06.2014 по делу N 87-15-14 антимонопольный орган признал департамент нарушившим часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) в части совершения действий, связанных с неправомерными отказами (от 05.07.2013 N 01/5913-дг, от 02.08.2013 N 01/6679-дг) ООО "Промтехснаб" в выдаче разрешения на строительство административного здания на земельном участке по адресу: Красноярский край, г. Красноярск, Советский район, ул. Пограничников (кадастровый номер 24:50:0400232:71), которые препятствуют ООО "Промтехснаб" в осуществлении предпринимательской деятельности, влияют на его конкурентоспособность и, соответственно, приводят (могут привести) к ограничению конкуренции.
Решение управления от 26.06.2014 по делу N 87-15-14 послужило основанием для возбуждения антимонопольным органом 26.03.2015 в отношении заместителя руководителя департамента Зуевского М.Ф. дела об административном правонарушении по части 1 статьи 14.9 Кодекса в связи с подписанием им ограничивающего конкуренцию отказа от 02.08.2013 N 01/6679-дг в выдаче ООО "Промтехснаб" разрешения на строительство.
Управлением был составлен протокол об административном правонарушении от 26.03.2015 N 307-14.9/15, послуживший основанием для обращения в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением о привлечении ответчика к административной ответственности по части 1 статьи 14.9 Кодекса.
Исследовав представленные доказательства, заслушав представителя ответчика и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.
В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон. Статьей 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать те обстоятельства, на которые оно ссылается как на основания своих требований и возражений.
В силу части 5 статьи 205 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по делам о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для составления протокола об административном правонарушении, не может быть возложена на лицо, привлекаемое к административной ответственности.
В соответствии с частью 6 статьи 205 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелись ли событие административного правонарушения и факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.
В соответствии с Положением о Федеральной антимонопольной службе, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331, Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции, в том числе по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства.
Федеральная антимонопольная служба осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.
В соответствии со статьей 22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган:
- обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами;
- выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения;
- предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами.
Согласно части 5 статьи 39 Закона о защите конкуренции, если в ходе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган выявит обстоятельства, свидетельствующие о наличии административного правонарушения, антимонопольный орган возбуждает дело об административном правонарушении в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях.
В соответствии с частью 1 статьи 28.3, статьей 23.48 Кодекса, приказом Федеральной антимонопольной службы от 19.11.2004 N 180 "О перечне должностных лиц территориальных органов Федеральной антимонопольной службы, управомоченных составлять протокол об административном правонарушении", протокол об административном правонарушении от 26.03.2015 N А307-14.9-15 составлен уполномоченным лицом, в пределах предоставленных ему полномочий.
Ответчик надлежащим образом и заблаговременно извещен о составлении протокола об административном правонарушении 26.03.2015 в 11 часов 00 минут (уведомление от 10.03.2015 N 4207).
Суд апелляционной инстанции считает, что процедура возбуждения производства по делу об административном правонарушении, в том числе требования, установленные статьей 28.2 Кодекса для составления протокола об административном правонарушении, антимонопольным органом, соблюдена; права, установленные статьей 25.1 Кодекса, иные права, предусмотренные Кодексом, лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, обеспечены.
Частью 1 статьи 14.9 Кодекса предусмотрено, что действия (бездействие) должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных лиц органов или организаций, государственных внебюджетных фондов, а также организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а равно к ограничению свободного перемещения товаров (работ, услуг), свободы экономической деятельности, за исключением случаев, предусмотренных частью 3 статьи 14.32 настоящего Кодекса, влекут наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пятнадцати тысяч до тридцати тысяч рублей.
В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).
В силу части 1.2 статьи 28.1 Кодекса поводом к возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 14.9, 14.31, 14.31.1 - 14.33 настоящего Кодекса, является принятие комиссией антимонопольного органа решения, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации.
Согласно протоколу об административном правонарушении от 26.03.2015 N 307-14.9/15 основанием для возбуждения дела об административном правонарушении в отношении ответчика явилось решение антимонопольного органа от 26.06.2014 по делу N 87-15-14, которым департамент признан нарушившим часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в части совершения действий, связанных с неправомерными отказами (от 05.07.2013 N 01/5913-дг, от 02.08.2013 N 01/6679-дг) ООО "Промтехснаб" в выдаче разрешения на строительство "административного здания" на земельном участке по адресу: Красноярский край, г. Красноярск, Советский район, ул. Пограничников (кадастровый номер 24:50:0400232:71), которые препятствуют ООО "Промтехснаб" в осуществлении предпринимательской деятельности, влияют на его конкурентоспособность и, соответственно, приводят (могут привести) к ограничению конкуренции.
В соответствии с подпунктом 5 пункта 1 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления относится выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях поселений.
В соответствии с пунктом 3.5 Положения о Департаменте градостроительства администрации города Красноярска, утвержденного распоряжением администрации города Красноярска от 17.08.2010 N 114-р (в редакции распоряжения от 24.10.2012 N203-р), департамент выдает разрешения на строительство и на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории города.
В соответствии с частями 1, 2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом. Строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.
Согласно части 1 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов:
1) основные виды разрешенного использования;
2) условно разрешенные виды использования;
3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.
В письме от 02.08.2013 N 01/6679-дг ответчик указал, что для любого земельного участка выбор вспомогательный вид разрешенного использования не может быть единственным.
Вместе с тем, в статье 37 названного Кодекса отсутствует запрет на расположение в границах одной территориальной зоны запроектированных или построенных объектов капитального строительства основного вида разрешенного использования, равно как и объектов капитального строительства, имеющих вспомогательный вид разрешенного использования. При этом необязательным является их нахождение на одном земельном участке.
Антимонопольный орган при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства установил, что на земельном участке, за разрешением на строительство на котором обратилось ООО "Промтехснаб", находится зарегистрированный в установленном порядке объект недвижимости - склад, общей площадью 360 кв.м., право собственности, на который зарегистрировано за ООО "Промтехснаб", тем самым, использование земельного участка соответствует его назначению, и на нем находится объект основного вида разрешенного использования данного земельного участка.
Довод апелляционной жалобы о том, что среди документов, представленных ООО "Промтехснаб" с заявлениями о выдаче разрешения на строительство, отсутствовало свидетельство о регистрации права, а также выписка из реестра регистрации прав на недвижимое имущество, которые бы подтверждали наличие на земельном участке объекта основного вида разрешенного использования, отклоняется судом апелляционной инстанции.
ООО "Промтехснаб" к заявлениям о выдаче разрешения на строительство приложены документы, среди которых имеется свидетельство о государственной регистрации права от 06.11.2012 N 24ЕК417096, согласно которому за ООО "Промтехснаб" зарегистрировано право собственности на объект недвижимости в соответствии с видом разрешенного использования земельного участка - склад.
Ответчик считает, что департамент при решении вопроса о выдаче разрешения на строительство не обязан проверять наличие на земельном участке иных объектов, принадлежащих заявителю.
Суд апелляционной инстанции считает данный довод несостоятельным, так как при исполнении муниципальной услуги по выдаче разрешения на строительство объекта, относящегося к вспомогательному виду разрешенного использования, департамент должен выяснить вопрос о наличии в пределах соответствующей территориальной зоны у заявителя объекта основного вида разрешенного использования, в ином случае бездействие департамента может повлечь безосновательный отказ в предоставлении муниципальной услуги.
При таких обстоятельствах отказ ответчика в выдаче ООО "Промтехснаб" разрешения на строительство административного здания по тому основанию, что данный объект относится к вспомогательному виду разрешенного использования земельного участка, является не
