Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 13 октября 2015 г. N 10АП-8227/15

г. Москва

13 октября 2015 г.

Дело N А41-2876/15

Резолютивная часть постановления объявлена 06 октября 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 13 октября 2015 года.

Десятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Шевченко Е.Е.,

судей Виткаловой Е.Н., Игнахиной М.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Шакуровым И.И.,

при участии в заседании:

от заявителя по делу - общества с ограниченной ответственностью "ПТФ "ХОРС" - извещено, представитель не явился,

от администрации муниципального образования городское поселение Красково Люберецкого муниципального района Московской области - Притворовой Е.А. (представителя по доверенности от 13.01.2015),

от администрации Люберецкого муниципального района Московской области - извещено, представитель не явился,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "ПТФ "ХОРС" к администрации Люберецкого муниципального района Московской области, администрации муниципального образования городское поселение Красково Люберецкого муниципального района Московской области о признании недействительным извещения, незаконными действий,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "ПТФ "ХОРС" обратилось в Арбитражный суд Московской области с заявлением к администрации Люберецкого муниципального района Московской области (далее - администрация района) о признании недействительным извещения собственнику нестационарного торгового объекта от 08.10.2014, о признании незаконными действий, выразившихся в демонтаже такого объекта.

Определением суда от 22.04.2015 к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечена администрация городского поселения Красково Люберецкого муниципального района Московской области (далее - администрация городского поселения).

Решением Арбитражного суда Московской области от 02.06.2015 требования удовлетворены.

Не согласившись с решением суда, администрация городского поселения обратилась в Десятый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просила его отменить, ссылаясь в том числе на то, что администрация городского поселения не была извещена судом первой инстанции о судебном процессе.

Определением от 01.09.2015 апелляционный суд перешел к рассмотрению дела по правилам рассмотрения дела судом первой инстанции

Представитель администрации городского поселения в судебном заседании возражал против доводов заявления, просил в удовлетворении требования отказать.

Заявление рассмотрено в соответствии со статьей 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) в отсутствие представителя общества, администрации района.

В ходе судебного разбирательства апелляционным судом установлено следующее.

Между администрацией района и обществом заключен договор аренды от 12.08.2009 N 156/09 земельного участка общей площадью 48,93 кв. м. с кадастровым номером 50:22:0060713:51, расположенного по адресу: Московская область, Люберецкий район, городское поселение Красково, ул. Карла Маркса, ост. "Больница", под временный торговый киоск для торговли табачной продукцией. Срок аренды установлен с 15.06.2009 на 7 лет. Государственная регистрация договора произведена 21.10.2009.

Комиссией администрации городского поселения 08.10.2014 по результатам обследования зафиксирован факт установки торгового киоска для торговли табачной продукцией на остановке "Больница" на улице Карла Маркса в городском поселении Красково Люберецкого района Московской области без разрешения на размещение такого объекта торговли (акт от 08.10.2014).

Общество как собственник нестационарного торгового объекта 29.12.2014 получило извещение от 08.10.2014, направленное ему администрацией городского поселения с просьбой в срок до 23.10.2014 демонтировать незаконно установленный торговый киоск по адресу: Московская область, Люберецкий район, дп Красково, ул. Карла Маркса, ост. "Больница" (земельный участок 50:22:0060713:51).

В извещении также указано, что в противном случае будет проведен демонтаж незаконно установленного нестационарного объекта принудительно с взысканием в судебном порядке с собственника понесенных расходов на демонтаж.

О необходимости демонтировать незаконно установленный торговый киоск администрация городского поселения также известило общество путем размещения (расклеивания) 08.10.2014 текста извещения (уведомления) непосредственно на упомянутом торговом киоске (акт от 08.10.2014 с приложенным фотоматериалом).

Общество 12.01.2015 составило акт об отсутствии торгового объекта по месту размещения по адресу: Московская область, Люберецкий район, дп Красково, ул. Карла Маркса, ост. "Больница". В акте отражено, что торговый объект отсутствует на месте размещения, демонтирован и перемещен на хранение в соответствии с извещением администрации городского поселения.

Учитывая, что в добровольном порядке в установленный в извещении срок торговый объект не был демонтирован, администрация городского поселения произвела его демонтаж, руководствуясь Положением о порядке демонтажа незаконно возведенных нестационарных объектов на территории городского поселения Красково, утвержденного Решением Совета депутатов городского поселения Красково от 16.10.2013 N 223/52.

Не согласившись с администрацией городского поселения, общество 22.01.2015 обратилось в арбитражный суд с указанным заявлением.

Исследовав материалы дела, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что заявление общества не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Основы государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации определяются Федеральным законом от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон о регулировании торговой деятельности), который также регулирует отношения, возникающие между органами государственной власти, органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами в связи с организацией и осуществлением торговой деятельности, а также отношения, возникающие между хозяйствующими субъектами при осуществлении ими торговой деятельности (часть 1 и 3 статьи 1 Закона о регулировании торговой деятельности).

Частью 1 статьи 6 Закона о регулировании торговой деятельности установлено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования торговой деятельности осуществляют разработку и принятие законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования торговой деятельности.

Органы местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли (часть 2 статьи 6 Закона о регулировании торговой деятельности).

В соответствии с подпунктом 15 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон об организации местного самоуправления) к вопросам местного значения городского округа относятся создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

В обоснование законности выданного обществу извещения собственнику нестационарного торгового объекта от 08.10.2014 администрация городского поселения ссылается на следующее:

- нестационарный торговый объект размещен обществом не в соответствии со Схемой размещения нестационарных торговых объектов в городском поселении Красково;

- нестационарный торговый объект размещен обществом без получения разрешения на осуществление торговли;

- запрет реализации табачной продукции в киосках;

- нестационарный торговый объект размещен обществом в нарушение нормы, не допускающей размещение некапитальных сооружений на посадочных площадках пассажирского транспорта (за исключением сблокированных с остановочным павильоном), а также ближе 10 м. от остановочных павильонов.

Между тем согласно части 2 статьи 9 Закона Московской области от 29.11.2005 N 249/2005-ОЗ "Об обеспечении функционирования систем жизнеобеспечения населения на территории Московской области", действовавшего в период совершения оспариваемых действий, запрещается самовольная установка объектов, предназначенных для осуществления торговли, оказания услуг, временных объектов, предназначенных для хранения автомобилей (металлических тентов, гаражей - "ракушек", "пеналов" и т.п.), хозяйственных и вспомогательных построек (деревянных сараев, будок, гаражей, голубятен, теплиц и др.), ограждений на территории муниципальных образований Московской области без получения разрешения в установленном порядке.

Порядок выдачи разрешений на установку нестационарных торговых объектов в городском поселении Красково регулируется Положением о порядке проведения конкурсов на право размещения нестационарных торговых объектов на территории городского поселения Красково, утвержденным постановлением Главы городского поселения Красково от 16.03.2011 N 0122, и Административным регламентом предоставления муниципальной услуги "Выдача свидетельства о праве на размещение нестационарного торгового объекта на территории городского поселения Красково, утвержденным постановлением Главы городского поселения Красково от 12.01.2011 N 0002.

В данном случае разрешение на установку торгового объекта по адресу: Московская область, г.п. Красково, ул. Карла Маркса, ост. "Больница" общество не получало, за его выдачей не обращалось.

В соответствии со статьей 19 Федерального закона от 23.02.2013 N 15-ФЗ "Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака" (далее - Закон об охране здоровья) розничная торговля табачной продукцией осуществляется в магазинах и павильонах. В целях настоящей статьи под магазином понимается здание или его часть, специально оборудованные, предназначенные для продажи товаров и оказания услуг покупателям и обеспеченные торговыми, подсобными, административно-бытовыми помещениями, а также помещениями для приема, хранения товаров и подготовки их к продаже, под павильоном понимается строение, имеющее торговый зал и рассчитанное на одно рабочее место или несколько рабочих мест.

В случае отсутствия в населенном пункте магазинов и павильонов допускается торговля табачной продукцией в других торговых объектах или развозная торговля табачной продукцией.

Верховный Суд Российской Федерации в определении от 29.04.2015 N 5-АПГ15-11дал разъяснения положения Закона об охране здоровья.

Отношения, возникающие между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами в связи с организацией и осуществлением торговой деятельности, регулирует Закона об охране здоровья.

Статья 8 Закона об охране здоровья закрепляет право хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, при организации торговой деятельности и ее осуществлении самостоятельно определять порядок и условия осуществления торговой деятельности, в том числе ассортимент продаваемых товаров, за исключением установленных этим федеральным законом и другими федеральными законами случаев (подпункт"а" пункта 7 части 2).

Одним из таких законов является Закона об охране здоровья, который регулирует отношения, возникающие в сфере охраны здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака, закрепляет приоритет охраны здоровья граждан перед интересами табачных организаций в качестве одного из основных принципов охраны здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака (пункт 5 статьи 4), а также в целях предупреждения возникновения заболеваний, связанных с воздействием окружающего табачного дыма и потреблением табака, сокращения его потребления предусматривает осуществление такой меры, как ограничение торговли табачной продукцией и табачными изделиями (пункт 8 статьи 11).

Конкретные ограничения торговли табачной продукцией и табачными изделиями предусмотрены в статье 19 Закона об охране здоровья, согласно которой запрещается розничная торговля табачной продукцией в иных торговых объектах, кроме магазинов и павильонов (часть 3).

Определение понятия павильона, в котором, по смыслу Закона об охране здоровья, может реализовываться табачная продукция, дано в части 1 статьи 19 поименованного Закона, и под павильоном понимается строение, имеющее торговый зал и рассчитанное на одно рабочее место или несколько рабочих мест.

Закон об охране здоровья, раскрывая в статье 2 отдельные понятия, используемые в этом Законе, не содержит определения "строение", предусмотрев в части 2 указанной статьи, что иные понятия используются в названном Федеральном законе в значениях, определенных Рамочной конвенцией Всемирной организации здравоохранения по борьбе против табака, Федеральным законом от 22.12.2008 N 268-ФЗ "Технический регламент на табачную продукцию", Федеральным законом от 21.11.2011 N 323-ФЗ"Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", Федеральным законом от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации".

Статья 2 Федерального закона от 28.12.2009 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" в пункте 5 определяет стационарный торговый объект как торговый объект, представляющий собой здание или часть здания, строение или часть строения, прочно связанные фундаментом такого здания, строения с землей и подключенные (технологически присоединенные) к сетям инженерно-технического обеспечения.

Между тем, раскрывая в пункте 6 содержание понятия "нестационарный торговый объект", федеральный законодатель определяет его как торговый объект, представляющий собой временное сооружение или временную конструкцию, не связанные прочно с земельным участком, вне зависимости от наличия или отсутствия подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе передвижное сооружение.

Таким образом, из анализа приведенных законоположений в их системном единстве следует, что федеральным законодателем разрешена реализация табачной продукции только через стационарные торговые объекты, к которым отнесены магазины и павильоны, и исключается торговля табачной продукцией через нестационарную торговую сеть.

Таким образом, реализация табачной продукции в киосках запрещена федеральным законодательством.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 4 статьи 10 Закона Московской области от 29.11.2005 N 249/2005-ОЗ "Об обеспечении функционирования систем жизнеобеспечения населения на территории Московской области" (действовавшего на момент совершения оспариваемых действий) не допускается размещение некапитальных сооружений в арках зданий, на газонах, площадках (детских, отдыха, спортивных, транспортных стоянках), посадочных площадках пассажирского транспорта (за исключением сблокированных с остановочным павильоном), в охранной зоне водопроводных, канализационных, электрических, кабельных сетей связи, трубопроводов, а также ближе 10 м от остановочных павильонов, 25 м - от вентиляционных шахт, 20 м - от окон жилых помещений, перед витринами торговых организаций, 3 м - от ствола дерева, 1,5 м - от внешней границы кроны кустарника.

Вместе с тем в нарушение указанной нормы законодательства обществом был установлен и эксплуатировался отдельно стоящий киоск по продаже табачной продукции на посадочной площадке пассажирского транспорта. Данный киоск не являлся сблокированным с остановочным пунктом и располагался непосредственно на посадочной площадке, не соблюдая установленное императивными нормами указанного Закона допустимое расстояние от остановочного павильона.

В силу части 3 статьи 10 Закона об организации местного самоуправления схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии с положениями пункта 6 статьи 10 Закона о регулировании торговой деятельности утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы.

Данное правило, продублировано в пункте 1.5 Порядка разработки и утверждения органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области схем размещения нестационарных торговых объектов, утвержденного Распоряжением Министерства потребительского рынка и услуг Московской области от 27.12.2012 N 32-Р (далее - Порядок).

Согласно правовой позиции Высшего Арбитражного суда Российской Федерации, изложенной в определении от 19.10.2012 N ВАС-13006/12, при рассмотрении аналогичного дела, в соответствие с частью 6 статьи 10 Закона о регулировании торговой деятельности утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, а равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы.

Рассмотрев многочисленные обращения предпринимательских объединений, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность в сфере нестационарной (мелкорозничной) торговли, в связи с применением органами власти норм Закона о регулировании торговой деятельности, Министерство промышленности и торговли Российской Федерации в письме от 27.01.2014 N ЕВ-820/08 указало, что имеют место случаи произвольного пересмотра схем размещения нестационарных торговых объектов, невключение в схемы размещения или исключение из них уже функционирующих объектов, что приводит к административному сокращению и даже прекращению бизнеса рядом хозяйствующих субъектов, что противоречит смыслу части 6 статьи 10 Закона о торговле, согласно которой схема размещения - инструмент систематизации размещения объектов исходя из долгосрочных планов развития территорий и создания комфортной среды для граждан, в том числе для удобства осуществления и развития торговой деятельности, а не средство для административного сокращения количества торговых объектов и ограничения предпринимательской активности. Необходимо обеспечить стабильность прав и законных интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, прежде всего субъектов малого и среднего предпринимательства, возможности устойчивого развития указанных субъектов, недопущения "передела" рынка, урегулирования правил размещения нестационарных торговых объектов, в частности, договорных отношений с органами власти, а также применения принципа "меняется место - сохраняется бизнес".

Между тем в данном случае с учетом приведенных положений законодательство общество незаконно установило и эксплуатировало табачный киоск на автобусной остановке (в том числе с нарушением требования о получении упомянутого разрешения), в связи с чем указания о недопустимости пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы, не подлежат при рассмотрении настоящего спора.

Требования, предусмотренные Положением о порядке демонтажа незаконно возведенных нестационарных объектов на территории городского поселения Красково, утвержденным решением Совета депутатов муниципального образования городского поселения Красково Люберецкого района Московской области от 16.10.2013 N 223/52, соблюдены администрацией городского поселения.

При таких обстоятельствах требования общества подлежат оставлению без удовлетворению.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 2 статьи 269, пунктом 2 части 4 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Московской области от 02.06.2015 по делу N А41-2876/15 отменить. В удовлетворении заявленных требований отказать.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Московского округа через Арбитражный суд Московской области в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий

Е.Е. Шевченко

Судьи

Е.Н. Виткалова М.В. Игнахина