Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14 октября 2015 г. N 15АП-12003/15

город Ростов-на-Дону

14 октября 2015 г.

дело N А53-270/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 06 октября 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 14 октября 2015 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Филимоновой С.С.

судей Смотровой Н.Н., Сурмаляна Г.А.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Струкачевой Н.П.

при участии:

от заявителя: не явился, уведомлен

от заинтересованного лица: представитель Потапова Ю.М. по доверенности от 29.06.2015

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации Аксайского городского поселения

на решение Арбитражного суда Ростовской области от 08.06.2015 по делу N А53-270/2015

по заявлению индивидуального предпринимателя Ильиновой Елены Владимировны

к администрации Аксайского городского поселения

о признании незаконными действий,

принятое в составе судьи Паутовой Л.Н.,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Ильинова Елена Владимировна (далее - ИП Ильинова Е.В., предприниматель) обратилась в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к администрации Аксайского городского поселения (далее - администрация), в котором просила:

1) признать незаконными следующие действия (бездействие):

- неосуществление регистрации даты и времени обращения заявителей о предоставлении муниципальной услуги по определению места захоронения;

- установление срока выдачи документа по факту рассмотрения заявления о погребении "не позднее следующего рабочего дня после сдачи документов и регистрации заявления";

- ограничение допуска на кладбище для осуществления погребения в выходные дни до 13 часов 00 минут;

2) признать незаконными действия администрации Аксайского городского поселения по несвоевременному рассмотрению заявлений о захоронении гр. Еретина М.А., гр. Гончаровой Л.М. и воспрепятствованию доступу ИП Ильиновой Е.В. на общественное кладбище г. Аксая для осуществления работ по устройству (копке) могил и оказания услуг по доставке гроба к месту захоронения;

3) обязать администрацию Аксайского городского поселения в 15-дневный срок с момента вступления решения суда в законную силу устранить допущенные нарушения прав ИП Ильиновой Е.В. путем:

- осуществления регистрации факта обращения заявителей о предоставлении муниципальной услуги по определению места захоронения с указанием даты и времени обращения и выдачей подтверждающих документов; установить срок на рассмотрение заявлений о захоронении, заявления на установку или замену надмогильного сооружения и выдачу документов, необходимых для погребения, - в момент обращения с соответствующим заявлением;

- установить время проведения мероприятий по захоронению в выходные дни с 10.00 до 16.00 (с учетом уточнения первоначально заявленных требований в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Решением суда от 08.06.2015 заявленные требования удовлетворены в полном объеме. Судебный акт мотивирован тем, что оспариваемые заявителем действия не соответствуют Федеральному закону N 8-ФЗ от 12.01.1996 "О погребении и похоронном деле" и нарушают права и законные интересы Ильиновой Е.В.

Не согласившись с принятым решением, администрация обжаловала его в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. В апелляционной жалобе администрация просит решение суда от 08.06.2015 отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать. В обоснование апелляционной жалобы администрация указывает, что предпринимателем не представлено доказательств нарушения ее прав оспариваемыми действиями (бездействием) администрации. Предпринимателем не представлены документы, подтверждающие, что поданные ИП Ильиновой Е.В. заявления о захоронениях рассмотрены с нарушением установленного срока. Требование предпринимателя об обязании администрации установить срок на рассмотрение заявления о захоронении, об установке (замене) надмогильного сооружения и выдачу документов, необходимых для погребения - в момент обращения с соответствующим заявлением прямо противоречит п. 1 ст. 8 Закона о погребении и похоронном деле. Выдача документов, необходимых для погребения умершего, должна быть произведена в течение суток с даты выдачи медицинского свидетельства о смерти. Нарушение сроков рассмотрения вышеназванных заявлений не допущено. Заявитель не указал какую норму Закона нарушает существующий в г. Аксай график захоронений в выходные дни. Порядок деятельности общественных кладбищ федеральным законодательством не урегулирован. Доказательств нарушения прав заявителя установленным графиком материалы дела не содержат. Администрация не совершает действий по приему и регистрации заявлений о предоставлении муниципальной услуги, данное требование заявлено к ненадлежащему лицу. Предприниматель не представила доказательств, подтверждающих факт обращения и отказа учреждения зарегистрировать соответствующее заявление. Установленный порядок рассмотрения заявлений о захоронении гр. Еретина М.А. и гр. Гончаровой Л.М. администрацией не нарушен. Предприниматель в нарушение установленного порядка до получения соответствующего разрешения осуществила захоронение указанных граждан, что послужило основанием для привлечения ее к административной ответственности. Заявитель в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации фактически оспаривает нормативные акты: постановления от 27.01.2015 N 32 и от 06.03.2015 N 160. Исполнение решения суда предполагает необходимость внесения администрацией соответствующих изменений в нормативные акты, действующие в настоящее время. В рамках избранного заявителем способа защиты суд не вправе был возлагать на администрацию обязанность совершать действия в будущем и в отношении любых других лиц.

В отзыве на апелляционную жалобу Ильинова Е.В. просит решение суда оставить без изменения, ссылаясь на его законность и обоснованность.

В судебном заседании представитель администрации поддержал доводы апелляционной жалобы.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителя администрации, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, ИП Ильинова Е.В. зарегистрирована в качестве индивидуального предпринимателя. Основным видом деятельности предпринимателя является организация похорон и предоставление связанных с этим услуг, а также розничная торговля похоронными принадлежностями.

Основанием для обращения предпринимателя в суд с настоящими требованиями послужил вывод о том, что бездействие администрации по неосуществлению регистрации даты и времени обращения заявителей о предоставлении муниципальной услуги по определению места захоронения, установлению срока выдачи документа по факту рассмотрения заявления о погребении, а также ограничению допуска на кладбище для осуществления погребения в выходные дни, являются незаконными.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Пунктами 4, 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд осуществляет проверку оспариваемого акта или отдельных положений, решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушает ли оспариваемый акт, действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, действия (бездействие) администрации может быть признано незаконным только при наличии совокупности двух условий: несоответствия их закону и нарушения прав и законных интересов заявителя по делу.

Наличие двух соответствующих условий применительно к настоящему делу суд апелляционной инстанции находит недоказанным.

В силу статьи 25 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон N 8-ФЗ) организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления.

Положения пункта 23 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" организацию ритуальных услуг, и содержание мест захоронения относят к числу вопросов местного значения городского округа.

При этом из положений части 3 статьи 17 и части 1 статьи 2 данного Закона следует, что решение вопросов местного значения осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Согласно пункту 1 статьи 2 Закона N 8-ФЗ законодательство Российской Федерации о погребении и похоронном деле состоит из настоящего Федерального закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Во исполнение положений Закона N 8-ФЗ администрацией Аксайского городского поселения учреждено муниципальное казенное учреждение "Благоустройство и ЖКХ" и принято постановление от 27.01.2015 N 32 об утверждении Административного регламента МКУ "Благоустройство и ЖКХ" по предоставлению муниципальной услуги "Предоставление ритуальных услуг", которым определены сроки и последовательность действий при организации похоронного дела.

В рамках настоящего дела заявитель просит признать незаконным бездействие администрации по неосуществлению регистрации даты и времени обращения заявителей о предоставлении муниципальной услуги по определению места захоронения, а также действия по установлению срока выдачи документа по факту рассмотрения заявления о погребении - не позднее следующего рабочего дня после сдачи документов и регистрации заявления, а также по ограничению допуска на кладбище в выходные дни.

Согласно временному порядку организации похоронного дела на территории Аксайского городского поселения, утвержденному постановлением Главы Администрации Аксайского городского поселения от 25.09.2014 N 678, администрация осуществляет выдачу разрешений на захоронение тела (праха) умершего, которые выдаются по факту рассмотрения заявления и соответствующих документов, но не позднее следующего рабочего дня после сдачи документов и регистрации заявления.

Пунктом 2.3 Административного регламента предусмотрено, что МКУ "Благоустройство и ЖКХ" осуществляет выдачу разрешений на захоронение тела (праха) умершего.

Разрешение на захоронение тела (праха) умершего выдается по факту рассмотрения заявления и документов, указанных в пункте 2.8 Административного регламента, но не позднее следующего рабочего дня после сдачи документов и регистрации заявления (пункт 2.6.1 Административного регламента).

Пунктом 2.2 Административного регламента установлен график захоронения: понедельник-пятница - с 10 до 16 часов, суббота - с 10 до 13 часов, выходной воскресенье.

График работы кладбища Аксайского городского поселения утвержден постановлением администрации Аксайского городского поселения от 06.03.2015 N 160, в соответствии с которым мероприятия по захоронению проводятся: понедельник-пятница - с 10 до 16 часов, суббота и воскресенье - с 10 до 13 часов.

Признавая незаконными вышеназванные действия администрации, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что положение пункта 2.6.1 Административного регламента противоречит статье 8 Закона N 8-ФЗ.

Между тем, в силу статьи 8 Закона N 8-ФЗ лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантируется выдача документов, необходимых для погребения умершего, в течение суток с момента установления причины смерти.

В силу положений Административного регламента выдаче соответствующего разрешения предшествует совершение ряда действий, требующих определенных временных затрат, а именно: проверка документов, представленных для получения соответствующего разрешения на предмет соответствия положениям Административного регламента; определение места захоронения.

Действующим законодательством не предусмотрено, что организации, осуществляющие выдачу соответствующих разрешений, обязаны оказывать указанную муниципальную услугу в круглосуточном режиме.

Кроме того, в подпункте 2 пункта 1 статьи 8 Закона N 8-ФЗ установлена специальная гарантия в виде возможности бесплатного нахождения тела умершего в морге до семи суток.

Следовательно, установление администрацией срока выдачи разрешений - не позднее следующего рабочего дня после сдачи документов и регистрации заявления, а также определение режима захоронения действующему законодательству не противоречит.

Обязывая администрацию установить срок рассмотрения заявлений о захоронении - в момент обращения с соответствующим заявлением, суд фактически обязывает заинтересованное лицо совершить действия, противоречащие положениям статьи 8 Закона N 8-ФЗ, устанавливающее конкретный срок рассмотрения таких заявлений.

Удовлетворяя требования заявителя, суд первой инстанции не указал каким нормам Закона N 8-ФЗ или подзаконных нормативных актов противоречат положения актов администрации об установлении срока выдачи документа по факту рассмотрения заявления о погребении, а также об установлении графика захоронения в выходные дни, при том, что в силу ч. 4 ст. 18 Закона N 8-ФЗ порядок деятельности общественных кладбищ определяется органами местного самоуправления.

Суд первой инстанции в рамках настоящего дела пришел к выводу о несоответствии Закону бездействия администрации по неосуществлению регистрации даты и времени обращения о предоставлении муниципальной услуги по определению места захоронения.

Между тем, действия по приему и рассмотрению соответствующих заявлений в соответствии с Административным регламентом осуществляет МКУ "Благоустройство и ЖКХ". Доказательств того, что такая регистрация не осуществляется предпринимателем не представлено. ИП Ильиновой Е.В. не приведено доводов об отказе в регистрации поданных ею заявлений, а также о несвоевременном рассмотрении МКУ "Благоустройство и ЖКХ" заявлений предпринимателя, как и не указано на нарушение сроков выдачи разрешений на захоронение.

Суд первой инстанции в обжалуемом решении признал незаконным бездействие администрации по несвоевременному рассмотрению заявлений о захоронении гр. Еретина М.А., гр. Гончаровой Л.М. и воспрепятствованию доступу ИП Ильиновой Е.В. на общественное кладбище г. Аксая для осуществления работ по устройству (копке) могил и оказания услуг по доставке гроба к месту захоронения.

Между тем, из письма прокуратуры Аксайского района от 12.11.2014 следует, что с заявлением о захоронении гр. Гончаровой Л.М. заявитель обратилась 28.10.2014, соответствующее разрешение выдано 29.10.2014 (т. 1 л.д. 75-77).

С заявлением о выдаче разрешения на захоронение гр. Еретина М.А. предприниматель обратилась 11.11.2014, разрешение выдано 12.11.2014 N 60/1 (т. 1 л.д. 96).

Следовательно, обращения предпринимателя о выдаче соответствующих разрешений рассмотрены в установленный статьей 8 Закона N 8-ФЗ и пунктом 2.6.1 Административного регламента срок.

Кроме того, из материалов дела следует, что предприниматель в нарушение установленного порядка до получения соответствующего разрешения осуществила захоронение гр. Гончаровой Л.М. 28.10.2014 и гр. Еретина М.А. 11.11.2014, что послужило основанием для привлечения ее к административной ответственности, предусмотренной статьей 19.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В силу статей 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания незаконными действий (бездействий) органа местного самоуправления необходимо доказать факт нарушения прав заявителя.

Исходя из содержания статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации право на обращение в суд предоставлено заинтересованному лицу.

Под заинтересованным лицом следует понимать субъекта, имеющего юридически значимый интерес в данном деле. Такая юридическая заинтересованность может признаваться за лицами, чьи права и законные интересы нарушены.

Поскольку предприниматель не доказала факта нарушение своих прав оспариваемыми действиями администрации, она не может быть признана лицом, заинтересованным в оспаривании таких действий (бездействия).

Исполнение решения суда влечет необходимость внесения администрацией соответствующих изменений в действующие на территории Аксайского района ненормативные акты, касающиеся погребения и похоронного дела в интересах конкретного лица, что недопустимо в рамках избранного заявителем способа защиты.

Поскольку в нарушение статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации ИП Ильинова Е.В. не доказала как несоответствие оспариваемых действий (бездействия) администрации Закону, так и факта нарушения ее прав, следовательно, в силу ст. 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания для удовлетворения заявленных требований отсутствуют.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции подлежит отмене, в удовлетворении заявленных требований надлежит отказать.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271, Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 08.06.2015 по делу N А53-270/2015 отменить. В удовлетворении заявленных требований отказать.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

С.С. Филимонова

Судьи

Н.Н. Смотрова Г.А. Сурмалян