Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 16 октября 2015 г. N 02АП-7924/15

г. Киров

16 октября 2015 г.

Дело N А17-1212/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 13 октября 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 16 октября 2015 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ившиной Г.Г.,

судей Буториной Г.Г., Кононова П.И.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Токмановой К.Г.,

при участии в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи в Арбитражном суде Ивановской области:

представителя заявителя - Лямзина А.С., действующего на основании доверенности от 28.04.2015,

представителя ответчика - Маракасовой Д.В., действующей на основании доверенности от 12.01.2015,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления благоустройства Администрации города Иваново

на решение Арбитражного суда Ивановской области от 13.07.2015

по делу N А17-1212/2015, принятое судом в составе судьи Калиничевой М.С.,

по заявлению Управления благоустройства Администрации города Иваново (ОГРН 1023700547881; ИНН 3728023270)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области (ОГРН 1023700560619; ИНН 3728012720)

с участием в деле третьих лиц: муниципальное бюджетное учреждение "Служба заказчика по содержанию кладбищ",

общество с ограниченной ответственностью "Бюро ритуальных услуг", общество с ограниченной ответственностью "Федеральный похоронный дом", индивидуальный предприниматель Фролова Марина Николаевна

о признании незаконными решения от 26.11.2014 по делу N 02-09/2014-012 и предписания от 26.11.2014 по делу N 02-09/2014-012,

установил:

Управление благоустройства Администрации города Иваново (далее - Управление благоустройства, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Ивановской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области (далее - ответчик, УФАС, Управление, антимонопольный орган) о признании незаконными решения и предписания ответчика от 26.11.2014 по делу N 02-09/2014-012.

Определением суда от 01.04.2015 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены муниципальное бюджетное учреждение "Служба заказчика по содержанию кладбищ" (далее - МБУ "Служба заказчика по содержанию кладбищ", Учреждение), ООО "Бюро ритуальных услуг", ООО "Федеральный похоронный дом", ИП Фролова Марина Николаевна.

Решением Арбитражного суда Ивановской области от 13.07.2015 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, Управление благоустройства обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

По мнению заявителя, судом неправильно истолкованы нормы гражданского законодательства о самостоятельности юридических лиц и нормы Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции, Закон N 135-ФЗ). МБУ "Служба заказчика по содержанию кладбищ" является юридическим лицом, организационно и имущественно самостоятельным, поэтому контрольных функций в отношении указанной организации Управление благоустройства не осуществляет.

Управление благоустройства также отмечает, что вопрос о наличии состава правонарушения в действиях МБУ "Служба заказчика по содержанию кладбищ" не исследовался в рамках дела N 02-09/2014-012, указанное нарушение являлось предметом рассмотрения дела N 02-09/2014-008 (рассмотрено УФАС 23.01.2015). Фактически суд предопределил исследование вопроса о наличии в действиях Учреждения нарушения запрета, установленного частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Кроме того, заявитель считает, что суд не исследовал вопрос исполнимости предписания антимонопольного органа.

Антимонопольный орган, ИП Фролова М.Н., ООО "Бюро ритуальных услуг", ООО "Федеральный похоронный дом" в отзывах на апелляционную жалобу опровергают доводы апелляционной жалобы.

ИП Фролова М.Н., ООО "Бюро ритуальных услуг", ООО "Федеральный похоронный дом" заявили ходатайства о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие своих представителей.

Третьи лица явку своих представителей в судебное заседание апелляционного суда не обеспечили, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело рассматривается в отсутствие представителей третьих лиц.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции, проведенном с использованием систем видеоконференц-связи, представители сторон поддержали занятые по делу позиции.

Ходатайство представителя Управления благоустройства Администрации г. Иваново о приостановлении производства по делу до рассмотрения Арбитражным судом Ивановской области дела N А17-2779/2015 отклонено протокольным определением от 13.10.2015.

Законность решения Арбитражного суда Ивановской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 20.05.2014 и 02.07.2014 в УФАС поступили заявления ООО "Бюро ритуальных услуг" и ИП Фроловой М.Н. с указанием на нарушение МБУ "Служба заказчика по содержанию кладбищ", ОАО "Ритуал" и Управлением благоустройства Закона о защите конкуренции.

Антимонопольным органом на основании указанных заявлений возбуждено дело N 02-09/2014-008 по признакам нарушения Учреждением статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Управлением в ходе рассмотрения заявлений и дела N 02-09/2014-008 установлено, что на основании постановления Администрации города Иваново от 16.12.2011 N 2923 "О создании муниципального бюджетного учреждения города Иванова "Служба заказчика по содержанию кладбищ" создано соответствующее Учреждение.

Во исполнение ранее выданного предписания УФАС от 18.07.2012 N 02-30/2012-008, указывающего на необходимость исключить совмещение в полномочиях Учреждения функций органа местного самоуправления и функций хозяйствующего субъекта, приказом от 02.04.2013 N01-02-17 в раздел 2 Устава Учреждения внесены изменения, исключающие осуществление последним предпринимательской деятельности.

Согласно пункту 2.1 измененного Устава целями создания Учреждения является оказание услуг в целях обеспечения осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сфере содержания муниципальных кладбищ.

В силу пункта 2.2 Устава предметом деятельности Учреждения является обеспечение организации погребения на территории города Иванова и содержания мест захоронения.

В пунктах 2.3.1-2.3.6 Устава перечислены виды деятельности, которые осуществляет Учреждение.

Антимонопольным органом установлено, что между Учреждением и хозяйствующими субъектами заключены договоры, предметом которых является обеспечение Учреждением деятельности по установке намогильных сооружений на территории кладбищ, находящихся в ведении последнего.

Проанализировав указанные договоры, акты об оказании услуг к ним и платежные поручения, антимонопольный орган установил, что Учреждение фактически продолжает осуществлять предпринимательскую деятельность, что противоречит целям создания Учреждения.

В связи с тем, что Учреждение осуществляет функции органа местного самоуправления и продолжает осуществлять предпринимательскую деятельность, антимонопольный орган сделал вывод о том, что, формально исполнив предписание УФАС от 18.07.2012 по делу N 02-30/2012-008, Управление благоустройства, располагая сведениями о заключении Учреждением возмездных договоров, не принимает действий по прекращению осуществления Учреждением предпринимательской деятельности, что свидетельствует о наличии признаков нарушения Управлением благоустройства статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Приказом от 09.10.2014 N 114 антимонопольный орган возбудил дело N 02-09/2014-012 по признакам нарушения Управлением благоустройства части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

С учетом фактических обстоятельств дела комиссия УФАС пришла к выводу о том, что бездействие Управления благоустройства создает препятствия хозяйствующим субъектам, которые осуществляют деятельность по установке памятников и/или оказанию ритуальных услуг и возлагает на них дополнительные, не предусмотренные законодательством обязанности в части требования Учреждением платы за въезд на кладбища и обеспечения деятельности по установке намогильных сооружений.

25.11.2014 ответчиком было принято решение по делу N 02-09/2014-012 (в полном объеме изготовлено 26.11.2014), в соответствии с которым Управление благоустройства признано нарушившим часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции (л.д. 24-34 т. 1). Нарушение данного антимонопольного запрета усмотрено в бездействии Управления благоустройства, выразившемся в непринятии мер по прекращению осуществления МБУ "Служба заказчика по содержанию кладбищ" приносящей доход деятельности (заключение Учреждением возмездных договоров на осуществление деятельности по установке намогильных сооружений на территории кладбищ, находящихся в ведении Учреждения), что позволяет Учреждению совмещать функции органа местного самоуправления с функциями хозяйствующего субъекта и приводит к недопущению и ограничению конкуренции на товарном рынке по оказанию ритуальных услуг в городе Иваново.

На основании данного решения в адрес Управления благоустройства выдано обязательное для исполнения предписание о совершении действий, направленных на прекращение нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, которым предписано в срок до 19.12.2014 принять меры по прекращению осуществления МБУ "Служба заказчика по содержанию кладбищ" приносящей доход деятельности.

Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа, заявитель обратился в Арбитражный суд Ивановской области с требованием о признании их недействительными.

Суд первой инстанции согласился с выводами ответчика, подтвердил законность и обоснованность решения и предписания Управления и отказал в удовлетворении заявленных требований.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, заслушав представителей сторон, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из следующего.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 1 Закона N 135-ФЗ указанный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции. Соответствующий орган вправе опровергать факт нарушения антимонопольного законодательства путем указания на конкретную норму федерального закона, разрешившую данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие).

В соответствии с пунктом 23 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения относится к вопросам местного значения городского округа.

Согласно статье 18 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон N 8-ФЗ) общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, которые определяют порядок их деятельности.

Деятельность по оказанию ритуальных услуг в городе Иваново регулируется решением Ивановской городской Думы от 31.10.2000 N 377 "О мерах по реализации Закона Российской Федерации "О погребении и похоронном деле" на территории города Иваново", которым утверждены Правила предоставления ритуальных услуг на территории города Иваново специализированными службами по вопросам похоронного дела (далее - Правила предоставления ритуальных услуг) и Правила работы муниципальных кладбищ и порядок их содержания (далее - Правила работы муниципальных кладбищ).

В силу пункта 1.1 Правил работы муниципальных кладбищ общественные муниципальные кладбища города Иванова находятся в ведении Администрации города Иванова, которая осуществляет их содержание через уполномоченный орган (учреждение) по управлению муниципальными кладбищами, выполняющий функции администрации кладбищ.

На основании постановления Администрации города Иванова от 16.12.2011 N 2923 создано МБУ "Служба заказчика по содержанию кладбищ".

Антимонопольным органом установлено, что в целях исполнения ранее выданного предписания от 18.07.2012 N 02-30/2012-008 приказом начальника Управления благоустройства от 02.04.2013 N 01-02-17 в раздел 2 Устава МБУ "Служба заказчика по содержанию кладбищ" внесены изменения, исключающие осуществление Учреждением предпринимательской деятельности.

В пункте 2.1 Устава МБУ "Служба заказчика по содержанию кладбищ" определены цели его деятельности, в пункте 2.2 установлен предмет деятельности, а в пунктах 2.3.1 -2.3.6 обозначены виды деятельности.

В соответствии с целями, предметом и видами деятельности Учреждение осуществляет функции органа местного самоуправления в сфере обеспечения содержания муниципальных кладбищ и контроля за соблюдением порядка захоронений на территории городского округа Иваново.

Возможность осуществления приносящей доход деятельности в новой редакции Устава не предусмотрена.

Вместе с тем антимонопольным органом установлено, что Учреждением заключены договоры, предметом которых является обеспечение Учреждением деятельности по установке намогильных сооружений. В деле имеются акты об оказании услуг и платежные поручения, свидетельствующие об оплате работ по договорам.

Антимонопольный орган установил, что заключение таких возмездных договоров является для хозяйствующих субъектов обязательным, фактически данные договоры служат пропуском для въезда на кладбища (на основании договоров выдаются пропуска), без договора въезд на кладбища и деятельность по установке памятников запрещены, при том, что хозяйствующие субъекты подтвердили, что осуществлять деятельность по установке намогильных сооружений они могут сами, не заключая договоры с Учреждением.

В то же время Правилами работы муниципальных кладбищ не предусмотрено право администрации кладбища взимать с хозяйствующих субъектов плату за установку намогильных сооружений и/или за въезд на кладбище.

При таких обстоятельствах антимонопольный орган пришел к выводу, что, формально исполнив предписание УФАС от 18.07.2012 по делу N 02-30/2012-008, внеся изменения в Устав Учреждения, Управление благоустройства не предпринимает мер по обеспечению соответствия деятельности Учреждения положениям Устава.

Антимонопольный орган обоснованно указал, что бездействие Управления благоустройства привело к тому, что Учреждение создает препятствия хозяйствующим субъектам, которые осуществляют деятельность по установке памятников и/или оказанию ритуальных услуг и возлагает на них дополнительные не предусмотренные законодательством обязанности в части требования платы за въезд на кладбища и обеспечение деятельности по установке намогильных сооружений.

Соответственно, вывод о нарушении Управлением благоустройства части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является доказанным.

Доводы апелляционной жалобы заявителя о том, что МБУ "Служба заказчика по содержанию кладбищ" является юридическим лицом, организационно и имущественно самостоятельным, поэтому контрольных функций в отношении указанной организации Управление благоустройства не осуществляет, не опровергают наличие установленного нарушения в силу следующего.

Решением Ивановской городской Думы от 31.05.2006 N 150 утверждено Положение об Управлении благоустройства администрации города Иванова.

Согласно пункту 1.1 Положения Управление благоустройства является муниципальным казенным учреждением и создано для осуществления управленческих функций в сфере благоустройства.

Управление благоустройства координирует, регулирует и контролирует деятельность подведомственных учреждений в пределах полномочий, предусмотренных действующим законодательством (пункт 3.8 Положения об Управлении благоустройства).

На основании пункта 1.6 Устава МБУ "Служба заказчика по содержанию кладбищ" функции учредителя от имени муниципального образования осуществляет Управление благоустройства.

В силу пункта 4.2 Устава к компетенции учредителя относится, в том числе осуществление контроля за деятельностью Учреждения в соответствии с законодательством Российской Федерации, а значит, заявитель наделен организационно-властными полномочиями для принятия мер, направленных на фактическое прекращение деятельности Учреждения, не соответствующей уставным видам деятельности.

Являясь учредителем Учреждения и структурным подразделением Администрации города Иванова, Управление было осведомлено о фактическом осуществлении Учреждением приносящей доход деятельности. 07.06.2012 Управлением благоустройства издан приказ N 01-02-25 "О порядке определения платы за оказание дополнительных услуг МБУ "Служба заказчика по содержанию кладбищ". Однако мер по обеспечению соответствия деятельности Учреждения положениям Устава Управление благоустройства не предпринимало.

В апелляционной жалобе Управление благоустройства также отмечает, что вопрос о наличии состава правонарушения в действиях МБУ "Служба заказчика по содержанию кладбищ" не исследовался в рамках дела N 02-09/2014-012, указанное нарушение являлось предметом рассмотрения дела N 02-09/2014-008, в связи с чем фактически суд предопределил исследование вопроса о наличии в действиях Учреждения нарушения запрета, установленного частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Вместе с тем следует отметить, что вывод суда первой инстанции о том, что Учреждение не может совмещать деятельность по управлению муниципальными кладбищами с предпринимательской деятельностью, сделан применительно к нарушению Управлением благоустройства части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ и не предопределяет выводы о наличии в действиях Учреждения нарушения части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Доводы апелляционной жалобы о том, что суд не исследовал вопрос исполнимости предписания антимонопольного органа, являются несостоятельными, опровергаются содержанием оспариваемого решения.

Суд первой инстанции указал на возможность Управления благоустройства гражданско-правовыми методами прекратить деятельность Учреждения, осуществляемую в рамках заключенных возмездных договоров, отметил, что предписание позволяет однозначно определить субъект, которому оно адресовано, и цель, которую должен достигнуть соответствующий субъект в результате исполнения предписания, с конкретизацией нарушения, на устранение которого должны быть направлены действия Управления благоустройства.

Согласно части 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Поскольку решение УФАС от 26.11.2014 по делу N 02-09/2014-012 и предписание от 26.11.2014 по делу N 02-09/2014-012 соответствуют законодательству, не нарушают права и законные интересы заявителя, то оснований для удовлетворения заявленных требований у суда первой инстанции не имелось.

При таких обстоятельствах решение Арбитражного суда Ивановской области от 13.07.2015 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления благоустройства - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Согласно подпункту 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового Кодекса Российской Федерации от уплаты государственной пошлины освобождаются государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков, в связи с чем государственная пошлина с заявителя жалобы не взыскивается.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ивановской области от 13.07.2015 по делу N А17-1212/2015 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления благоустройства Администрации города Иваново - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в установленном законом порядке.

Председательствующий

Г.Г. Ившина

Судьи

Г.Г. Буторина П.И. Кононов