Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 20 октября 2015 г. N 05АП-8873/15

г. Владивосток

20 октября 2015 г.

Дело N А24-2065/2015

Резолютивная часть постановления оглашена 13 октября 2015 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 20 октября 2015 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Н.Н. Анисимовой,

судей А.В. Гончаровой, О.Ю. Еремеевой,

при ведении протокола секретарем судебного заседания И.В. Ауловой,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Марахановой Ирины Назаровны,

апелляционное производство N 05АП-8873/2015

на решение от 13.08.2015

судьи И.Ю. Жалудя

по делу N А24-2065/2015 Арбитражного суда Камчатского края

по заявлению индивидуального предпринимателя Марахановой Ирины Назаровны (ИНН 410102870219, ОГРНИП 304410100700041, дата государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя 07.10.2004)

к Департаменту градостроительства и земельных отношений администрации Петропавловск-Камчатского городского округа (ИНН 4101131945, ОГРН 1094101003710, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 14.07.2009)

о признании недействительным приказа от 22.01.2015 N 8 "Об отмене градостроительного плана земельного участка от 26.04.2012 N ru 41-301-000-80" и приказа от 22.01.2015 N 9 "Об отмене разрешения на строительство от 13.03.2013 N ru 41-301-000-38",

при участии: стороны не явились, извещены,

УСТАНОВИЛ:

Индивидуальный предприниматель Мараханова Ирина Назаровна (далее - заявитель, предприниматель) обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными приказов Департамента земельных и имущественных отношений администрации Петропавловск-Камчатского городского округа (далее - департамент) от 22.01.2015 N 8 "Об отмене градостроительного плана земельного участка от 26.04.2012 N ru 41-301-000-80" и от 22.01.2015 N 9 "Об отмене разрешения на строительство от 13.03.2013 N ru 41-301-000-38".

Решением Арбитражного суда Камчатского края от 13.08.2015 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Обжалуя указанное решение в апелляционном порядке, предприниматель настаивает на том, что ему не была вручена копия представления прокуратуры города Петропавловк-Камчатского от 10.11.2014, в связи с чем заявитель был лишен возможности защищать свои права и законные интересы. Полагает, что судом первой инстанции не было принято во внимание то обстоятельство, что департамент не наделен полномочиями безосновательно и произвольно отменять ранее принятые им ненормативные правовые акты, затрагивающие права и законные интересы третьих лиц. Отмечает, что в оспариваемых приказах отсутствуют ссылки на конкретные нормы градостроительного законодательства, послужившие основаниями для их принятия, тем более, что возможность отмены градостроительного плана земельного участка действующим законодательством не предусмотрена, а перечень оснований для отмены разрешения на строительство является исчерпывающим. Полагает, что имеющееся в материалах дела представление прокуратуры является недопустимым доказательством по делу. С учетом изложенного заявитель жалобы просит отменить обжалуемое решение и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Департамент по тексту представленного в материалы дела отзыва возражал против доводов апелляционной жалобы. Решение суда просил оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Стороны, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения жалобы, в заседание арбитражного суда апелляционной инстанции не явились. Предприниматель и департамент письменно ходатайствовали о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие своих представителей. С учетом изложенного судебная коллегия на основании статей 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) рассмотрела апелляционную жалобу по делу без участия представителей лиц, участвующих в деле.

Исследовав материалы дела, коллегия установила следующее.

На основании постановления главы Петропавловск-Камчатского городского округа от 02.12.2008 N 3471 предпринимателю для эксплуатации временной постройки - объекта некапитального строительства (павильона) предоставлен земельный участок с кадастровым номером 41:01:010119:0314 (впоследствии кадастровый номер 41:01:0010119:314), площадью 0,0328 га, находящийся в г. Петропавловске-Камчатском по проспекту Циолковского, дом 30.

Во исполнение указанного постановления между предпринимателем и Комитетом по управлению имуществом Петропавловск-Камчатского городского округа 30.12.2008 заключен договор N 5043 аренды указанного земельного участка сроком действия до 29.12.2011.

Соглашением от 19.12.2011 о продлении договора аренды земельного участка от "30" декабря 2008 года N 5043 срок названного договора продлен до 28.12.2014.

13.04.2012 предприниматель обратился в департамент с заявлением о подготовке градостроительного плана земельного участка с кадастровым номером 41:01:0010119:314 для строительства здания магазина, по результатам рассмотрения которого уполномоченным органом был подготовлен и утвержден градостроительный план от 26.04.2012 N ru 41-301-000-80 названного земельного участка.

Впоследствии по заявлению Марахановой И.Н. от 12.03.2013 департаментом было выдано разрешение на строительство от 13.03.2013 N ru 41 301 000-38 объекта капитального строительства - "Здание магазина", расположенного по адресу: Камчатский край, Петропавловск-Камчатский городской округ, проспект Циолковского, кадастровый номер земельного участка 41:01:0010119:314, сроком действия до 28.06.2013.

10.11.2014 прокуратурой города Петропавловск-Камчатского на действия департамента, выразившихся в изготовлении градостроительного плана земельного участка с кадастровым номером 41:01:0010119:314 и в выдаче разрешения на строительство, в адрес администрации Петропавловск-Камчатского городского округа было внесено представление N 07/15-3231 о принятии конкретных мер по устранению выявленных нарушений действующего законодательства.

На основании указанного представления прокурора приказами департамента от 22.01.2015 N 8, 9 были отменены утвержденные и выданные предпринимателю градостроительный план спорного земельного участка и разрешение на строительство.

Не согласившись с данными приказами департаментами, посчитав, что они не соответствуют закону и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности, последний обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции, установив, что земельный участок с кадастровым номером 41:01:0010119:314 в нарушение действующего земельного законодательства не был предоставлен предпринимателю для целей, связанных со строительством, в том числе с соблюдением процедуры торгов, пришёл к выводу об отсутствии оснований для изготовления и выдачи градостроительного плана данного земельного участка и разрешения на строительство объекта на данном земельном участке, в связи с чем отказал в удовлетворении заявленных требований.

Оценив доводы лиц, участвующих в деле, и представленные в материалы дела документы, проверив в порядке, предусмотренном статьями 268, 270 АПК РФ, правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, судебная коллегия считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным ввиду следующего.

Согласно части 1 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ).

Из пункта 3 статьи 22 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" следует, что прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона, вносит представление об устранении нарушений закона.

В соответствии с пунктом 1 статьи 24 указанного Закона представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

По правилам части 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).

Таким образом, орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им ненормативный правовой акт в случае выявления его противоречия закону, в том числе при поступлении соответствующего представления прокурора.

Доводы предпринимателя об обратном со ссылкой на то, что действующим законодательством не предусмотрены полномочия органов местного самоуправления по отмене градостроительного плана земельного участка и разрешений на строительство, подлежат отклонению. При этом коллегия учитывает, что предусмотренная частью 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ возможность нормоконтроля направлена на устранение нарушений действующего законодательства, допущенных органом местного самоуправления, и распространяется на все принятые им правовые акты.

Не могут быть приняты во внимание и доводы Марахановой И.Н. о том, что представление прокурора является недопустимым доказательством по делу и не могло послужить основанием для отмены актов, в отношении которых он внесен. В рассматриваемом случае департамент, рассмотрев направленное в его адрес представление, нашел его обоснованным и посчитал, что единственным способом устранения допущенных нарушений градостроительного законодательства является отмена градостроительного плана земельного участка и разрешения на строительство.

При этом названное представление соответствует принципам относимости и допустимости доказательств, поскольку связано с предметом спора и согласуется с иными материалами дела. Непредставление в материалы дела заверенной копии представления прокурора не свидетельствует о том, что данное представление прокурором в адрес департамента не вносилось.

Оценивая действия органа местного самоуправления, связанные с отменой противоречащих закону правовых актов, следует исходить из того, что отменяющий акт органа местного самоуправления должен отвечать требованиям закона, то есть быть обоснованным и не нарушать законных прав граждан и организаций.

Заявляя о правомерности оспариваемых предпринимателем приказов от 22.01.2015 N 8, 9, департамент со ссылкой на представление прокуратуры указывает на нарушение порядка выдачи градостроительного плана земельного участка и разрешения на строительство и на наличие оснований для их отмены.

Проверка указанных доводов показала следующее.

Согласно частям 1, 2 статьи 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ, Кодекс) подготовка градостроительных планов земельных участков осуществляется применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) земельным участкам. Подготовка градостроительного плана земельного участка осуществляется в составе проекта межевания территории или в виде отдельного документа.

В соответствии с пунктами 4, 5 части 3 этой же статьи в составе градостроительного плана земельного участка указывается, в том числе информация о градостроительном регламенте (в случае, если на земельный участок распространяется действие градостроительного регламента) и информация о разрешенном использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на указанном земельном участке (в случаях, если на земельный участок не распространяется действие градостроительного регламента или для земельного участка не устанавливается градостроительный регламент).

Из совокупного анализ указанных норм права следует, что подготовка градостроительного плана и его утверждение осуществляется только применительно к застроенным или предназначенным для строительства либо реконструкции объектов капитального строительства земельным участкам.

Как установлено судебной коллегией, обращаясь с заявлением от 13.04.2012 о подготовке градостроительного плана земельного участка с кадастровым номером 41:01:0010119:314, предприниматель представил кадастровый паспорт указанного земельного участка, а также информацию о технических условиях подключения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения и информацию о расположенных в границах земельного участка объектов.

Согласно имеющейся в материалах кадастровой выписке от 19.05.2015 N 4100/206/15-32889 о спорном земельном участке (представлена в электронном виде) данный объект недвижимости сформирован из земель населенных пунктов площадью 328 кв.м и поставлен на кадастровый учет 07.12.2007 с разрешенным использованием "для размещения объектов торговли, общественного питания и бытового обслуживания".

По условиям договора аренды данного земельного участка от 30.12.2008 N 5043 с учетом соглашения от 19.12.2011 названный земельный участок предоставлен предпринимателю для эксплуатации временной постройки (объекта некапитального строительства) павильона, то есть для целей, не связанных со строительством.

Более того пунктом 3.11 указанного договора аренды земельного участка с учетом соглашения от 19.12.2011 предусмотрено, что в случае предстоящего строительства объекта на участке или в районе предоставленного в аренду участка договор подлежит расторжению с даты, указанной в уведомлении о расторжении, направленном арендодателем арендатору, а участок передается арендодателю свободным от временного сооружения по акту приема-передачи в срок, указанный в уведомлении.

Принимая во внимание изложенное, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что в отношении данного земельного участка у департамента отсутствовали основания для подготовки и выдачи градостроительного плана, поскольку разрешенное использование земельного участка с кадастровым номером 41:01:0010119:314 и условия договора аренды названного земельного участка не предусматривают осуществление строительства на данном земельном участке.

Кроме того, как правильно посчитал суд первой инстанции, указанный земельный участок для целей, связанных со строительством, в порядке, предусмотренном земельным законодательством, не формировался и предпринимателю для указанных целей не предоставлялся.

Так, по правилам пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) в редакции, действовавшей до 01.03.2015, предоставление земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта осуществляется в следующем порядке: проведение работ по формированию земельного участка, включая осуществление его государственного кадастрового учета, определение вида разрешенного использования земельного участка, принятие решения о проведении торгов и публикацию сообщения о проведении торгов; проведение торгов и подписание протокола о результатах торгов.

Пунктом 5 этой же статьи предусмотрено, что предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется в следующем порядке: выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьей 31 настоящего Кодекса, решения о предварительном согласовании места размещения объекта; выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ, осуществление его государственного кадастрового учета; принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными статьей 32 Земельного кодекса РФ.

Таким образом, из системного толкования статей 30, 31 и 32 ЗК РФ следует, что земельный участок, который заинтересованное лицо просит выбрать ему для строительства какого-либо объекта, должен быть свободен от строений и прав третьих лиц, поскольку процедура предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта предполагает образование земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

В свою очередь предоставление земельного участка, поставленного на государственный кадастровый учет с определенным разрешенным использованием, для строительства объекта капитального строительства осуществляется только посредством проведения процедуры торгов.

В развитие указанных норм права Правительством Камчатского края принято постановление от 12.05.2012 N 225-П "О предоставлении земельных участков для строительства объектов капитального строительства исключительно на торгах" (далее - Постановление N 225-П).

Согласно подпункту 1 пункта 1 названного Постановления предоставление земельных участков для строительства объектов торгового назначения (в том числе торговых центров, магазинов продовольственных и промышленных товаров, рынков) осуществляется без предварительного согласования места размещения объектов исключительно на торгах.

Как подтверждается материалами дела, земельный участок с кадастровым номером 41:01:0010119:314 является ранее учтенным объектом недвижимости. Следовательно, вопрос о предоставлении данного земельного участка для строительства здания магазина в силу прямого указания статьи 30 ЗК РФ, подпункта 1 пункта 1 Постановления N 225-П мог быть решен только посредством проведения торгов.

Учитывая, что заявитель в силу действующего договора аренды спорного земельного участка имеет право использовать его только для эксплуатации временного павильона (объекта некапитального строительства) и какого-либо решения о предоставлении данного земельного участка для строительства здания магазина путем проведения торгов уполномоченным органом не принималось, судебная коллегия приходит к выводу о том, что в отношении земельного участка с кадастровым номером 41:01:0010119:314 основания для подготовки градостроительного плана отсутствовали.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что градостроительный план спорного земельного участка был подготовлен и выдан департаментом без учета предусмотренных статьей 44 ГрК РФ, статьями 30-32 ЗК РФ и Постановлением N 225-П требований.

Следовательно, правовые основания для удовлетворения представления прокуратуры города Петропавловск-Камчатского от 10.11.2014 N 07/15-3231 и принятия приказа от 22.01.2015 N 8 у департамента имелись.

Проверяя законность приказа департамента от 22.01.2015 N 9, суд апелляционной инстанции установил следующего.

Как предусмотрено частью 2 статьи 51 ГрК РФ, строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.

Разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом (часть 1 статьи 51 ГрК РФ).

Разрешение на строительство выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка, за исключением случаев, предусмотренных частями 5 и 6 настоящей статьи и другими федеральными законами (часть 4 статьи 51 Кодекса).

В силу части 7 статьи 51 ГрК РФ в целях строительства, реконструкции объекта капитального строительства застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство непосредственно в уполномоченный на выдачу разрешений на строительство в соответствии с частями 4 - 6 настоящей статьи орган местного самоуправления. К указанному заявлению прилагаются следующие документы:

1) правоустанавливающие документы на земельный участок;

2) градостроительный план земельного участка;

3) материалы, содержащиеся в проектной документации, в том числе схема планировочной организации земельного участка, выполненная в соответствии с градостроительным планом земельного участка, с обозначением места размещения объекта капитального строительства, подъездов и проходов к нему, границ зон действия публичных сервитутов, объектов археологического наследия;

4) положительное заключение экспертизы проектной документации объекта капитального строительства, если такая проектная документация подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 настоящего Кодекса, положительное заключение государственной экспертизы проектной документации в случаях, предусмотренных частью 3.4 статьи 49 настоящего Кодекса, положительное заключение государственной экологической экспертизы проектной документации в случаях, предусмотренных частью 6 статьи 49 настоящего Кодекса;

5) разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции;

6) согласие всех правообладателей объекта капитального строительства в случае реконструкции такого объекта;

7) копия свидетельства об аккредитации юридического лица, выдавшего положительное заключение негосударственной экспертизы проектной документации, в случае, если представлено заключение негосударственной экспертизы проектной документации.

По правилам части 11 статьи 51 Кодекса уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство:

1) проводит проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство;

2) проводит проверку соответствия проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка, а также красным линиям. В случае выдачи лицу разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции проводится проверка проектной документации или указанной схемы планировочной организации земельного участка на соответствие требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции;

3) выдают разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.

Как установлено судебной коллегией, в целях получения разрешения на строительство здания магазина по адресу: Камчатский край, Петропавловск-Камчатский городской округ, ул. Циолковского, заявлением от 12.03.2013 предпринимателем в департамент были представлены правоустанавливающие документы на земельный участок с кадастровым номером 41:01:0010119:314, градостроительный план земельного участка, проектная документация, а также положительное заключение экспертизы проектной документации на объект.

При проверке представленных документов департамент пришёл к выводу об их достаточности и выдал разрешение на строительство от 13.03.2013 N ru 41 301 000-38 со следующими характеристиками: здание магазина одноэтажное с цокольным этажом, прямоугольное в плане, с размерами в осях 11,8-м*9,00-м; площадь земельного участка 0,0328 га; строительный объем - 754,0 куб.м; общая площадь - 254,00 кв.м; торговая площадь - 168,4 кв.м.

Вместе с тем, как уже было указано выше, договор аренды спорного земельного участка не содержал условия об осуществлении строительства на данном земельном участке и, более того, его запрещал, а градостроительный план спорного земельного участка был выдан в нарушение статьи 44 ГрК РФ.

Соответственно при обращении в уполномоченный орган с заявлением от 12.03.2013 о выдаче разрешения на строительство предпринимателем были нарушены требования части 7 статьи 51 ГрК РФ.

Учитывая изложенное, коллегия приходит к выводу о том, что разрешение на строительство здания магазина по адресу: Камчатский край, Петропавловск-Камчатский городской округ, ул. Циолковского, было выдано департаментом незаконно. Выводы суда первой инстанции в указанной части являются обоснованными и подтверждаются материалами дела.

Следовательно, правовые основания для удовлетворения представления прокуратуры города Петропавловск-Камчатского от 10.11.2014 N 07/15-3231 и принятия приказа от 22.01.2015 N 9 у департамента также имелись.

Принимая во внимание, что основания для подготовки и выдачи заявителю градостроительного плана, а также разрешения на строительство отсутствовали, приказы об их отмене приняты департаментом обоснованно и в пределах предоставленных ему полномочий, апелляционная коллегия считает, что суд первой инстанции правомерно в порядке части 3 статьи 201 АПК РФ отказал предпринимателю в удовлетворении заявленных требований.

Доводы заявителя апелляционной жалобы не могут быть приняты во внимание, поскольку не опровергают выводов суда первой инстанции, а лишь выражают несогласие с ними, что не может являться основанием для отмены судебного акта.

Таким образом, нормы материального права применены судом первой инстанции правильно, а судебный акт принят на основании всестороннего, объективного и полного исследования имеющихся в материалах дела доказательств. Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену обжалуемого судебного акта, не установлено.

Соответственно основания для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

По результатам рассмотрения апелляционной жалобы судебные расходы по уплате государственной пошлины на основании статьи 110 АПК РФ относятся судом апелляционной инстанции на заявителя.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Камчатского края от 13.08.2015 по делу N А24-2065/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Камчатского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

Н.Н. Анисимова

Судьи

А.В. Гончарова О.Ю. Еремеева