Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 20 октября 2015 г. N 10АП-11446/15

г. Москва

20 октября 2015 г.

Дело N А41-49338/15

Резолютивная часть постановления объявлена 19 октября 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 20 октября 2015 года.

Десятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Игнахиной М.В.,

судей Виткаловой Е.Н., Шевченко Е.Е.,

при ведении протокола судебного заседания: Устюжаниным А.А.,

при участии в заседании:

от ООО "Лафарж Цемент" - Тихонова Э.А., представитель по доверенности от 01.01.2015 N Л/9-15,

от отдела надзорной деятельности по Воскресенскому району Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Московской области - Воробьев Я.В., представитель по доверенности от 25.08.2015 N 395-2-10-4-37,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Лафарж Цемент" на решение Арбитражного суда Московской области от 26.08.2015 по делу N А41-49338/15, принятое судьей Обарчуком А.А., по заявлению ООО"Лафарж Цемент" к отделу надзорной деятельности по Воскресенскому району Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Московской области об оспаривании предписания,

УСТАНОВИЛ:

открытое акционерное общество "Лафарж Цемент" (далее - общество, ОАО "Лафарж Цемент") обратилось в Арбитражный суд Московской области с заявлением к отделу надзорной деятельности по Воскресенскому району Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Московской области (далее - управление, административный орган) о признании незаконным и отмене предписания от 28.04.2015 N 4.

Решением Арбитражного суда Московской области от 26.08.2015 по делу N А41-49338/15 в удовлетворении требований отказано (том 2, л.л. 65-68).

Не согласившись с указанным судебным актом, общество обратилось в Десятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просило решение отменить.

В судебном заседании представитель ООО "Лафарж Цемент" поддержал доводы апелляционной жалобы, просил решение суда первой инстанции отменить, апелляционную жалобу удовлетворить.

Представитель управления возражал против доводов апелляционной жалобы, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Изучив материалы дела, проанализировав доводы апелляционной жалобы, в соответствии со статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Десятый арбитражный апелляционный суд не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела, в период времени с 03.04.2015 по 28.04.2015 сотрудниками ГУ МЧС России по МО на основании распоряжения от 26.03.2015 N 4 проведена плановая выездная проверка соблюдения действующего законодательства в сфере защиты населения от чрезвычайных ситуаций по месту нахождения производства строительных материалов по адресу: Московская область, г. Воскресенск, ул. Гиганта, д. 3 (том 2, л.д. 8).

В ходе проведения проверки выявлены следующие нарушения: не разработан, не согласован и не утвержден в установленном порядке План действий организации (объекта) по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций; копия плана направить в ГУ МЧС России по Московской области.

Выявленное нарушение зафиксировано в акте проверки от 28.04.2015 N 4 (том 2, л.д. 11-12).

В связи с выявленными нарушениями обществу выдано предписание по устранению нарушений установленных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций от 28.04.2015 N 4 (том 1, л.д. 12-13).

Не согласившись с вынесенным предписанием, общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Исследовав материалы дела, апелляционный суд находит обоснованным вывод суда первой инстанции о законности предписания от 28.04.2015 N 4 в связи со следующим.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как установлено частью 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Статья 4 АПК РФ предусматривает, что заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном настоящим Кодексом.

Вопросы обеспечения защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера регламентируются Федеральным законом от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", Положением о государственном надзоре в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, осуществляемом Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2005 N 712.

В статье 14 Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" от 21.12.1994 N 68-ФЗ (далее - Федеральный закон N 68-ФЗ) установлены обязанности организаций по планированию и осуществлению необходимых мер в области защиты работников организаций и подведомственных объектов производственного и социального назначения от чрезвычайных ситуаций (подпункт "а"); финансированию мероприятий по защите работников организаций и подведомственных объектов производственного и социального назначения от чрезвычайных ситуаций (подпункт "е") и другие.

Согласно статье 27 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ государственный надзор в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций осуществляется уполномоченными федеральным органом исполнительной власти (федеральный государственный надзор) и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (региональный государственный надзор) согласно их компетенции в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Государственный надзор в области защиты от чрезвычайных ситуаций осуществляют Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и его территориальные органы (пункт 2 Положения о государственном надзоре в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера).

Следовательно, сотрудники ГУ МЧС России по Московской области, осуществляя в пределах своих полномочий государственный надзор в области защиты от чрезвычайных ситуаций, вправе выносить в адрес соответствующих органов или юридических (физических) лиц предписания об устранении нарушений и соблюдении требований в области в области защиты от чрезвычайных ситуаций.

В силу пункта 5.3.1.5 постановления Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 401 Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору осуществляет государственный контроль и надзор в сфере промышленной безопасности, т.е. следит за состоянием защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий (статья 1 Федеральный закон от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов").

Законодательство в сфере защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций, регламентирует вопросы обеспечения таковой как чрезвычайных ситуаций техногенного характера, в том числе в связи с эксплуатацией опасного производственного объекта, так и чрезвычайных ситуаций природного характера, которые от воли хозяйствующего субъекта, эксплуатирующего опасный производственный объект, не зависят.

В соответствии со статьей 4 Федерального закона N 68-ФЗ единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе по обеспечению безопасности людей на водных объектах.

Статьей 14 названного Федерального закона определены обязанности организаций в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций:

а) планировать и осуществлять необходимые меры в области защиты работников организаций и подведомственных объектов производственного и социального назначения от чрезвычайных ситуаций;

б) планировать и проводить мероприятия по повышению устойчивости функционирования организаций и обеспечению жизнедеятельности работников организаций в чрезвычайных ситуациях;

в) обеспечивать создание, подготовку и поддержание в готовности к применению сил и средств предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, осуществлять обучение работников организаций способам защиты и действиям в чрезвычайных ситуациях;

г) создавать и поддерживать в постоянной готовности локальные системы оповещения о чрезвычайных ситуациях в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

д) обеспечивать организацию и проведение аварийно-спасательных и других неотложных работ на подведомственных объектах производственного и социального назначения и на прилегающих к ним территориях в соответствии с планами действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

е) финансировать мероприятия по защите работников организаций и подведомственных объектов производственного и социального назначения от чрезвычайных ситуаций;

ж) создавать резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций;

з) предоставлять в установленном порядке информацию в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а также оповещать работников организаций об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций;

и) предоставлять в установленном порядке федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, участки для установки специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей, осуществлять в установленном порядке распространение информации в целях своевременного оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях, подготовки населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций путем предоставления и (или) использования имеющихся у организаций технических устройств для распространения продукции средств массовой информации, а также каналов связи, выделения эфирного времени и иными способами.

Порядок организации и функционирования единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций определен Положением о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2003 N 794, согласно пункту 3 которого единая система, состоящая из функциональных и территориальных подсистем, действует на федеральном, межрегиональном, региональном, муниципальном и объектовом уровнях.

В соответствии с пунктами 16 и 23 Положения привлечение сил постоянной готовности к ликвидации чрезвычайных ситуаций осуществляется в соответствии с планами предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на обслуживаемых ими объектах и территориях, планами взаимодействия при ликвидации чрезвычайных ситуаций на других объектах и территориях.

Проведение мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций в рамках единой системы осуществляется на основе федерального плана действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, межрегиональных планов взаимодействия субъектов Российской Федерации, а также планов действий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций.

Пунктом 46 Требований по предупреждению чрезвычайных ситуаций на потенциально опасных объектах и объектах жизнеобеспечения, утвержденных Приказом МЧС России от 28.02.2003 N 105, предусмотрено, что на потенциально опасном объекте разрабатывается план действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Исходя из понятия "потенциально опасного объекта", изложенного в статье 1 Федерального закона N 68-ФЗ, к ним может быть отнесен любой объект, на котором расположены здания и сооружения повышенного уровня ответственности, либо объект, на котором возможно одновременное пребывание более пяти тысяч человек.

Из материалов дела следует, что общество занимается производством строительных материалов, то есть располагает необходимым производственным оборудованием, эксплуатирует опасные производственные объекты "Сеть газопотребления производственной площадки N 1", "Сеть газопотребления производственной площадки N2", "Сеть газопотребления производственной площадки Афанасьевский карьер", разрабатывает карьер для своих нужд, в том числе, путем проведения взрывных работ.

Согласно решению Комиссии по потенциально опасным объектам и объектам жизнеобеспечения населения на территории Московской области, оформленного протоколом от 28.05.2010 N 1, склад ВВ заявителя включен в Перечень по потенциально опасным объектам и объектам жизнеобеспечения населения на территории Московской области.

Перечнем потенциально опасных объектов и объектов систем жизнеобеспечения Московской области по классам опасности, утвержденным на заседании Комиссии по потенциально-опасным объектам и объектам жизнеобеспечения Московской области (протокол от 28.05.2010 N 1) председателем комиссии - заместителем председателя Правительства Московской области Громовым В.В., а так же протоколом заседания комиссии по потенциально-опасным объектам и объектам жизнеобеспечения населения на территории Московской области (протокол от 2015 года), утвержденным председателем комиссии - заместителем председателя Правительства Московской области Пестовым Д.В. подтверждается то, что у ОАО "Лафарж Цемент" имеются потенциально-опасные объекты. В данном перечне указаны такие объекты как склад взрывчатых веществ, топливо - заправочный пункт, газовая котельная. Данные объекты, согласно перечня имеют 5 класс опасности. Так же наличие опасных объектов подтверждается страховыми полисами владельца опасного объекта на карьер, участок энергетический, сеть газопотребления производственной площадки N2, склад взрывчатых веществ, участок трубопроводов теплосети, паспортом безопасности опасного объекта.

Данные обстоятельства свидетельствуют, что занимаемый обществом объект относится к сооружениям повышенного уровня опасности, в его границах располагаются не только опасные производственные объекты, но и иные площадки, которые относятся к потенциально опасным объектам.

Кроме того, отсутствие у заявителя потенциально опасных производственных объектов означает лишь необоснованность ссылки заинтересованного лица на пункт 46 Требований по предупреждению чрезвычайных ситуаций на потенциально опасных объектах и объектах жизнеобеспечения, поскольку данные требования касаются исключительно потенциально опасных объектов.

Вместе с тем, данное обстоятельство не освобождает заявителя от установленной подпунктами "а" и "д" статьи 14 Федерального закона N 68-ФЗ и пунктом 23 Положения обязанности планировать необходимые меры в области защиты работников организаций и подведомственных объектов от чрезвычайных ситуаций.

Положениями пункта 1 статьи 4.1 Федерального закона N 68-ФЗ устанавливаются режимы функционирования единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций: повседневной деятельности - при отсутствии угрозы возникновения чрезвычайной ситуации; повышенной готовности - при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации; чрезвычайной ситуации - при возникновении и ликвидации чрезвычайной ситуации.

Согласно пунктом 3 статьи 4.1 Федерального закона N 68-ФЗ при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в зависимости от последствий чрезвычайной ситуации, привлекаемых к предупреждению и ликвидации чрезвычайной ситуации сил и средств единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, классификации чрезвычайных ситуаций и характера развития чрезвычайной ситуации, а также других факторов, влияющих на безопасность жизнедеятельности населения и требующих принятия дополнительных мер по защите населения и территорий от чрезвычайной ситуации, установлено несколько уровней реагирования: а) объектовый уровень реагирования, если зона чрезвычайной ситуации находится в пределах территории организации и ликвидируется силами и средствами самой организации, оказавшейся в зоне чрезвычайной ситуации; б) местный уровень реагирования, если чрезвычайная ситуация затрагивает территорию одного поселения и ликвидируется силами и средствами организаций и органов местного самоуправления, оказавшихся в зоне чрезвычайной ситуации; в) региональный (межмуниципальный) уровень реагирования, если чрезвычайная ситуация затрагивает территории двух и более муниципальных районов либо территории муниципального района и городского округа, либо если зона чрезвычайной ситуации находится в пределах территории одного субъекта Российской Федерации и ликвидируется силами и средствами организаций, органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, оказавшихся в зоне чрезвычайной ситуации; г) федеральный уровень реагирования, если чрезвычайная ситуация затрагивает территории двух и более субъектов Российской Федерации и ликвидируется силами и средствами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оказавшихся в зоне чрезвычайной ситуации.

Как усматривается из материалов дела общество эксплуатирует три опасных производственных объекта, а также потенциально опасный объект "Склад ВВ", следовательно, в связи с эксплуатацией собственных производственных объектов имеется риск возникновения чрезвычайной ситуации на объектовом уровне реагирования, подлежащей предупреждению и ликвидации силами самого общества.

Учитывая изложенное, у заявителя должен быть план действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций локального характера.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу об отсутствии оснований для признания незаконным оспариваемого предписания управления ввиду его соответствия требованиям действующего законодательства Российской Федерации.

Кроме того, из материалов дела следует, что Отделом надзорной деятельности по Воскресенскому району УНД и ПР ГУ МЧС России по МО за выявленное административное правонарушение, предусмотренное частью 1 статьи 20.6 КоАП РФ, составлен протокол об административном правонарушении от 28.04.2015 N 5(том 2, л.д. 19-20) и определение о передаче материалов административного дела по подведомственности мировому судье судебного участка N 19 Воскресенского района (том 2, л.д. 22).

Постановлением Мирового судьи судебного участка N 247 Даниловского района города Москвы от 23.06.2015 по делу N 5-438/15 общество привлечено к административной ответственности по части 2 статьи 20.7 КоАП РФ и части 1 статьи 20.6 КоАП РФ (том 2, л.д. 38-40).

Довод заявителя апелляционной жалобы о том, что в материалах дела отсутствуют доказательства подтверждающие, что в границах проверяемого административным органом объекта ОАО "Лафарж Цемент" по адресу: Московская область, г. Воскресенск, ул. Гиганта д. 3 эксплуатируются потенциально - опасные объектов, отклоняется судебной коллегией.

Согласно свидетельствам о государственной регистрации от 04.12.2008, от 16.06.2009 котельная находится по адресу Московская область, г. Воскресенск, ул. Гаражная, д. 3-А, расходный склад взрывчатых веществ расположен по адресу Московская область, Воскресенский район с. Ачкасово, ул. Лесная, д. 14.

Как следует из материалов дела, сотрудниками ГУ МЧС России по МО на основании распоряжения от 26.03.2015 N 4 проведена выездная проверка деятельности ОАО "Лафарж Цемент" по месту нахождения юридического лица: Московская область, г. Воскресенск, ул. Гиганта, д. 3, а не потенциально - опасных объектов (том 2, л.д.8).

Таким образом, выездная проверка проводилась по адресу регистрации юридического лица, а не по месту нахождения объектов.

При этом в ходе проведения проверки выявлены следующие нарушения: не разработан, не согласован и не утвержден в установленном порядке План действий организации (объекта) по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Довод заявителя апелляционной жалобы о том, что обществом планируются и осуществляются необходимые меры в области защиты работников от чрезвычайных ситуаций, обеспечивается организация и проведение аварийно-спасательных и других неотложных работ на подведомственных объектах в соответствии с требованиями Федерального Закона N 68-ФЗ отклоняется судебной коллегией, поскольку противоречит фактическим обстоятельствам дела и материалам дела.

В соответствии с частью 2 статьи 9 Федерального закона "О гражданской обороне" организации, имеющие потенциально опасные производственные объекты и эксплуатирующие их, а также имеющие важное оборонное и экономическое значение или представляющие высокую степень опасности возникновения чрезвычайных ситуаций в военное и мирное время, создают нештатные аварийно-спасательные формирования в порядке, установленном законодательством РФ, и поддерживают их в состоянии постоянной готовности.

Порядком создания нештатных аварийно-спасательных формирований утвержденным приказом МЧС Российской Федерации от 23.12.2005 N 999 "Об утверждении Порядка создания нештатных аварийно-спасательных формирований" предусмотрено, что нештатные аварийно-спасательные формирования создаются организациями, имеющими потенциально опасные производственные объекты и эксплуатирующими их, а также имеющими важное оборонное и экономическое значение или представляющими высокую степень опасности возникновения чрезвычайных ситуаций в военное и мирное время, и другими организациями из числа своих работников (пункт 4).

Согласно пункту 16 Порядка N 999 накопление, хранение и использование материально-технических, продовольственных, медицинских средств,предназначенных для оснащения нештатных аварийно-спасательных формирований, осуществляется с учетом методических рекомендаций по созданию, подготовке, оснащению и применению нештатных аварийно-спасательных формирований.

Оснащение НАСФ осуществляется в соответствии с примерными нормами оснащения (табелизации) специальными техникой, оборудованием, снаряжением, инструментами и материалами (приложение N 2 к Порядку N 999).

Доказательств соблюдения указанных нормативных актов обществом представлено не было, в материалах дела не содержится.

При изложенных обстоятельствах, суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о соответствии выданного предписания требованиям действующего законодательства.

В соответствии с частью 3 статьи 201 АПК РФ, в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

При таких обстоятельствах апелляционный суд поддерживает суд первой инстанции в выводе о законности оспариваемого предписания, не находит оснований для удовлетворения жалобы общества, считает ее ошибочной, основанной на неправильном толковании норм законодательства.

Также апелляционный суд не находит безусловных оснований для отмены обжалуемого решения, не усматривает процессуальных нарушений при принятии оспариваемого судебного акта, перечисленных в части 4 статьи 270 АПК РФ.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Московской области от 26 августа 2015 года по делу N А41-49338/15 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Московского округа в двухмесячный срок со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через суд первой инстанции.

Председательствующий

М.В. Игнахина

Судьи

Е.Н. Виткалова Е.Е. Шевченко