Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 20 октября 2015 г. N 21АП-1669/15

20 октября 2015 г.

Дело N А83-2127/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 13 октября 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 20 октября 2015 года.

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Приваловой А.В.,

судей Градовой О.Г.,

Карева А.Ю.,

при ведении протокола секретарем Букуевой М.А.,

при участии в судебном заседании:

от общества с ограниченной ответственностью "Никифоров" - Богачев М.В., по доверенности от 18.06.2015 б/н;

от Администрации города Феодосии Республики Крым Саркисян Х.Г., по доверенности от 30.12.2014 N 02-29-1749;

в отсутствие третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора: индивидуального предпринимателя Можгиной Л.И., надлежаще извещенной о времени и месте судебного разбирательства;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации города Феодосии Республики Крым на решение Арбитражного суда Республики Крым от 30 июля 2015 года по делу N А83-2127/2015 (судья Кузнякова С.Ю.)

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Никифоров" (298176, ул. Ленина, д. 75, пгт. Приморский, г. Феодосия, Республика Крым)

к Администрации города Феодосии Республики Крым (298100, ул. Земская, д. 4, г. Феодосия, Республика Крым)

третье лицо, которое не заявляет самостоятельных требований на предмет спора -

индивидуальный предприниматель Можгина Людмила Ивановна (298100, ул. Челмакова, 66, кв. 60, г. Феодосия, Республика Крым)

о признании незаконными действий органа местного самоуправления,

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Никифоров" (далее - Общество, ООО "Никифоров", заявитель) обратилось в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением о признании незаконным решения Администрации города Феодосия в лице рабочей комиссии по вопросам предоставления транспортных услуг, организации транспортного обслуживания и обеспечения безопасности дорожного движения на территории муниципального образования городской округ Феодосия Республики Крым (далее -администрация, заинтересованное лицо) от 11.06.2015 в части передачи индивидуальному предпринимателю Можгиной Л.И. права перевозки пассажиров по городскому маршруту общего пользования N 1 "Винсовхоз-Партизанская-Горбольница".

В ходе рассмотрения дела заявителем было подано заявление об уточнении предмета иска, в котором Общество просило признать незаконными действия Администрации г.Феодосия в лице рабочей комиссии по вопросам предоставления транспортных услуг, организации транспортного обслуживания и обеспечения безопасности дорожного движения на территории муниципального образования городской округ Феодосия Республики Крым, выраженные в назначении и проведении конкурса по определению временного перевозчика на автобусном маршруте регулярных перевозок N 1 "Винсовхоз-Партизанская-Горбольница", а также действия по определению ИП Можгиной Л.И. временным перевозчиком на автобусном маршруте N 1 "Винсовхоз-Партизанская-Горбольница", оформленные протоколом N 3 заседания рабочей комиссии 11.06.2015.

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 30.07.2015 заявленные требования удовлетворены частично. Признаны незаконными действия Администрации города Феодосия в лице рабочей комиссии по вопросам предоставления транспортных услуг, организации транспортного обслуживания и обеспечения безопасности дорожного движения на территории муниципального образования городской округ Феодосия Республики Крым по определению ИП Можгиной Л.И. временным перевозчиком на автобусном маршруте N 1 "Винсовхоз-Партизанская-Горбольница", оформленные протоколом N 3 заседания рабочей комиссии по вопросам предоставления транспортных услуг, организации транспортного обслуживания и обеспечения безопасности дорожного движения на территории муниципального образования городской округ Феодосия Республики Крым 11.06.2015. В остальной части заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Администрация города Феодосии Республики Крым обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда в связи с неправильным применением норм материального и процессуального права, несоответствием выводов суда фактическим обстоятельствам дела, недоказанностью обстоятельств, имеющих значение для дела, установленных судом первой инстанции, и принять новое решение об отказе в удовлетворении требований.

В апелляционной жалобе ее податель указывает на то, что комиссия, чьи действия фактически оспариваются, к участию в деле судом первой инстанции не была привлечена, что, по его мнению, в силу пункта 4 части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) является основанием для отмены судебного акта в любом случае. Кроме того указывает, что рабочая комиссия является совещательным органом при главе администрации города Феодосии, решения которой носят рекомендательный характер и не порождают обязательных к исполнению действий, каких-либо решений по определению перевозчика по данному маршруту Администрация города Феодосия не принимала. Заявитель не доказал факт нарушения обжалуемыми действиями его прав и законных интересов в сфере экономической деятельности, а судом таких обстоятельств не установлено. При этом судом не было учтено, что договор перевозки, на основании которого заявитель осуществлял перевозку пассажиров по спорному маршруту, прекратил свое действие 17.03.2015, и вопрос о необходимости определения временного перевозчика на данном маршруте до проведения конкурса на срок не более 90 дней рассматривался рабочей комиссией не в конкурсном порядке, а ввиду чрезвычайной ситуации социального характера в соответствии с утвержденным положением о рабочей комиссии по вопросам предоставления транспортных услуг, организации транспортного обслуживания и обеспечения безопасности дорожного движения на территории муниципального образования городской округ Феодосия Республики Крым.

В судебном заседании представитель Администрации города Феодосии Республики Крым поддержал доводы апелляционной жалобы, настаивал на ее удовлетворении.

Представитель общества с ограниченной ответственностью "Никифоров" поддержал свои доводы, изложенные в отзыве на апелляционную жалобу и дополнительных письменных пояснениях, просил отказать в удовлетворении апелляционной жалобы и оставить решение суда первой инстанции без изменения.

В порядке части 6 статьи 121, части 5 статьи 156, части 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд счел возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие третьего лица, участвующего в деле, надлежаще извещенного о месте и времени судебного разбирательства.

Изучив материалы дела, доводы, указанные в апелляционной жалобе и в отзыве на нее, заслушав пояснения лиц, участвующих в деле, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции усматривает основания для отмены оспариваемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, общество с ограниченной ответственностью "Никифоров" на основании договора об условиях перевозки пассажиров автомобильным транспортом общего пользования N 02 от 17.02.2012 сроком действия до 17.03.2015, заключенного с исполнительным комитетом Феодосийского городского совета согласно решению конкурсного комитета по определению автомобильных перевозчиков на автобусных маршрутах общего пользования (протокол N 4 от 19.01.2012), осуществляло автобусные перевозки пассажиров по городскому маршруту N 1 "Винсовхоз-Партизанская-Горбольница".

11 июня 2015 года состоялось заседание Рабочей комиссии по вопросам предоставления транспортных услуг, организации транспортного обслуживания и обеспечения безопасности дорожного движения на территории муниципального образования городской округ Феодосия Республики Крым.

На указанном заседании комиссией, в числе прочего, рассмотрен вопрос относительно временной организации пассажирских перевозок по маршруту N 1 "Винсовхоз-Партизанская-Горбольница".

По результатам рассмотрения указанного вопроса согласно протоколу N 3 от 11.06.2015 решено было определить ИП Можгину Л.И. временным перевозчиком на автобусном маршруте регулярных перевозок N 1 "Винсовхоз-Партизанская-Горбольница" и рекомендовать Администрации города Феодосии Республики Крым заключить договор на право осуществления регулярных пассажирских перевозок на условиях временной работы на вышеуказанном автобусном маршруте на срок до проведения конкурса, но не более 90 дней.

Несогласие Общества с действиями администрации по определению временным перевозчиком на автобусном маршруте N 1 ИП Можгиной Л.И., послужило основанием для обращения с настоящим заявлением в суд в порядке статьи 198 АПК РФ.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частями 4, 5 статьи 200 АПК РФ установлено, что при рассмотрении дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд осуществляет проверку оспариваемого акта или отдельных положений, решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушает ли оспариваемый акт, действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из положений статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ, пункта 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" следует, что основанием для принятия решения суда о признании оспариваемого ненормативного акта недействительным, решения, действий (бездействия) незаконными являются одновременно как их несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом, решением, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 5 статьи 201 АПК РФ в резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, об отказе в совершении действий, в принятии решений должны содержаться указание на признание оспариваемых действий (бездействия) незаконными и обязанность соответствующих органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц, входят проверка соответствия оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

При этом на заявителя по делу возлагается обязанность обосновать и доказать факт нарушения оспариваемым актом его прав и законных интересов в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, а на государственный орган - доказать законность своих действий.

Отсутствие хотя бы одного из перечисленных условий является основанием для отказа в удовлетворения требований заявителя.

Суд апелляционной инстанции находит обоснованными доводы апелляционной жалобы о том, что суд первой инстанции не установил какие права или законные интересы заявителя были нарушены оспариваемыми им действиями и, принимая решение о признании незаконными действий органа, осуществляющего публичные полномочия, суд в нарушение требований ч.5 ст.201 АПК РФ не указал на обязанность устранения допущенных нарушения прав или интересов заявителя.

Из заявления Общества и уточнения к нему следует, что оспариваемыми действиями нарушено его право на осуществление перевозки пассажиров на спорном маршруте, поскольку до настоящего времени именно заявитель продолжает осуществлять перевозку пассажиров, так как право временной перевозки по ранее заключенному договору, срок действия которого истек, до проведения конкурса на срок не более 90 дней согласовано в устном порядке, о чем свидетельствует письмо Администрации г.Феодосия от 29.05.2015 исх. N 02-48-5372, адресованное Департаменту труда и соцзащиты населения. Указывая на незаконность оспариваемых действий администрации, Общество ссылается на определение администрацией временного перевозчика вне процедуры конкурса на право осуществления перевозок.

Между тем, заявителем не доказано нарушение его прав, в защиту которых подано настоящее заявление.

Как следует из материалов дела и не оспаривается заявителем, каких-либо решений о назначении временным перевозчиком ИП Можгиной Л.И. Администрацией города Феодосии по результатам заседания ее рабочей комиссии от 11.06.2015 не принималось, договор на временное осуществление перевозок с указанным предпринимателем не заключался.

Согласно статье 38 Устава муниципального образования городской округ Феодосия Республики Крым в качестве совещательных органов при главе администрации, заместителя главы администрации города могут создаваться коллегии, рабочие комиссии, консультативные общественные совета. Полномочия и порядок их деятельности определяется положениями, утверждаемыми главой администрации.

Постановлением Администрации города Феодосии Республики Крым от 07.05.2015 N 231 создана рабочая комиссия по вопросам предоставления транспортных услуг, организации транспортного обслуживания и обеспечения безопасности дорожного движения на территории муниципального образования городской округ Феодосия Республики Крым (далее - рабочая комиссия) и утверждено положение о данной комиссии.

Из положения о рабочей комиссии следует, что рабочая комиссия является совещательным органом при главе администрации, ее решения носят исключительно рекомендательный характер, не порождают возникновение прав и не возлагают каких-либо обязанностей.

В силу положений ст.16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

Уставом муниципального образования городского округ Феодосия Республики Крым указанный вопрос местного значения отнесен к полномочиям Администрации города Феодосия Республики Крым, а не ее отдельного совещательного органа.

В этой связи выводы суда первой инстанции о несоответствии закону Республики Крым "О пассажирских перевозках автомобильным транспортом и на земным электрическим транспортом в Республике Крым" от 13 мая 2015 года N 98-ЗРК/2015 действий Администрации города Феодосии Республики Крым в лице ее рабочей комиссии по определению временного перевозчика на маршруте вне процедур проведения конкурса и о нарушении этими действиями прав и законных интересов Общества в сфере экономической деятельности не могут быть признаны обоснованными.

Администрация города Феодосии не определяла временным перевозчиком и не предоставляла ИП Можгиной Л.И. право на осуществление пассажирских перевозок по данному маршруту, а решение рабочей комиссии по данному вопросу не является обязательным для администрации и на основании такого решения совещательного органа у администрации не возникает обязанности заключить договор с ИП Можгиной Л.И. на осуществление временной перевозки пассажиров на данном маршруте.

Более того, как следует из письменных пояснений ООО "Никифоров", Общество продолжает осуществлять перевозку пассажиров на данном маршруте и после истечения срока действия договора, что усматривается также из письма заместителя главы администрации города Феодосии в адрес начальника департамента труда и социальной защиты населения от 29.05.2015 исх.N 02-48-5372 и письма главы администрации от 02.06.2015 исх.N 02-43-5484, адресованного заявителю, в которых указано, что с 01.05.2015 перевозку льготной категории граждан на маршруте N 1 "Винсовхоз-Партизанская-Горбольница" осуществляет ООО "Никифоров".

Следует отметить, что в связи с отсутствием порядка проведения конкурса и в связи с обращениями перевозчиков, у которых закончился срок действия договоров об условиях перевозки пассажиров автомобильным транспортом общего пользования, Главой Республики Крым было издано поручение от 07.04.2015 N 01-62/81 о необходимости временного продления договора пассажирских перевозок, срок действия которых истек, до проведения соответствующих конкурсов.

При таких обстоятельствах апелляционный суд считает, что оспариваемые действия Администрации города Феодосии в лице ее рабочей комиссии не нарушают прав и законных интересов заявителя по осуществлению им перевозок пассажиров на данном маршруте.

Предполагаемое и возможное заключение договора на осуществление временной перевозки пассажиров на автобусном маршруте N 1 с ИП Можгиной Л.И. на основании решения рабочей комиссии, которое так и осталось не реализованным, по мнению апелляционного суда, не является нарушением прав и интересов заявителя, поскольку защита прав на будущее процессуальным законом не предусмотрена.

Довод заявителя апелляционной жалобы о нарушении судом первой инстанции норм процессуального права в части не привлечения к участию в деле непосредственно рабочей комиссии, действия которой фактически обжалуются, апелляционным судом отклоняется, поскольку рабочая комиссия не обладает статусом юридического лица и не может принимать самостоятельного участия в арбитражном споре, в связи с чем основания для безусловной отмены обжалуемого судебного акта в силу ч. 4 ст. 270 АПК РФ отсутствуют.

С учетом изложенного, оценив по правилам статьи 71 АПК РФ представленные в материалы дела доказательства в их взаимосвязи и совокупности, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что у суда первой инстанции не имелось оснований для удовлетворения заявленных Обществом требований.

Учитывая изложенное, решение суда первой инстанции подлежит отмене на основании п. 4 ч. 1 ст. 270 АПК РФ.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 2 статьи 269, пунктом 4 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Республики Крым от 30 июля 2015 года по делу N А83-2127/2015 - отменить.

В удовлетворении заявления общества с ограниченной ответственностью "Никифоров" к Администрации города Феодосии Республики Крым о признании незаконными действий органа местного самоуправления - отказать.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок со дня его принятия в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.В. Привалова

Судьи

О.Г. Градова А.Ю. Карев