Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 20 октября 2015 г. N 12АП-9009/15

г. Саратов

20 октября 2015 г.

Дело N А12-19839/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 13 октября 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 20 октября 2015 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи О.И. Антоновой,

судей Волковой Т.В., Жаткиной С.А.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Ахоновой Д.И.

рассмотрев апелляционную жалобу Администрации Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 23 июля 2015 года по делу N А12-19839/2015 (судья Н. В. Лаврик)

по исковому заявлению Администрации Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области (404143, Волгоградская обл., р.п Средняя Ахтуба, ул. Ленина, 65; ИНН 3428928021, ОГРН 1023405173318)

к Волгоградской области в лице Комитета природных ресурсов и экологии Волгоградской области (400078, Волгоград, пр. им.В.И.Ленина, 102; ИНН 3442103030, ОГРН 1093459000557),

с участием в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора:

Муниципального казенного учреждения "Служба охраны окружающей среды и природных ресурсов Среднеахтубинского района Волгоградской области" (404143, Волгоградская обл., р.п Средняя Ахтуба, ул. Комсомольская, 40, ИНН 3428985728, ОГРН 1063454035039),

Общества с ограниченной ответственностью "Волжский Деловой Союз" (400011, Волгоград, ул. Электролесовская, 70; ИНН 3446031724, ОГРН 1083460006233),

Комитета финансов Волгоградской области (400131, Волгоград, ул. Порт-Саида, 7; ИНН 3444130624, ОГРН 1063444006922)

о взыскании 5 000 000 руб.,

УСТАНОВИЛ:

Администрация Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области (далее - Администрация района, истец) обратилась в Арбитражный суд Волгоградской области с исковым заявлением к Комитету природных ресурсов и экологии Волгоградской области (далее - Облкомприроды, ответчик) о взыскании задолженности в размере 5 000 000 руб. по Соглашению от 11.11.2013 "о предоставлении субсидии бюджету Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области на рекультивацию земельных участков несанкционированных свалок отходов".

Решением суда от 23.07.2015 в удовлетворении иска отказано, что послужило основанием для обращения в суд с соответствующей жалобой.

Как усматривается из материалов дела и никем не оспаривается на территории Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области, в 1,5 км юго-восточнее города Краснослободска, на протяжении нескольких десятков лет находится несанкционированная свалка бытовых отходов (на территории, отнесенной до июня 2011 года к природному парку "Волго-Ахтубинская пойма", а затем выведенной из границ природного парка).

Решением Краснослободского районного суда Волгоградской области от 28.06.2010 по делу N 2-454/10 на Администрацию Среднеахтубинского муниципального района и Администрацию городского поселения г.Краснослободск возложена обязать в течении шести месяцев с момента вступления решения суда в законную силу ликвидировать несанкционированную свалку, расположенную в 1,5 км юго-восточнее г.Краснослободска, путем разработки проекта рекультивации земель и проведения рекультивации на свалке. (в последствии суд предоставил рассрочку исполнения судебного акта до 31.12.2014).

Между заказчиком - МКУ "Служба ООС и ПР" и подрядчиком ООО "ВДС" по результатам открытого аукциона в электронной форме был заключен муниципальный контракт N 0219731 -01 от 04.06.2013 на рекультивацию несанкционированной свалки. Согласно локальному сметному расчету предусмотрено проведение 6 видов работ на общую сумму 11541,6 тыс. руб., в том числе: в 2013 год на сумму 6820,7 тыс. руб.; в 2014 год на сумму 4720,9 тыс. рублей. Срок окончания работ - 31.12.2014 года.

Согласно актам о приемке выполненных работ за июнь, июль и октябрь 2013 года подрядчик (ООО "ВДС") выполнил 2 вида работ из 6 предусмотренных (удаление свалочного грунта и вертикальная планировка) на сумму 4 995,9 тыс. руб.

В июле и августе 2013 году из средств бюджета Среднеахтубинского муниципального района оплачено 1 820,8 тыс. руб.

На конец бюджетного (финансового) 2013 года муниципальный контракт N 0219731-01 от 04.06.2013 на рекультивацию несанкционированной свалки исполнен на 43,3 процента.

Постановлением Правительства Волгоградской области от 04.10.2013 N 509-п утверждён "Порядок предоставления, расходования и учета субсидии из областного бюджета бюджетам муниципальных образований на рекультивацию земельных участков несанкционированных свалок отходов" (далее по тексту -Порядок)

Порядок определяет условия предоставления, расходования субсидии, а также критерии отбора муниципальных образований для предоставления субсидии.

В пункте 2 Порядка предусмотрено, что субсидия предоставляется в пределах средств, предусмотренных на эти цели Законом Волгоградской области от 27.12.2012 N 181 -ОД "Об областном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов".

На основании пункта 3 Порядка главным распорядителем бюджетных средств, выделяемых в форме субсидии, является Комитет охраны окружающей среды и природопользования Волгоградской области (сейчас - Комитет природных ресурсов и экологии Волгоградской области).

Согласно пунктам 4, 5 Порядка субсидия предоставляется бюджетам муниципальных образований Волгоградской области, прошедшим отбор на предоставление субсидии.

Критериями отбора муниципальных образований Волгоградской области для предоставления субсидии являются: - обеспечение долевого финансирования расходов на рекультивацию земельных участков несанкционированных свалок отходов за счет средств бюджета муниципального образования в размере не менее 35% от объема субсидии; - наличие проекта рекультивации земельных участков несанкционированных свалок отходов (далее именуется - проект рекультивации); - наличие решения суда, обязывающее орган местного самоуправления муниципального образования ликвидировать несанкционированную свалку и провести рекультивацию земельных участков несанкционированных свалок отходов.

Между Комитетом охраны окружающей среды и природопользования Волгоградской области и Администрацией Среднеахтубинского муниципального района (именуемой "Получатель") заключено Соглашение от 11.11.2013 "о предоставлении субсидии бюджету Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области на рекультивацию земельных участков несанкционированных свалок отходов" (далее - Соглашение).

Указанным Соглашением предусмотрено совместное финансирование мероприятий на рекультивацию несанкционированной свалки.

В соответствии с Соглашением в 2013 году Администрация района обеспечивает финансирование в размере 1 750 тыс. руб., а из бюджета Волгоградской области в порядке софинансирования на рекультивацию несанкционированной свалки предоставляется субсидия в размере 5 000 тыс. руб.

Согласно пункту 2.1 Соглашения перечисление субсидии в бюджет Среднеахтубинского района осуществляется пропорционально размерам средств, затраченным бюджетом Среднеахтубинского района на рекультивацию земельных участков несанкционированных свалок.

Администрацией Среднеахтубинского района в адрес Комитета в ноябре 2013 направлены документы, подтверждающие выполнение работ и их оплаты. С учётом стоимости работ, реально выполненных в 2013 году в рамках муниципального контракта N 0219731 -01 от 04.06.2013, доля софинансирования из областного бюджета в 2013 году составила 3 175, 1 тыс. руб.

По состоянию на 31.12.2013 субсидия в размере 3 175,1 тыс. руб. из бюджета Волгоградской области в бюджет Среднеахтубинского муниципального района не перечислена по причине дефицита бюджета.

Указанные обстоятельства послужили основанием для обращения Администрации района в арбитражный суд с настоящим иском.

Принимая решение, суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

Согласно статье 135 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее -БК РФ) из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам могут быть предоставлены субсидии.

Под субсидиями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения (пункт 1 статьи 139 Бюджетного кодекса).

Цели и условия предоставления и расходования субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации, критерии отбора муниципальных образований для предоставления указанных субсидий и их распределение между муниципальными образованиями устанавливаются законами субъекта Российской Федерации и (или) нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями настоящего Кодекса. (пункт 3 статьи 139 БК РФ).

Нормативно-правовым актом Волгоградской области - "Порядок предоставления, расходования и учета субсидии из областного бюджета бюджетам муниципальных образований на рекультивацию земельных участков несанкционированных свалок отходов" предусмотрено предоставление субсидий муниципальным образованиям именно на рекультивацию земельных участков несанкционированных свалок.

В соответствии со статьей 13 Земельного кодекса Российской Федерации в целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот.

Под рекультивацией свалок понимается комплекс мероприятий, направленных на возвращение нарушенных земель на участках размещения существующих свалок для дальнейшего хозяйственного использования и улучшения условий окружающей среды.

Понятие рекультивация содержится в пункте 2 Приложения N 6 Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы, утвержденных приказами Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации N 525 от 22.12.1995, Комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству N 67 от 22.12.1995. (во исполнение пункта 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 23.02.1994 N 140 "О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы").

Рекультивация земель - это комплекс работ, направленных на восстановление продуктивности и народно-хозяйственной ценности нарушенных земель, а также на улучшение условий окружающей среды.

Пунктом 5 названных Основных положений предусмотрено, что земли, нарушенные при складировании и захоронении промышленных, бытовых и других отходов, подлежат рекультивации.

Согласно пункту 4 Основных положений рекультивация для сельскохозяйственных, лесохозяйственных и других целей, требующих восстановления плодородия почв, осуществляется последовательно в два этапа: технический и биологический.

Технический этап предусматривает планировку, формирование откосов, снятие и нанесение плодородного слоя почвы, устройство гидротехнических и мелиоративных сооружений, захоронение токсичных вскрышных пород, а также проведение других работ, создающих необходимые условия для дальнейшего использования рекультивированных земель по целевому назначению или для проведения мероприятий по восстановлению плодородия почв (биологический этап).

Биологический этап включает комплекс агротехнических и фитомелиоративных мероприятий, направленных на улучшение агрофизических, агрохимических, биохимических и других свойств почвы.

Таким образом, для осуществления рекультивации земли на месте несанкционированной свалки, прежде всего, необходимо освободить территорию от бытовых отходов.

Согласно статье 13 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон N 89-ФЗ) территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями. Организацию деятельности в области обращения с отходами на территориях муниципальных образований осуществляют органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Организация деятельности в области обращения с отходами на территориях муниципальных образований, в том числе организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, относится к полномочиям органов местного самоуправления. (пункт 1 статьи 8, пункт 2 статьи 13 Закона N 89-ФЗ, подпункты 1, 18 пункта 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".)

В соответствии с пунктом 1 статьи 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным полномочиям муниципальных образований относятся установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования. Кроме того, указанной статьей предусмотрена возможность муниципальных заимствований, которые также отнесены к полномочиям муниципальных образований.

Верховный Суд Российской Федерации в Определении от 15.10.2008 N 32-ВПР08-10 отметил, что действующее законодательство не связывает реализацию полномочий органов местного самоуправления с наличием финансовой возможности. Отсутствие в бюджете муниципального образования денежных средств на организацию сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, утилизацию и переработку бытовых отходов не освобождает их от решения вопросов местного значения, отнесенных к их компетенции.

Как установлено в ходе судебного разбирательства по настоящему делу и Администрацией района не опровергнуто, на земельном участке в Среднеахтубинском муниципальном районе Волгоградской области, в 1,5 км юго-восточнее г.Краснослободска, несанкционированная свалка продолжала формироваться и после принятия решения Краснослободского районного суда Волгоградской области от 28.06.2010 по делу N 2-454/10, обязывающее ликвидировать несанкционированную свалку.

Данный факт подтверждается имеющейся в деле перепиской между сторонами по муниципальному контракту N 0219731 -01 от 04.06.2013; материалами обследования, проведенного в октябре 2014 года на основании факсограммы председателя Правительства Волгоградской области; фототаблицами от 29.10.2014 г.

Распоряжение об организации охраны на месте несакционированной свалки выпущено Администрацией Среднеахтубинского муниципального района только 12.11.2014 за N 298-р. Указанное распоряжение является прямым доказательством того, что вплоть до ноября 2014 года органы местного самоуправления не принимали мер к воспрепятствованию размещению на земельном участке бытовых отходов.

Документы, подтверждающие принятие Администрацией района действенных мер по недопущению размещения отходов на месте несанкционированной свалки, в материалах дела отсутствуют.

С учетом фактических обстоятельств дела и пояснений сторон в ходе апелляционного обжалования пересматриваемого судебного акта, суд апелляционной инстанции обязал истца и ответчика составить совместный акт осмотра объекта (свалки) с фотофиксацией, что подтверждается определением об отложении судебного разбирательства от 22.09.2015.

Во исполнения определения суда в материалы дела был представлен Акт N 4/243-10-15 от 05.10.2015, согласно которому при проведении 29.09.2015 обследования территории несанкционированной свалки отходов, расположенной в 1,5 км юго-восточнее г. Краснослободска, Среднеахтубинского района Волгоградской области установлено, что в настоящее время территория несанкционированной свалки захламлена отходами производства и потребления (код по ФККО: 5710290201995 - отходы полиэтилена в виде пленки; 5710290313995- полиэтиленовая тара поврежденная, 3513000001000 - лом и отходы, содержащие несортированные черные металлы, 9110010001004 - отходы из жилищ несортированные, 9120060101004 - мусор строительный, обрезь деревьев и др.). Отходы размещены преимущественно в северной части участка свалки слоем от 20 см до 1,5 м на площади около 8 000 м2, центральная часть участка свалки захламлена хаотично. Южная часть свалки захламлена частично, имеются отдельно расположенные участки нахождения отходов производства и потребления.

В соответствии с частью 5 статьи 136 Бюджетного кодекса РФ при несоблюдении органами местного самоуправления условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации, определенных бюджетным законодательством Российской Федерации финансовые органы субъектов Российской Федерации вправе принять решение о приостановлении (сокращении) в установленном ими порядке предоставления межбюджетных трансфертов соответствующим местным бюджетам.

Статьей 34 БК РФ установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств закрепляет требование о том, чтобы бюджетные средства выделялись в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства РФ.

Как следует из искового заявления в обоснование заявленного иска Администрация указала на частичное выполнение работ в рамках муниципального контракта N 0219731 -01 от 04.06.2013, заключенного между заказчиком - МКУ "Служба ООС и ПР" и подрядчиком ООО "ВДС" на рекультивацию несанкционированной свалки на сумму 4 995,9 тыс.руб., из которых расходы в размере 3 381 397, 61 руб. заявлены ко взысканию с ответчика в долевом соотношении пропорционально затраченным бюджетом района денежных средств.

Вместе с тем материалам дела установлено, что цель предоставления субсидии не достигнута, поскольку размещение твердых бытовых отходов продолжало осуществляться и после 31.12.2013 г.

Продолжение размещения отходов на свалке после проведения работ по рекультивации в рамках муниципального контракта N 0219731 -01 от 04.06.2013 по сути вернуло ситуацию к исходной точке.

При этом результат по рекультивации в рамках указанного муниципального контракта был утерян по вине самого истца.

При таких обстоятельствах судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции об отсутствии правовых оснований для удовлетворения иска.

Убедительных доводов, основанных на доказательственной базе, и опровергающих выводы суда первой инстанции апелляционная жалоба не содержит, в силу чего удовлетворению не подлежит.

При совокупности изложенных обстоятельств, суд апелляционной инстанции, проверив все доводы апелляционной жалобы, пришел к выводу о юридической несостоятельности последних, не основанных на имеющихся в деле доказательствах, не имеющих юридическое значение для вынесения судебного акта, и не влияющих на обоснованность и законность обжалуемого решения суда.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Волгоградской области от 23 июля 2015 года по делу N А12-19839/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

О.И. Антонова

Судьи

Т.В. Волкова С.А. Жаткина