Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 октября 2015 г. N 20АП-5774/15

Тула

22 октября 2015 г.

Дело N А23-2564/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 15.10.2015.

Постановление изготовлено в полном объеме 22.10.2015.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Стахановой В.Н., судей Мордасова Е.В. и Федина К.А., при ведении протокола судебного заседания секретарем Бондаренко О.А., при участии от заявителя - государственного бюджетного учреждения здравоохранения Калужской области "Калужская областная детская больница" (г. Калуга, ИНН 4027022792, ОГРН 1024001188969) - Карпутиной О.В. (доверенность от 01.10.2015), от заинтересованного лица - Контрольно-счетной палаты Калужской области (г. Калуга, ИНН 4027052236, ОГРН 1024001190070) - Бабицына В.Н. (доверенность от 14.07.2015), Волошиной А.В. (доверенность от 13.10.2015), рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Контрольно-счетной палаты Калужской области на решение Арбитражного суда Калужской области от 07.08.2015 по делу N А23-2564/2015 (судья Храпченков Ю.В.), установил следующее.

Государственное бюджетное учреждение здравоохранения Калужской области "Калужская областная детская больница" (далее - ГБУЗ КО "КОДБ", заявитель, учреждение здравоохранения) обратилось в Арбитражный суд Калужской области с заявлением о признании незаконным и отмене представления от 06.02.2015 N 05-007, внесённого Контрольно-счетной палатой Калужской области (далее - Контрольно-счетная палата), в части обязания учреждения здравоохранения восстановить в доход бюджета Территориального фонда обязательного медицинского страхования Калужской области средства бюджета Территориального фонда обязательного медицинского страхования в сумме 3 307 600 рублей.

Решением Арбитражного суда Калужской области от 07.08.2015 заявленные требования удовлетворены.

Контрольно-счетная палата обратилась с апелляционной жалобой, полагая, что оспариваемое заявителем представление не обладает признаками ненормативного правового акта, поскольку не устанавливает, не изменяет и не отменяет гражданские права и обязанности, не содержит властно-распорядительных предписаний, влекущих юридические последствия для конкретных лиц.

Кроме того, заявитель жалобы считает, что учреждение здравоохранения не указало, какие именно его права и законные интересы нарушены представлением, а суд первой инстанции в нарушение пункта 3 части 4 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не указал на восстановление этих нарушенных прав.

По мнению Контрольно-счетной палаты, в основу акта проверки положены документы и сведения, представленные заявителем, отсутствие ссылок в акте проверки на материалы и документы не свидетельствует о том, что фактические обстоятельства, установленные в ходе проверки, не имели место. Заявитель жалобы также обращает внимание на то, что ГБУЗ КО "КОДБ" не представлены возражения на акт проверки, а разногласия от 24.02.2015 N 213 поданы заявителем лишь на оспариваемое представление.

Контрольно-счетная палата выражает сомнение относительно документов по аттестации медицинских регистраторов, а также расчетов их оплаты труда, уточненные по источникам выплат, не предъявленные ранее в ходе проверки, и утверждает, что ходатайство о назначении экспертизы указанных документов немотивированно отклонено судом первой инстанции.

Контрольно-счетная палата указывает, что ходатайство о вызове свидетелей - непосредственных участников контрольного мероприятия - также отклонено судом первой инстанции необоснованно.

По мнению заявителя жалобы, взыскание с него расходов по уплате государственной пошлины не представляется возможным, поскольку Контрольно-счетная палата освобождена от ее уплату в силу пункта 1.1 части 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.

ГБУЗ КО "КОДБ" в отзыве на апелляционную жалобу просит оставить решение суда первой инстанции без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены судом апелляционной инстанцией в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, выслушав пояснения представителей сторон, исследовав и оценив имеющиеся в деле доказательства, обсудив доводы жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не находит оснований для изменения либо отмены обжалуемого судебного акта.

Как усматривается из материалов дела, в период с 11.12.2014 по 24.12.2014 Контрольно-счетной палатой проведена проверка соответствия осуществляемой учреждением деятельности учредительным документам; соответствия учетной политики учреждения, положений по оплате труда, приказов и других локальных актов требованиям нормативно правовых актов; наличия лицензии и свидетельства о государственной регистрации, соответствия устава государственного бюджетного учреждения действующему законодательству и полноте отраженных в нем сведений, порядка формирования и исполнения финансово-хозяйственной деятельности учреждения, а также анализ источников финансового обеспечения деятельности больницы за 2013 год. Проверяемый период - 2013 год.

Результаты проверки отражены в акте от 16.01.2015.

В ходе проверки установлено незаконное использование средств Территориального фонда обязательного медицинского страхования Калужской области (далее - ТФОМС) в общей сумме 3 307 600 рублей.

В частности, нарушение заявителем Закона Калужской области N 196-ОЗ "Об установлении системы оплаты труда работников государственных учреждений, подведомственных органу исполнительной власти Калужской области в сфере здравоохранения" (далее - Закон N 196-ОЗ) и приказа Минздравсоцразвития России от 23.07.2010 N 541н "Об утверждении Единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих, раздел "Квалификационные характеристики должностей работников в сфере здравоохранения" (далее - приказ N 541н), так как не были учтены квалификационные требования к наличию медицинского образования им соответствующей профессиональной подготовки при замещении должностей медицинских регистраторов, относящихся к категории среднего медицинского персонала и в результате из средств бюджета ТФОМС произведены незаконные расходы по оплате труда с начислениями на выплаты по оплате труда на общую сумму 2 356 500 рублей.

Из-за нарушения требований пункта 1.2.1 Закона N 196-ОЗ были незаконно установлены доплаты за вредные условия труда работникам пищеблока и воспитателям, что привело к расходам средств ТФОМС в сумме 164 000 рублей, а нарушение Закона N 196-ОЗ и приказа Министерства здравоохранения Калужской области от 14.06.2012 N 623 "Об утверждении Перечня видов государственных учреждений, их структурных подразделений, работа в которых дает право на выплату компенсационного характера работникам, занятым на тяжелых работах, работах с вредными и опасными и иными особыми условиями труда, и размера этих выплат" явилось причиной незаконных расходов по оплате труда, с начислениями на выплаты по оплате труда за счет средств ТФОМС в сумме 325 400 рублей.

Незаконное представление отпусков за ненормированный рабочий день (285 дней) явились причиной расходов по оплате труда за счет ТФОМС в размере 461 700 рублей.

С актом ознакомлен главный врач ГБУЗ КО "КОДБ".

С учетом результатов проверки (контрольно-проверочного мероприятия) заявителю вынесено представление от 06.02.2015 N 05-007, в котором со ссылкой на статью 18 Закона N 193-ОЗ заявителю предложено восстановить в доход федерального бюджета ТФОМС незаконно использованные средства бюджета в сумме 3 307 6000 рублей в срок до 01.10.2015, устранить иные нарушения, отмеченные в акте проверки, рассмотреть вопрос о привлечении к ответственности должностных лиц виновных в нарушениях выявленных в ходе контрольно-проверочного мероприятия.

Не согласившись с этим представлением, заявитель обратился в арбитражный суд с рассматриваемыми требованиями.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции обоснованно руководствовался следующим.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

В соответствии с частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как установлено судом, Контрольно-счетная палата Калужской области осуществляет свои полномочия в соответствии с Федеральным законом от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Закон N 6-ФЗ), Бюджетным кодексом Российской Федерации, Законом Калужской области от 28.10.2011 N 193-ОЗ "О контрольно-счетной палате Калужской области" (далее - Закон N 193-ОЗ) и иными нормативно-правовыми актами Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 2 статьи 3 и пунктом 2 статьи 9 Закона N 6-ФЗ Контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля, в полномочия которого, в частности, входят:

- контроль за исполнением бюджета города Брянска (исполнение бюджетов по доходам в том числе, предусматривает: зачисление на единый счет бюджета доходов от распределения налогов, сборов и иных поступлений в бюджетную систему Российской Федерации, распределяемых по нормативам, действующим в текущем финансовом году, установленным Бюджетным кодексом Российской Федерации, законом (решением) о бюджете и иными законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами, принятыми в соответствии с положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации, со счетов органов Федерального казначейства и иных поступлений в бюджет (статья 218 Бюджетного кодекса Российской Федерации));

- контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности города Брянска, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими городу Брянску.

Аналогичные положения содержит статья 9 Закона N 193-ОЗ.

Таким образом, как верно отметил суд первой инстанции, Контрольно-счетная палата обладала необходимыми полномочиями для проведения контрольной проверки использования заявителем средств выделенных из областного бюджета и из бюджета Территориального фонда обязательного медицинского страхования.

Как верно отметил суд первой инстанции, оспариваемое представление обладает признаками ненормативного правового акта, так как в конечном итоге предполагает для заявителя неблагоприятные правовые последствия, фактически обязывая его к принятию определенных этим представлением мер, направленных, в первую очередь, на восстановление правопорядка в бюджетной сфере его экономической деятельности.

Аналогичная позиция содержится в определениях Высшего Арбитражного Суда от 23.06.2014 N ВАС-7379/2014, Верховного суда Российской Федерации от 29.12.2014 N 307-КГ14-5131.

Кроме того, суд апелляционной инстанции отмечает, что с силу норм статьи 13 Закона N 6-ФЗ и статьи 15 Закона N 193-03 требования и запросы должностных лиц Контрольно-счетной палаты, связанные с осуществлением ими своих должностных полномочий, установленных законодательством Российской Федерации, законодательством Калужской области, являются обязательными для исполнения органами государственной власти и государственными органами Калужской области, органами территориальных государственных внебюджетных фондов, органами местного самоуправления и муниципальными органами, организациями, в отношении которых осуществляется внешний государственный финансовый контроль. Неисполнение законных требований и запросов должностных лиц Контрольно-счетной палаты, а также воспрепятствование осуществлению ими возложенных на них должностных полномочий влекут за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации и законодательством Калужской области.

В соответствии с пунктом 6.4.1 Стандарта внешнего государственного финансового контроля СФК 51 "Общие правила проведения контрольного мероприятия", утвержденного приказом КСП от 15.04.2014 N 16-А (далее - Стандарт), представление Палаты - это документ, содержащий требования, обязательные для исполнения, о принятии мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства Российской Федерации и Калужской области.

Пунктом 20.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 разъяснено, что представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства (ответственность за невыполнение которых предусмотрена частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях) могут быть оспорены в арбитражном суде в случаях и порядке, определенных главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в определении от 31.03.2011 N ВАС-3313/11 указал, что представление контрольно-счетного органа является ненормативным правовым актом, который содержит требования, обязательные к исполнению, и следовательно, оно может быть обжаловано в арбитражном суде.

В соответствии со статьей 18 Закона N 193-ОЗ Контрольно-счетная палата Калужской области вправе была либо внести представление, либо выдать предписание по результатам проведения контрольных мероприятий.

В рассматриваемом случае заявителю по результатам проверки соответствия осуществляемой учреждением деятельности учредительным документам; соответствия учетной политики учреждения, положений по оплате труда, приказов и других локальных актов требованиям нормативно правовых актов; наличия лицензии и свидетельства о государственной регистрации, соответствия устава государственного бюджетного учреждения действующему законодательству и полноте отраженных в нем сведений, порядка формирования и исполнения финансово-хозяйственной деятельности учреждения, а также анализ источников финансового обеспечения деятельности больницы за 2013 год внесено представление, в котором изложены выявленные нарушения законов и подзаконных нормативных актов, следствием чего явилось использование заявителем средств бюджета Территориального фонда обязательного медицинского страхования в сумме 3 307 600 рублей и предложено восстановить указанную сумму в доход этого внебюджетного фонда.

Под представлением согласно части 2 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

Согласно раздела V (Порядок проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и принятие решений по их результатам) Регламента контрольно-счетной палаты Калужской области, утвержденного приказом от 30.03.2012 N 22/1-А, организация и проведение контрольных мероприятий и принятие решений осуществляется в соответствии со стандартами внешнего государственного финансового контроля (статья 5.1) и, в том числе СФК-51 (Общие правила проведения контрольного мероприятия).

Согласно пункта 5.3.3 этого стандарта при составлении акта должны соблюдаться следующие требования:

- объективность, краткость и ясность при изложении результатов контрольного мероприятия на объекте;

- четкость формулировок содержания выявленных нарушений и недостатков;

- логическая и хронологическая последовательность излагаемого материала;

- изложение фактических данных только на основе материалов, документов (ссылки на них обязательно указываются в тексте).

Из анализа акта проверки, раздел "Проверка законности и целевого расходования средств областного бюджета, бюджета ТФОМС Калужской области за 2013 годы, выделенных на оплату труда" суд установил, что сведения, содержащиеся в указанном акте, не отвечают указанным выше требованиям в связи с тем, что обозначенные в этом акте суммы расходов средств бюджета ТФОМС не подтверждены ссылками на конкретные фактические данные, материалы и документы проверки.

Отсутствие этих сведений в акте проверки не позволяют сделать вывод о соответствии этих данных акта проверки фактическим обстоятельствам дела.

Таким образом, оценив представленные в материалы дела доказательства в их совокупности и взаимосвязи, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о наличии оснований для признания оспариваемого представления незаконным.

Ссылка заявителя жалобы на то, что в основу акта проверки положены документы и сведения, представленные заявителем, отсутствие ссылок в акте проверки на материалы и документы не свидетельствует о том, что фактические обстоятельства, установленные в ходе проверки, не имели место, отклоняется судом апелляционной инстанции в силу следующего.

Действительно, в материалах дела имеются расчеты и копии черновых записей, оформленные должностными лицами КСП.

Вместе с тем указанные расчеты не являются документами учреждения здравоохранения, в связи с чем нельзя сделать вывод о том, в какой период времени и на основании каких первичных документов учреждения они составлялись. Кроме того, в акте проверки и спорном представлении ссылки на указанные документы отсутствуют.

В силу части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, возлагается на орган или лицо, которые их приняли.

Таким образом, в нарушении указанных норм Контрольно-счетной палатой в материалы дела не представлено доказательств, полученных в ходе контрольных мероприятий, содержащих достаточные фактические данные и достоверную информацию, подтверждающие выявленные нарушения и обосновывающие выводы, изложенные в оспариваемом представлении.

Следовательно, размер суммы, подлежащий восстановлению в бюджет ТФОМС, указанный в данном представлении или в какой-либо его части, нельзя признать обоснованным.

Довод апелляционной жалобы о том, что расходы по уплате госпошлины в пользу ГБУЗ КО "КОДБ" не могли быть взысканы с Контрольно-счетной палаты, поскольку она освобождена от уплаты государственной пошлины, отклоняется судом апелляционной инстанции.

По смыслу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации государственные органы освобождаются от уплаты государственной пошлины, а не судебных расходов.

Если судебный акт принят не в пользу государственного органа (органа местного самоуправления), расходы заявителя по уплате государственной пошлины подлежат возмещению этим органом в составе судебных расходов (часть 1 статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Освобождение государственных органов от уплаты госпошлины на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации не влечет за собой освобождение от исполнения обязанности по возмещению судебных расходов, понесенных стороной, в пользу которой принято решение, в соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Таким образом, в случае удовлетворения арбитражным судом требований заявителя, не освобожденного от уплаты госпошлины по делу, распределение судебных расходов осуществляется в соответствии с требованиями статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации: если проигравшей стороной является государственный орган, орган местного самоуправления, освобожденный от уплаты госпошлины, то с него взыскиваются в пользу другой (выигравшей) стороны понесенные судебные расходы, в том числе и госпошлина.

Иные доводы заявителя апелляционной жалобы выражают его несогласие с оценкой судом первой инстанции фактических обстоятельств дела и на правильность принятого решения не влияют. Таким образом, оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции по приведенным в апелляционной жалобе доводам не имеется.

Нарушений процессуальных норм, влекущих отмену судебного акта (часть 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), не установлено.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Калужской области от 07.08.2015 по делу N А23-2564/2015 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

В.Н. Стаханова

Судьи

Е.В. Мордасов К.А. Федин