Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 октября 2015 г. N 20АП-5980/15

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 19 февраля 2016 г. N Ф10-27/16 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Тула

26 октября 2015 г.

Дело N А54-1746/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 21.10.2015.

Постановление изготовлено в полном объеме 26.10.2015.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Капустиной Л.А., судей Тимашковой Е.Н. и Волковой Ю.А., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Никишкиной И.Ю., при участии от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Институт "Рязаньпроект" (г. Рязань, ОГРН 1106229003616, ИНН 6229040300) - Голинько О.М. (доверенность от 22.12.2014), в отсутствие заинтересованного лица - администрации города Рязани (г. Рязань, ОГРН 1026201270260, ИНН 6227000292) и третьих лиц - правительства Рязанской области и министерства имущественных и земельных отношений Рязанской области, рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Институт "Рязаньпроект" на решение Арбитражного суда Рязанской области от 06.08.2015 по делу N А54-1746/2015 (судья Стрельникова И.А.), установил следующее.

Общество с ограниченной ответственностью "Институт "Рязаньпроект" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Рязанской области с заявлением к администрации города Рязани (далее - администрации) о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии мер по заявлению общества от 24.02.2015 N 155, обязании устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя следующим образом:

- вынести постановление об изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 62:29:0050003:169 с "строительство складских помещений" на предусмотренный градостроительным регламентом вид разрешенного использования для территориальной зоны Д2 "проектные организации, научно-исследовательские институты, конструкторское бюро, не требующие санитарно-защитных зон";

- осуществить перераспределение земельного участка с кадастровым номером 62:29:0050003:169 и земель таким образом, чтобы общество объективно могло реализовать свое право на предоставление земельного участка в аренду для строительства;

- с учетом изменения вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 62:29:0050003:169 внести изменения в акт о выборе земельного участка для строительства в части вида разрешенного использования земельного участка с "строительство производственной базы" на предусмотренный градостроительным регламентом вид разрешенного использования для территориальной зоны Д2 "проектные организации научно-исследовательские институты, конструкторские бюро, не требующие санитарно-защитных зон";

- с учетом перераспределения земельного участка с кадастровым номером 62:29:0050003:169 и земель внести изменения в схему расположения земельного участка на кадастровом плане соответствующей территории (т. 1, л. д. 5).

Определением суда от 13.04.2015 (т. 1, л. д. 5), принятым на основании статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены правительство Рязанской области (далее - правительство) и министерство имущественных и земельных отношений Рязанской области (далее - министерство).

Решением суда от 06.08.2015 (т. 2, л. д. 18) в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебный акт мотивирован невозможностью формирования земельного участка для строительства в границах различных территориальных зон и с разным разрешенным использованием.

В апелляционной жалобе общество просит решение отменить, требования удовлетворить. Оспаривая судебный акт, заявитель ссылается на то, что, имея решение об утверждении акта выбора земельного участка для строительства, не может реализовать свое право на заключение договора аренды по причине ошибки, допущенной администрацией на этапе выбора. В результате этой ошибки отображенный на схеме расположения земельный участок оказался находящимся в разных территориальных зонах, с включением в него части сформированного ранее учтенного земельного участка с кадастровым номером 62:29:0050003:169. Поясняет, что в целях устранения ошибки в выборе участка, приведения земельных отношений в соответствие с действующим законодательством (пункта 6 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации), возможности фактической реализации имеющегося у общества права, им было подано заявление о внесении изменений в документацию по выбору от 24.02.2015. Обращает внимание на то, что до внесения изменений в акт о выборе и распоряжение от 06.04.2012 N 125-р заявитель не может реализовать свое право на постановку земельного участка на кадастровый учет и заключить договор аренды. Считает неприменимыми к спорным правоотношениям положения законодательства о порядке изменения вида разрешенного использования земельного участка.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал свою позицию, изложенную в апелляционной жалобе.

Администрация, правительство и министерство, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела, в том числе путем размещения информации на сайте суда, в суд апелляционной инстанции представителей не направили. С учетом мнения представителя заявителя судебное разбирательство проводилось в отсутствие указанных лиц в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, выслушав представителя общества, Двадцатый арбитражный апелляционный суд считает, что жалоба не подлежит удовлетворению.

Как видно из материалов дела, на основании заявления общества о предоставлении земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта, распоряжением правительства от 06.04.2012 N 125-р утвержден акт о выборе земельного участка для строительства производственной базы на земельном участке из земель населенных пунктов, расположенном по адресу: г. Рязань, Московское шоссе, 147, стр. 1, ориентировочной площадью 2 960 кв. метров (т. 1, л. д. 19).

Указанным распоряжением предварительно согласовано место размещения производственной базы на земельном участке, отображенном на схеме расположения; министерству рекомендовано принять решение о предоставлении земельного участка в аренду для строительства производственной базы сроком на три года (пункты 2 и 3).

В свою очередь схема расположения испрашиваемого земельного участка утверждена постановлением администрации от 09.09.2011 N 3974 (т. 1, л. д. 133).

В тот же день оформлен акт выбора земельного участка N 035-2011 для строительства производственной базы (т. 1, л. д. 20).

При формировании земельного участка для целей постановки на кадастровый учет установлено расположение отображенного на схеме участка в двух территориальных зонах, а также частичное вхождение в его состав ранее учтенного земельного участка с кадастровым номером 62:29:0050003:169.

В решениях об отказе в осуществлении кадастрового учета N 62/14-87872, N 62/14-87877 орган кадастрового учета указал, что предложенные к постановке на кадастровый учет площади 2 образуемых участков меньше установленного градостроительным регламентом размера для зоны (Д 2) - 1 500 кв. метров; в результате раздела земельного участка с кадастровым номером 62:29:0050003:169, у одного из образуемых земельных участков (площадью 2 050 кв. метров) изменяется вид разрешенного использования (с вида "строительство складских помещений" на вид "строительство производственной базы").

Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Рязанской области от 27.04.2015 по делу N А54-5802/2014 обществу отказано в признании незаконными указанных решений кадастрового органа (т. 1, л. д. 85).

В целях изменения утвержденной администрацией схемы расположения земельного участка и последующей реализации прав на получение земельного участка в аренду (после постановки на кадастровый учет) общество 24.02.2015 направило в администрацию заявление (т. 1, л. д. 14), в котором просило изменить вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 62:29:0050003:169 с "строительство складских помещений" на предусмотренный градостроительным регламентом вид разрешенного использования для территориальной зоны Д2 "проектные организации, научно-исследовательские институты, конструкторское бюро, не требующие санитарно-защитных зон"; осуществить перераспределение земельного участка с кадастровым номером 62:29:0050003:169 и земель таким образом, чтобы общество могло реализовать свое право на предоставление земельного участка в аренду для строительства; с учетом изменения вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 62:29:0050003:169 внести изменения в акт о выборе земельного участка для строительства в части вида разрешенного использования земельного участка с "строительство производственной базы" на предусмотренный градостроительным регламентом вид разрешенного использования для территориальной зоны Д2 "проектные организации научно-исследовательские институты, конструкторские бюро, не требующие санитарно-защитных зон"; с учетом перераспределения земельного участка с кадастровым номером 62:29:0050003:169 и земель внести изменения в схему расположения земельного участка на кадастровом плане соответствующей территории.

Письмом от 24.03.2015 N 02/4-13-1760-исх администрация сообщила о невозможности изменения вида разрешенного использования земельного участка, в связи с расположением земельного участка с кадастровым номером 62:29:0050003:169 в двух территориальных зонах (т. 1, л. д. 18).

Считая, что по существу обращения администрацией не дано ответа, каких-либо мер по заявлению общества не принято и имеет место неправомерное бездействие органа местного самоуправления, общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В соответствии со статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пункта 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В случае если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования (часть 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Таким образом, в соответствии со статьями 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а также разъяснениями, изложенными в пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", ненормативный правовой акт может быть признан недействительным, а решения и действия незаконными при одновременном их несоответствии закону и нарушении прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В ходе повторного рассмотрения дела наличия такой совокупности не установлено.

Поскольку заявление о выдаче схемы расположения земельного участка для строительства подано 30.05.2011 (т. 1, л. д. 134), к спорным правоотношениям применимы нормы земельного законодательства Российской Федерации в редакции до 01.03.2015 (статья 35 Федерального закона от 23.06.2014 N 171-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 Кодекса, с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта.

Согласно части 2 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица либо по обращению предусмотренного статьей 29 Кодекса исполнительного органа государственной власти обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями.

Частью 5 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно-защитной зоны.

По смыслу приведенных норм права указанные действия предшествуют принятию решения о предоставлении земельных участков для строительства, поскольку на их основе должны осуществляться работы по формированию участка. Обязанность по обеспечению выбора земельного участка возложена на орган местного самоуправления.

При этом отсутствие проекта планировки территории и проекта межевания земельного участка при наличии правил землепользования и застройки не является препятствие для выбора земельного участка с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории.

Правила землепользования и застройки включают в себя, в частности, карту градостроительного зонирования и градостроительные регламенты (часть 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В настоящем случае судом установлено, что за выдачей схемы расположения земельного участка общество обратилось 31.05.2011 (т. 1, л. д. 134), определение проекта границ земельного участка на схеме осуществлено администрацией 09.09.2011, в то время как Правила землепользования и застройки в г. Рязани были утверждены решением Рязанской городской думы от 11.12.2008 N 897-I. Указанными правилами устанавливался перечень территориальных зон, выделенных на карте градостроительного зонирования.

Таким образом, при определении границ земельного участка администрацией должны были учитываться названные Правила.

Между тем, как видно из утвержденной схемы, испрашиваемый участок оказался расположенным в двух территориальных зонах: Д2 (зона многофункционального делового, общественного и коммерческого назначения (минимальная площадь земельного участка в указанной зоне составляет 1 500 кв. метров) и зоне РЗ (зона городских парков, скверов, бульваров, в которой строительство запрещено)

Кроме того, часть определенного на схеме земельного участка вошла в ранее сформированный и постановленный на кадастровый учет земельный участок с кадастровым номером 62:29:0050003:169, который является ранее учтенным, поскольку поставлен на кадастровый учет, согласно кадастровой выписке, 15.01.2002 (т. 1, л. д. 31), т.е. до введения в действие Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости" от 24.07.2007 N 221-ФЗ

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 02.01.2000 N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре", действовавшим в период постановки спорного участка на кадастровый учет, под государственным кадастровым учетом земельных участков понимается описание и индивидуализация в Едином государственном реестре земель земельных участков, в результате чего каждый земельный участок получает такие характеристики, которые позволяют однозначно выделить его из других земельных участков и осуществить его качественную и экономическую оценки. Государственный кадастровый учет земельных участков сопровождается присвоением каждому земельному участку кадастрового номера.

В силу статей 11.2, 11.4, 11.5, 11.6, 11.7 Земельного кодекса Российской Федерации образование из сформированного земельного участка иных земельных участков возможно только путем раздела, объединения, перераспределения земельных участков или выдела земельного участка, но не путем формирования нового земельного участка.

При таких обстоятельствах администрация не вправе была утверждать схему границ испрашиваемого участка, поскольку в данных границах земельный участок не мог быть поставлен на кадастровый учет и стать предметом договора аренды.

Между тем судом не может быть принята позиция заявителя о необходимости исправления допущенных администрацией нарушений путем избранного им способа защиты.

Постановление об утверждении схемы расположения земельного участка не отменено и никем не обжаловано; при обращении к администрации за выдачей схемы расположения общество просило подготовить схему участка площадью 2960 кв. метров по адресу: г. Рязань, Московское шоссе, 147, приложив копию выписки из протокола рабочего заседания Комиссии по землепользованию и застройке в г. Рязани от 15.04.2011 (т. 1, л. д. 134).

Столкнувшись с невозможностью постановки земельного участка на кадастровый учет, общество, не обжалуя действий администрации и правительства по утверждению схемы расположения и акта выбора, обратилось в суд с заявлением о признании незаконными действий кадастровой палаты (дело N А54-5802/2014,т. 1, л. д. 85).

При таких обстоятельствах его позиция фактически сводится к понуждению администрации предложить варианты выбора земельного участка на стадии, когда процедура выбора завершена.

В такой ситуации предлагать иные варианты выбора администрация не вправе.

Иной подход повлечет обход установленных действующим в настоящее время земельным законодательством процедур предоставления земельного участка (глава V.1 Земельного кодекса Российской Федерации).

Тем более что при обращении в администрацию заявитель сам указал цель использования земельного участка исходя из предполагаемой строительной деятельности на нем. Все документы и согласования, в том числе и публикация в средствах массовой информации, были даны исходя из этой цели использования земельного участка (строительство производственной базы).

Довод заявителя о том, что для реализации прав общества необходимо осуществить перераспределение земельного участка и смежных с ним земель (не сформированных и не поставленных на кадастровый учет) не принимается апелляционным судом, поскольку в силу статьи 4 Гражданского кодекса Российской Федерации к спорным правоотношениям должны применяться нормы законодательства, действующего на момент их возникновения (в том числе - подачи соответствующего заявления общества, т. 1, л. д. 14).

Довод заявителя о возможности оспаривания бездействия, выразившегося, по его мнению, в нереализации предложенных заявителем вариантов, подлежит отклонению.

Во-первых, как правильно указал суд первой инстанции, на направленное обществом 24.02.2015 обращение, администрацией дан ответ от 24.03.2015 (т.1, л. д. 18), что исключает ее бездействие.

Во-вторых, нормами земельного законодательства, действовавшего в спорный период, не предусматривалась возможность внесения изменения в акт выбора и утвержденную ненормативным актом схему расположения земельного участка, поскольку такое изменение в том виде, как о нем просит общество, по существу будет означать обход процедуры предоставления земельного участка. В связи с этим апелляционная инстанция приходит к выводу об избрании заявителем ненадлежащего способа защиты, что само по себе является основанием для отказа в удовлетворении его требований.

Ссылка заявителя на применение судом не подлежащей применению к спорным правоотношениям статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации, регламентирующей порядок внесения изменений в Правила землепользования и застройки, отклоняется, поскольку данное обстоятельство не привело к принятию неправильного решения.

Таким образом, оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции по приведенным в апелляционной жалобе доводам не имеется.

Нарушений процессуальных норм, влекущих отмену судебного акта (часть 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), не установлено.

В соответствии с пунктом 3 статьи 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в постановлении арбитражного суда апелляционной инстанции указывается на распределение судебных расходов, в том числе расходов, понесенных в связи с подачей апелляционной жалобы.

Согласно статье 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.

Таким образом, расходы по государственной пошлине по апелляционной жалобе подлежат отнесению на заявителя.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Рязанской области от 06.08.2015 по делу N А54-1746/2015 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Л.А. Капустина

Судьи

Е.Н. Тимашкова Ю.А. Волкова