Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 30 октября 2015 г. N 01АП-6286/15

30 октября 2015 г.

А43-6214/2015

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смирновой И.А.,

судей Мальковой Д.Г., Протасова Ю.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Сырф К.Г.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области

на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 23.07.2015

по делу N А43-6214/2015,

принятое судьей Мукабеновым И.Ю.

по заявлению администрации города Кстово Кстовского района Нижегородской области и Комитета имущественных отношений администрации города Кстово Кстовского района Нижегородской области

о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области от 16.01.2015 по делу N 1544-ФАС 52-10/14,

при участии:

от администрации города Кстово Кстовского района Нижегородской области - Шабалиной В.И. по доверенности от 11.02.2015 N 7;

от Комитета имущественных отношений администрации города Кстово Кстовского района Нижегородской области - Таракановой Т.Ю. по доверенности от 01.07.2015,

и установил:

администрация города Кстово Кстовского района Нижегородской области (далее - администрация) и Комитет имущественных отношений администрации города Кстово Кстовского района Нижегородской области (далее - Комитет) обратились в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области (далее - Управление, антимонопольный орган) от 16.01.2015 по делу N 1544-ФАС 52-10/14.

В качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, к участию в деле привлечено муниципальное унитарное предприятие "Городской Водоканал" (далее - Предприятие).

Решением от 23.07.2015 Арбитражный суд Нижегородской области удовлетворил требования заявителей.

Управление не согласилось с решением арбитражного суда первой инстанции и обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить по основаниям, изложенным в жалобе, и принять по делу новый судебный акт.

Представители администрации и Комитета в судебном заседании и в отзывах на апелляционную жалобу просили оставить ее без удовлетворения, решение суда первой инстанции - без изменения

Иные лица, участвующие в деле и извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в судебное заседание не направили, Управление заявило ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы без его участия.

Предприятие в отзыве на апелляционную жалобу просило оставить ее без удовлетворения, решение суда первой инстанции - без изменения.

Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Нижегородской области от 23.07.2015 проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном в статье 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, выслушав представителей лиц, участвовавших в судебном заседании, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены обжалуемого решения.

Как усматривается из материалов дела и установил суд первой инстанции, на основании поступившего обращения Педана А.А., направленного Прокуратурой Нижегородской области, о наличии в действиях администрации признаков нарушения антимонопольного законодательства, Управление приказом от 05.12.2014 N 470 возбудило в отношении администрации дело N 1544-ФАС 52-10/14 о нарушении антимонопольного законодательства.

В результате проверки представленных документов Управлением выявлено, что распоряжением администрации от 17.03.2014 N 284-р Предприятию на праве хозяйственного ведения было передано 9 объектов водоснабжения, находящихся в муниципальной собственности.

17.03.2014 между Комитетом и Предприятием заключен договор N 5 о порядке пользования муниципальным имуществом, находящимся в хозяйственном ведении Предприятия.

На основании распоряжения администрации от 20.03.2014 N 310-р Предприятию на праве безвозмездного пользования передано имущество, являющееся технологически связанным с объектами, переданными на праве хозяйственного ведения по договору от 17.03.2014 N 5 о порядке использования муниципального имущества, находящегося в хозяйственном ведении Предприятия, в связи с чем 20.03.2014 между Комитетом и Предприятием был заключен договор N 43 безвозмездного пользования.

Поскольку документы, подтверждающие регистрацию права хозяйственного ведения в установленном законом порядке, представлены не были, Управление посчитало, что при отсутствии государственной регистрации право хозяйственного ведения на имущество, закрепленное за Предприятием на данном праве, у последнего не возникло.

По мнению антимонопольного органа, при отсутствии на момент получения имущества зарегистрированного в установленном законом порядке права хозяйственного ведения, подтверждающего обладание Предприятием правами владения и (или) пользования сетью инженерно-технического обеспечения, действия администрации по изданию распоряжения от 20.03.2014 N 310-р и действия Комитета по заключению договора от 20.03.2014 N 43, направленные на передачу имущества в безвозмездное пользование, в соответствии с пунктом 8 части 1 статьи 17.1 Федерального закона от 26.07. 2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) являются незаконными.

При этом антимонопольный орган сослался на то, что пунктом 1.3 договора от 17.03.2014 N 5 о порядке использования муниципального имущества, находящегося в хозяйственном ведении муниципального унитарного предприятия, определен момент возникновения права хозяйственного ведения Предприятия на переданное имущество, а именно: "право хозяйственного ведения на недвижимое имущество возникает у Предприятия с момента государственной регистрации права в Управлении Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Нижегородской области".

По результатам рассмотрения дела N 1544-ФАС 52-10/14 Управление 16.01.2014 приняло решение, которым признало администрацию и Комитет нарушившими часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Кроме того, администрации и Комитету выдано предписание от 16.01.2015 о прекращении нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, а именно: в срок до 30.01.2015 провести разъяснительную работу среди должностных лиц администрации и Комитета о том, что при предоставлении имущества в безвозмездное пользование в соответствии с пунктом 8 части 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции необходимо руководствоваться действующим на момент предоставления муниципального имущества в безвозмездное пользование гражданским законодательством, иными нормами права, регулирующими момент возникновения права хозяйственного ведения, с учетом норм антимонопольного законодательства Российской Федерации.

Администрация и Комитет не согласились с решением и предписанием антимонопольного органа и обратились в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 1 Закона о защите конкуренции настоящий Федеральный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Целями данного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1 Закона о защите конкуренции).

В части 1 статьи 3 Закона о защите конкуренции указано, что настоящий Федеральный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Статьей 22 Закона о защите конкуренции установлено, что антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов, выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения; предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами; осуществляет государственный контроль за экономической концентрацией, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов, а также при проведении торгов в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Таким образом, Закон о защите конкуренции наделяет антимонопольный орган контрольными функциями с целью соблюдения антимонопольного законодательства. При этом функции и полномочия антимонопольного органа направлены исключительно на защиту конкуренции.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам (пункт 2 данной статьи) и создание дискриминационных условий (пункт 8 данной статьи).

Из данной нормы следует, что нормативно установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Как разъяснено в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Таким образом, действительные либо возможные негативные последствия для конкуренции (соперничества хозяйствующих субъектов на определенном товарном рынке) имеют квалифицирующее значение и подлежат доказыванию антимонопольным органом.

Для того, чтобы признать орган местного самоуправления нарушившим статью 15 Закона о защите конкуренции, необходимо установить, что принятый им акт привел или мог привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Согласно статье 17.1 Закона о защите конкуренции заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров, за исключением предоставления указанных прав на имущество, указанное в пункте части 1 данной статьи.

В соответствии с пунктом 8 части 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров, за исключением предоставления указанных прав на такое имущество лицу, обладающему правами владения и (или) пользования сетью инженерно-технического обеспечения, в случае, если передаваемое имущество является частью соответствующей сети инженерно-технического обеспечения и данные часть сети и сеть являются технологически связанными в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности.

Как правомерно указал суд, из содержания указанного пункта следует, что закон в качестве исключения допускает возможность заключения договора безвозмездного пользования, предусматривающего переход прав владения и (или) пользования в отношении муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения без проведения торгов и аукционов с лицом, обладающим правами владения и (или) пользования сетью инженерно-технического обеспечения, в случае, если передаваемое имущество является частью соответствующей сети инженерно-технического обеспечения и данные часть сети и сеть являются технологически связанными.

При этом законодатель указывает только на переход права владения и (или) пользования имуществом. Пункт 8 части 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции не содержит наименований титулов вещных прав, как они установлены нормами Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ).

В этой связи суд пришел к обоснованному выводу о том, что законодатель установил исключение из общего правила, которое основано не на вещном праве, как оно определено нормами ГК РФ, а на праве владения и пользования, основанном на законном основании (сделке, правовом акте или ином правовом основании возникновения права).

Под владением понимается фактическое обладание вещью, которое представляет собой совокупность действий лица, направленных на удержание и управление этой вещью; пользование определяется как извлечение из имущества его полезных свойств; распоряжение -возможность определять судьбу вещи путем совершения юридических действий.

В силу пункта 1 статьи 216 ГК РФ право хозяйственного ведения наряду с правом собственности является вещным правом и по аналогии со статьей 209 ГК РФ соединяет в себе три составляющих: право владеть, право пользоваться и право распоряжаться в порядке, установленном законом.

Владение начинается после вручения приобретателю вещи, то есть приобретается фактическими действиями по передаче вещи (часть 1 статьи 224 ГК РФ).

Действительно, согласно нормам статьи 131 ГК РФ вещные права, включая право хозяйственного ведения, на недвижимое имущество подлежат государственной регистрации.

В то же время, как верно отметил суд, отсутствие государственной регистрации вещного права не свидетельствует об отсутствии у лица права владения вещью, полученной им на законной сделке.

В рассматриваемом случае суд установил, что на основании распоряжения администрации от 17.03.2014 N 284-р "О передаче муниципального имущества в хозяйственное ведение Предприятия" между Комитетом и Предприятием был заключен договор от 17.03.2014 N 5 о порядке использования муниципального имущества, находящегося в хозяйственном ведении Предприятия.

По акту приема-передачи от 17.03.2014 осуществлена передача Предприятию 9 объектов недвижимости согласно перечню переданного имущества, указанному в приложении N 1: водонасосная станция, трансформаторная подстанция, здание фекально-насосной станции N 1, здание фекально-насосной станции N 5, здание фекально-насосной станции N 4, склад хлора фильтровальной станции ВОС-1, здание проходной ВОС-2, насосная станция второго подъема ВОС-2, проходная фильтровальной станции ВОС-1.

Договор от 17.03.2014 N 5 о порядке использования муниципального имущества, находящегося в хозяйственном ведении Предприятия, не оспорен и в судебном порядке недействительным не признан.

Таким образом, является правильным вывод суда о том, что с момента передачи указанных объектов недвижимости Предприятие осуществляло законное право владения и пользования этими объектами, основанное на действительной сделке и акте приема-передачи.

При этом со ссылкой на разъяснения Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенными в информационном письме от 25.02.2014 N 165, суд указал, что сама по себе государственная регистрация вещного права имеет целью защиту интересов третьих лиц и создает для таких лиц возможность получения информации о существующих правах, а также для собственника или обладателя вещи на каком-либо на вещном праве в случае ее отчуждения. Относительно сторон сделки, то отсутствие государственной регистрации такой сделки не является препятствием к осуществлению сторонами принятых на себя прав и обязанностей.

Согласно статье 2 Федерального закона от 07.12.2011 N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" водоотведение - прием, транспортировка и очистка сточных вод с использованием централизованной системы водоотведения; водоснабжение - водоподготовка, транспортировка и подача питьевой или технической воды абонентам с использованием централизованных или нецентрализованных систем холодного водоснабжения (холодное водоснабжение) или приготовление, транспортировка и подача горячей воды абонентам с использованием централизованных или нецентрализованных систем горячего водоснабжения (горячее водоснабжение).

Централизованная система водоотведения (канализации) это комплекс технологически связанных между собой инженерных сооружений, предназначенных для водоотведения; централизованная система холодного водоснабжения - комплекс технологически связанных между собой инженерных сооружений, предназначенных для водоподготовки, транспортировки и подачи питьевой и (или) технической воды абонентам.

В пункте 2 Правил определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13.02.2006 N 83, установлено, что технологически связанные сети - это принадлежащие на праве собственности или ином законном основании организациям сети инженерно-технического обеспечения, имеющие взаимные точки присоединения и участвующие в единой технологической системе электро-, тепло-, газо-, водоснабжения и водоотведения.

Сетью инженерно-технического обеспечения является совокупность трубопроводов, коммуникаций и других сооружений, предназначенных для инженерно-технического обеспечения зданий и сооружений (часть 2 статьи 2 Федерального закона от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений").

Как установил суд, переданное в безвозмездное пользование имущество являлось сетью инженерно-технического обеспечения.

Полученные Предприятием по договорам хозяйственного ведения и безвозмездного пользования объекты технологически связаны между собой и соединены таким образом, что предполагается их использование по общему назначению для осуществления центрального водоснабжения и водоотведения в границах городского поселения "город Кстово". Данный факт сторонами не оспаривается.

В этой связи суд признал, что владение Предприятием объектами муниципального имущества, технологически связанного с сетью инженерно-технического обеспечения, защищено законом, поскольку свободное распоряжение публичным собственником сетью инженерно-технического обеспечения ограничено положениями пункта 8 части 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции. При наличии заключенного с Предприятием договора хозяйственного ведения и акта приема-передачи такого имущества администрация в силу закона не может предоставлять такое имущество на аукционе.

При изложенных обстоятельствах суд пришел к обоснованному выводу о том, что Предприятие обладало правами владения и пользования 9 объектами недвижимого имущества сети инженерно-технического обеспечения и имело право на заключение договора безвозмездного пользования остального имущества в порядке пункта 8 части 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции.

Следовательно, действия администрации по изданию распоряжения от 20.03.2014 N 310-р и действия Комитета по заключению договора от 20.03.2014 N 43, направленные на передачу имущества в безвозмездное пользование, необоснованно квалифицированы антимонопольным органом как нарушающие часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В силу статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

Повторно исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, суд апелляционной инстанции приходит к итоговому выводу о том, что оспариваемые решение и предписание антимонопольного органа не соответствуют требованиям действующего законодательства и нарушают права и законные интересы заявителей.

В нарушение статьи 65 и части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации иное антимонопольным органом не доказано.

Доводы, приведенные в апелляционной жалобе, судом рассмотрены и признаны несостоятельными, не опровергающими установленные по делу обстоятельства и сделанные на их основе выводы.

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

При этих условиях суд первой инстанции правомерно удовлетворил требования администрации и Комитета.

Основания для отмены решения Арбитражного суда Нижегородской области отсутствуют.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, не установлено.

С учетом изложенного апелляционная жалоба Управления по приведенным в ней доводам удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 23.07.2015 по делу N А43-6214/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

И.А. Смирнова

Судьи

Д.Г. Малькова Ю.В. Протасов