Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 2 ноября 2015 г. N 13АП-22906/15

г. Санкт-Петербург

02 ноября 2015 г.

Дело N А56-32193/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 26 октября 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 02 ноября 2015 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Толкунова В.М.

судей Горбачевой О.В., Протас Н.И.

при ведении протокола судебного заседания: секретарем Трощенковой Д.С.,

при участии:

от заявителя: Жураковский В.В. по доверенности от 12.01.2015

от заинтересованного лица: Бисеров Р.С. по доверенности от 30.04.2015

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-22906/2015) ФКУ "Федеральное управление автомобильных дорог "Северо-Запад" имени Н.В. Смирнова Федерального дорожного агентства" на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 12.08.2015 по делу N А56-32193/2015 (судья Градусов А.Е.), принятое

по заявлению ФКУ "СЕВЗАПУПРАВТОДОР"

к Северо-Западному управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору

об оспаривании постановления

установил:

Федеральное казенное учреждение "Федеральное управление автомобильных дорог "Северо-Запад" имени Н.В. Смирнова Федерального дорожного агентства" (ОГРН 1027806859904, ИНН 7814047681, адрес: 197198, г. Санкт-Петербург, ул. Съезжинская, д. 3; далее - заявитель, Учреждение, ФКУ "СЕВЗАПУПРАВТОДОР") обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением к Северо-Западному управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (ОГРН 5067847165018, ИНН 7841340833, адрес: 191028, г. Санкт-Петербург, ул. Моховая, д. 3; далее - Управление, административный орган, Ростехнадзор) о признании незаконным и отмене постановления от 10.04.2015 N 23-974-1128-620/ПС-37 об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением суда от 12.08.2015 в удовлетворении заявленных требований отказано.

В апелляционной жалобе заявитель просит отменить решение суда, ссылаясь на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела и нарушение норм материального права.

В обоснование своей позиции податель жалобы указывает на то, что работы проводились в границе существующей полосы отвода автомобильной дороги, в связи с чем получение заявителем разрешения на строительство от федерального Росавтодора не требовалось, само ФКУ "СЕВЗАПУПРАВТОДОР" было уполномочено и может выдавать подобные разрешения, что и сделало в адрес закрытого акционерного общества "ВАД" (далее - ЗАО "ВАД"). Заявитель считает, что работы на объекте до 20.03.2015 выполнялись с соответствующим разрешением, выдача же заявителю разрешения на строительство N 02-1/18 произведена в связи началом других, дальнейших работ за границами полосы отвода, требующих разрешения Росавтодора. Таким образом, заявитель полагает, что в его действиях отсутствует состав вмененного правонарушения.

Управлением представлен отзыв на апелляционную жалобу, в котором оно просит оставить решение суда без изменения, считая его правильным.

В судебном заседании представители сторон поддержали свои позиции.

Законность и обоснованность решения суда проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения заместителя руководителя Управления от 10.02.2015 N 23-974-1128/РК проведена плановая выездная проверка за реконструкцией объекта капитального строительства: "Реконструкция автомобильной дороги М-10 "Скандинавия" - от Санкт-Петербурга через Выборг до границы с Финляндией на участке км. 47-571 - км 65+000, Ленинградская область (подготовка строительства)" (далее - объект).

В ходе проверки было установлено, что 23.09.2013 между заявителем и ЗАО "ВАД" заключен государственный контракт N 279/13/102399 на выполнение работ по реконструкции автомобильных дорог общего пользования федерального значения с выполнением работ по разработке рабочей документации, выполнением землеустроительных и оценочных работ и страхованием строительных рисков по объекту.

При этом, заявитель осуществлял работы по реконструкции дороги без разрешения на строительство, чем нарушил части 1 и 2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ).

Выявленные в ходе проверки нарушения зафиксированы в акте проверки от 18.03.2015 N 23-974-1128-1918/А-45.

25.03.2015 в отношении заявителя должностным лицом Управления составлен протокол N 23-974-1128-676/ПТ-37 об административном правонарушении по части 1 статьи 9.5 КоАП РФ.

Постановлением от 10.04.2015 N 23-974-1128-620/ПС-37 ФКУ "СЕВЗАПУПРАВТОДОР" привлечено к административной ответственности в соответствии с вышеуказанной квалификацией в виде штрафа в размере 500 000 руб.

Не согласившись с указанным постановлением, Учреждение обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, посчитал доказанным событие административного правонарушения и вину Учреждения, не усмотрел нарушений процедуры привлечения к административной ответственности.

Выслушав представителей сторон, проверив правильность применения судом норм материального и процессуального права, а также соответствие выводов суда обстоятельствам дела и представленным доказательствам, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены либо изменения судебного акта в силу следующего.

Частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ установлена административная ответственность за строительство, реконструкцию объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство, в виде наложения административного штрафа на юридических лиц - от пятисот тысяч до одного миллиона рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.

Согласно части 2 статьи 51 ГрК РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.

Частью 4 статьи 52 ГрК РФ установлено, что при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства лицом, осуществляющим строительство на основании договора с застройщиком или техническим заказчиком, застройщик или технический заказчик должен подготовить земельный участок для строительства и объект капитального строительства для реконструкции или капитального ремонта, а также передать лицу, осуществляющему строительство, материалы инженерных изысканий, проектную документацию, разрешение на строительство. При необходимости прекращения работ или их приостановления более чем на шесть месяцев застройщик или технический заказчик должен обеспечить консервацию объекта капитального строительства.

В пункте 6 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.02.2011 N 11 "О некоторых вопросах применения Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" разъяснено, что субъектами ответственности за административное правонарушение, предусмотренное частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ, могут являться застройщик (заказчик по договору строительного подряда), поскольку в силу статьи 51 ГрК РФ на нем лежит обязанность по получению разрешения на строительство, а также иные лица, осуществляющие соответствующие работы, например, подрядчик или субподрядчик, так как они обязаны удостовериться в том, что застройщик, привлекая их к осуществлению работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, обладает соответствующим разрешением на строительство.

Факт осуществления строительства с нарушением требований статьи 51 ГрК РФ подтверждается представленными в материалы дела актом проверки проверяемого объекта и иными доказательствами, соответствующими требованиям статьи 26.2 КоАП РФ и оцененными в порядке статьи 26.11 КоАП РФ.

Учреждение не отрицает факт проведения работ по расчистке территории строительства от леса, переустройству сетей связи, переустройству сетей газоснабжения, переустройству сетей ВЛ и переустройству газопровода. Данные работы проводились на основании контракта от 23.09.2013 N 279/13/102399 между Учреждением и ЗАО "ВАД". Оспаривая решение суда, заявитель, по сути, указывает на то, что выполняемые работы проводились в границе существующей полосы отвода автомобильной дороги, в таком случае получение разрешения на строительство от Росавтодора не требовалось.

Между тем, заявитель не учитывает следующее.

Согласно части 4 статьи 19 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в случае прокладки, переноса или переустройства инженерных коммуникаций в границах полосы отвода автомобильной дороги разрешение на строительство выдается соответственно федеральным органом исполнительной власти или подведомственным ему федеральным государственным учреждением, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или подведомственным ему государственным учреждением, органом местного самоуправления, уполномоченными на выдачу разрешения на строительство автомобильной дороги, в границах полосы отвода которой планируется прокладка, перенос или переустройство таких инженерных коммуникаций.

Разрешение на реконструкцию объекта N 02-1/18 выдано Учреждению, выступающему заказчиком работ, только 20.03.2015, в то время работы по контракту велись с 13.10.2014. Само Учреждение выдало ЗАО "ВАД" разрешение на строительство N 102032 на спорные работы, поскольку, по его мнению, работы проводились в пределах полосы отвода автомобильной дороги.

Согласно пункту 5 Административного регламента Федерального дорожного агентства предоставления государственной услуги по выдаче разрешений на строительство, реконструкцию, а также на ввод в эксплуатацию автомобильных дорог общего пользования федерального значения либо их участков; частных автомобильных дорог, строительство, реконструкцию которых планируется осуществлять на территории двух и более субъектов Российской Федерации; выдаче разрешений на строительство в случае прокладки или переустройства инженерных коммуникаций в границах полосы отвода автомобильной дороги общего пользования федерального значения; выдаче разрешений на строительство, реконструкцию, а также на ввод в эксплуатацию пересечений и примыканий к автомобильным дорогам общего пользования федерального значения; объектов дорожного сервиса, размещаемых в границах полосы отвода автомобильной дороги общего пользования федерального значения", утвержденного приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 28.06.2012 N 186, выдача разрешений на строительство, реконструкцию дорог осуществляется Росавтодором в части выдачи разрешений на строительство, реконструкцию и ввод объектов в эксплуатацию, а также продление срока действия разрешений на строительство в отношении автомобильных дорог общего пользования федерального значения либо их участков; частных автомобильных дорог, строительство, реконструкцию которых планируется осуществлять на территории двух и более субъектов Российской Федерации; уполномоченными органами в части выдачи разрешений на строительство, реконструкцию и ввод объектов в эксплуатацию, а также продление срока действия разрешений на строительство в отношении инженерных коммуникаций в случае их прокладки и переустройства в границах полосы отвода автомобильной дороги общего пользования федерального значения; пересечений и примыканий к автомобильным дорогам общего пользования федерального значения; объектов дорожного сервиса, размещаемых в границах полосы отвода автомобильной дороги общего пользования федерального значения.

Согласно пункту 16 статьи 1 ГрК РФ застройщик - физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке или на земельном участке иного правообладателя (которому при осуществлении бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности органы государственной власти (государственные органы), Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом", Государственная корпорация по космической деятельности "Роскосмос", органы управления государственными внебюджетными фондами или органы местного самоуправления передали в случаях, установленных бюджетным законодательством Российской Федерации, на основании соглашений свои полномочия государственного (муниципального) заказчика) строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта.

В соответствии с частью 3 статьи 52 ГрК РФ лицом, осуществляющим строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства (далее - лицо, осуществляющее строительство), может являться застройщик либо привлекаемое застройщиком или техническим заказчиком на основании договора физическое или юридическое лицо. Лицо, осуществляющее строительство, организует и координирует работы по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства, обеспечивает соблюдение требований проектной документации, технических регламентов, техники безопасности в процессе указанных работ и несет ответственность за качество выполненных работ и их соответствие требованиям проектной документации. Лицо, осуществляющее строительство, вправе выполнять определенные виды работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства самостоятельно при условии соответствия такого лица требованиям, предусмотренным частью 2 настоящей статьи, и (или) с привлечением других соответствующих этим требованиям лиц.

Из представленных в материалы дела доказательств не следует, что ЗАО "ВАД" является застройщиком рассматриваемого объекта.

В положительном заключении государственной экспертизы по объекту N 152-13/СПЭ-2023/02 от 19.04.2013, общем журнале работ N 1 заказчиком значится заявитель (л.д.174-175, 185).

Согласно актам освидетельствования скрытых работ от 04.12.2014, от 09.12.2014, от 10.12.2014 ЗАО "ВАД" является лицом, осуществляющим строительство, а застройщиком (заказчиком) указано Учреждение (л.д.191-192, 194-195, 197-198, 200-201).

Кроме того, статус Учреждения в качестве заказчика и застройщика подтверждается разрешением на строительство от 20.03.2015 N 02-1/18, выданным Учреждению, и извещением о начале реконструкции от 01.11.2014 N 1.

При этом, указанное разрешение содержит этапность работ по реконструкции проекта. Так, в этап N 1 согласно распоряжению Росавтодора от 24.06.2013 N 845-р "Об утверждении проектной документации" с изменениями от 04.09.2013 N 1307-р входит подготовка территории строительства, в связи с чем доводы подателя жалобы относительно отсутствия необходимости получения разрешения на первые этапы работ неосновательны.

Заявитель не спорит, что все работы, в том числе проводимые на начальном этапе, были предусмотрены проектной документацией, и для начала их производства требовалось надлежащее разрешение соответствующего органа.

В соответствии с частью 7 статьи 51 ГрК РФ обязанность получения разрешения на строительство возложена на застройщика объекта капитального строительства, кем в отношении данного объекта является Учреждение.

Таким образом, выводы суда первой инстанции о том, что Учреждение является застройщиком (заказчиком) по спорному объекту, стоит признать обоснованными, доказательств обратного в материалы дела не представлено.

Довод заявителя о том, что ЗАО "ВАД" является застройщиком и, следовательно, должно получить разрешение на строительство в установленном порядке, отклоняется судом апелляционной инстанции в силу вышеизложенного.

Учреждению, как застройщику, надлежало получить разрешение на проведение спорных работ в Росавтодоре.

Такое разрешение N 02-1/18 было получено Учреждением только 20.03.2015 (л.д.68). При этом, в противоречие доводам заявителя в суде данное разрешение выдано ему Росавтодором с первого этапа работ и в пределах существующей полосы отвода автомобильной дороги.

Следовательно, работы, проведенные до его получения, были проведены в отсутствие надлежащего обязательного разрешения, что является административным правонарушением, предусмотренным частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ.

Согласно части 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых названным Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

В данном случае доказательства, свидетельствующие о том, что заявителем приняты исчерпывающие и достаточные меры, направленные на соблюдение порядка строительства и недопущение совершения административного правонарушения, в материалы дела не представлены.

Поскольку событие административного правонарушения и вина Учреждения в его совершении подтверждены материалами дела, административным органом правомерно сделан вывод о наличии в действиях заявителя состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ.

Нарушений процедуры и срока давности привлечения к административной ответственности, предусмотренного статьей 4.5 КоАП РФ для данной категории дел, не установлено.

Штраф назначен в минимальном размере санкции соответствующей нормы, является соразмерным, соответствует характеру и тяжести совершенного административного правонарушения. По мнению апелляционного суда, назначенное наказание отвечает принципам разумности и справедливости, обеспечивает достижение целей административного наказания, предусмотренных частью 1 статьи 3.1 КоАП РФ.

Оценив характер правонарушения с учетом объекта его посягательства, степени вины правонарушителя и общественной опасности, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для освобождения от административной ответственности на основании статьи 2.9 КоАП РФ по малозначительности правонарушения, поскольку оно содержит угрозу охраняемым общественным отношениям в области строительства, так как осуществление строительства, реконструкции объекта в отсутствие соответствующего разрешения приводит к невозможности осуществления предшествующего допуска и последующего государственного контроля за этими работами.

Исключительных и достаточных оснований для снижения штрафа ниже минимального размера, предусмотренных частью 3.2 статьи 4.1 КоАП РФ, в том числе по причине тяжелого имущественного и финансового положения, избыточного ограничения экономического состояния размером штрафа, судом не установлено.

Принимая во внимание, что судом правильно установлены обстоятельства дела, в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации исследованы и оценены имеющиеся в деле доказательства, применены нормы материального права, подлежащие применению в данном споре, и нормы процессуального права при рассмотрении дела не нарушены, обжалуемое решение суда является законным и обоснованным и отмене не подлежит.

Нарушений норм процессуального права, влекущих в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловную отмену судебного акта, не установлено.

На основании вышеизложенного и руководствуясь статьями 176, 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 12.08.2015 по делу N А56-32193/20155 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

В.М. Толкунов

Судьи

О.В. Горбачева Н.И. Протас