Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 3 ноября 2015 г. N 17АП-13481/15

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 10 февраля 2016 г. N Ф09-12199/15 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Пермь

03 ноября 2015 г.

Дело N А60-19907/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 02 ноября 2015 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 03 ноября 2015 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Савельевой Н. М.,

судей Борзенковой И.В., Гуляковой Г.Н.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Горбуновой Л.Д.,

при участии:

от заявителя государственного автономного учреждения Свердловской области "Областной центр реабилитации инвалидов" (ИНН 6672169922, ОГРН 1046604405055) - Березина Марина Сергеевна, доверенность от 28.10.2015 N 2А; Караченцева Татьяна Анатольевна, доверенность от 24.04.2015 N 1А;

от заинтересованного лица Счетной палаты Свердловской области (ИНН 6658403948, ОГРН 1126658003922) - Рачев Александр Игоревич, доверенность от 25.03.2015 N 1;

от третьего лица общества с ограниченной ответственностью "Стройленд Лтд" - Вершинина Евгения Владимировна, доверенность от 23.05.2014 N 66 АА 2431579,

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу

третьего лица общества с ограниченной ответственностью "Стройленд Лтд"

на решение Арбитражного суда Свердловской области

от 04 августа 2015 года

по делу N А60-19907/2015

принятое судьей В.Б. Мартемьяновым

по заявлению государственного автономного учреждения Свердловской области "Областной центр реабилитации инвалидов"

к Счетной палате Свердловской области

третье лицо: общество с ограниченной ответственностью "Стройленд Лтд";

о признании недействительным предписания в части,

установил:

Государственное автономное учреждение Свердловской области "Областной центр реабилитации инвалидов" (далее - заявитель, Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением, в котором просит признать недействительным предписание счетной палаты от 16.02.2015 N 06-07/231 в части возврата в областной бюджет денежных средств в сумме 4 869,6 тыс. руб., незаконно использованных на оплату строительного контроля.

Определением суда от 17.05.2015 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "Стройленд Лтд".

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 04 августа 2015 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с указанным судебным актом, заявитель и третье лицо обратились с апелляционными жалобами.

В своей апелляционной жалобе заявитель указывает на то, что действующее законодательство не содержит запрета на осуществление строительного контроля генподрядчиком; согласно разъяснениям Управления государственного строительного надзора Свердловской области, содержащимся в письме от 28.10.2013 N 30-02-06/803, запрет на проведение строительного контроля со стороны заказчика и подрядчика одним субъектом не установлен; по результатам проверок, проведенных Управлением ГСН СО 18.04.13, 28.03.14, 18.03.2015, замечаний не было; денежные средства использованы учреждением на оплату строительного контроля законно; строительный контроль является одним из видов работ, включенных в проектно-сметную документацию; исполнение предписания счетной палаты приведет к уменьшению цены договора, что является нарушением п. 4.1 ст. 9 ФЗ N 94-ФЗ; ни договор, ни проектно- сметная документация никем не оспорены.

Третье лицо в своей апелляционной жалобе указывает на то, что действующее законодательство не содержит запрета на осуществление подрядчиком функций строительного контроля заказчика; согласно разъяснениям Управления государственного строительного надзора Свердловской области, содержащимся в письме от 28.10.2013 N 30-02-06/803, запрет на проведение строительного контроля со стороны заказчика и подрядчика одним субъектом не установлен, поскольку у заказчика отсутствует свидетельство о допуске к видам работ по осуществлению строительного контроля, указанная функция возложена на привлеченное лицо физическое лицо - ответственного представителя строительного контроля застройщика (заказчика) Мороковкина А.Ю., который является сотрудником ООО "Стройленд Лтд"; согласно положительному заключению государственной экспертизы сметная стоимость инвестиционного проекта соответствует критерию достоверности сметной документации, факт выполненных работ подтвержден актами о приемке выполненных работ по строительному контролю заказчика (техническому надзору), составлены справки по форме КС-2 и справками о стоимости выполнены работ по форме КС-3.

Представители заявителя с решением суда первой инстанции не согласны. Доводы, изложенные в своей апелляционной жалобе, поддерживают в полном объеме. Просят решение суда первой инстанции отменить, свою апелляционную жалобу - удовлетворить.

Представитель третьего лица с решением суда первой инстанции не согласен. Доводы, изложенные в своей апелляционной жалобе, поддерживает в полном объеме. Доводы апелляционной жалобы заявителя поддерживает. Просит решение суда первой инстанции отменить, апелляционную жалобу - удовлетворить.

Представитель заинтересованного лица решение суда первой инстанции считает законным и обоснованным. Против доводов апелляционных жалоб возражает по основаниям, указанным в отзыве. Просит обжалуемый судебный акт оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Законность и обоснованность судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном ст. 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, согласно плану работы на 2014 г., на основании распоряжения от 07.11.2014 N 01-10/47 счетной палатой в период с 24.11.2014 по 14.01.2015 проведено контрольное мероприятие "Проверка использования средств областного бюджета, выделенных в виде бюджетных инвестиций на строительство второй очереди учреждения в 2012-2013 годах и истекшем периоде 2014 года" в отношении ГАУ "Областной центр реабилитации инвалидов".

По результатам контрольного мероприятия счетной палатой принято решение направить в адрес учреждения предписание от 16.02.2015 N 06-07/231.

В данном предписании, в частности, указано, что учреждение в нарушение п. 2.2, 3.3 договора от 03.07.2012, ст. 748, 749 Гражданского кодекса Российской Федерации, ч. 1, 2 ст. 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации, п. 2, 3 Положения о проведении строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 21.06.2010 N 468, произвело оплату работ по техническому надзору, осуществляемому заказчиком строительства, подрядной организации (обществу) в сумме 4869,6 тыс. руб.

Названным предписанием учреждению, в числе прочего, предлагается в срок до 13.05.2015 осуществить возврат в областной бюджет средств в сумме 4869,6 тыс. руб., незаконно использованных на оплату строительного контроля.

Полагая, что предписание счетной палаты от 16.02.2015 N 06-07/231 в части возврата в областной бюджет денежных средств в сумме 4869,6 тыс. руб. является незаконным, учреждение обратилось в арбитражный суд с рассматриваемыми требованиями.

Суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявленных требований.

В своей апелляционной жалобе заявитель указывает на то, что действующее законодательство не содержит запрета на проведение строительного контроля со стороны заказчика и подрядчика одним субъектом;

Указанный вывод содержится в разъяснениях Управления государственного строительного надзора Свердловской области от 28.10.2013 N 30-02-06/803; по результатам проверок, проведенных Управлением ГСН СО 18.04.13, 28.03.14, 18.03.2015, замечаний не было; денежные средства использованы учреждением на оплату строительного контроля законно; строительный контроль является одним из видов работ, включенных в проектно-сметную документацию; исполнение предписания счетной палаты приведет к уменьшению цены договора, что является нарушением п. 4.1 ст. 9 ФЗ N 94-ФЗ; ни договор, ни проектно-сметная документация никем не оспорены.

Третье лицо в своей апелляционной жалобе указывает на то, что строительный контроль со стороны заказчика и подрядчика осуществлялся разными должностными лицами, назначенными по соответствующему приказу; факт выполнения работ подтвержден совокупностью доказательств, имеющихся в деле.

Указанные доводы исследованы судом апелляционной инстанции и не подлежат удовлетворению в связи со следующим.

Согласно п. 1, 4 ч. 1 ст. 9 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации осуществляет такие полномочия, как контроль за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда; организацию и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета субъекта Российской Федерации, средств бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

В силу ч. 1 ст. 16 названного Федерального закона контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

Представление контрольно-счетного органа является ненормативным правовым актом, который содержит обязательные к исполнению требования, и, следовательно, может быть обжаловано в арбитражном суде.

Согласно ст. 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей в рассматриваемый период) под нецелевым использованием бюджетных средств понимается их направление и использование на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью либо иным правовым основанием их получения.

Нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств (ч. 1 ст. 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с п. 5 Правил возврата финансовой поддержки, предоставленной за счет средств государственной корпорации - Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2009 N 1134, при рассмотрении вопроса о возврате финансовой поддержки, предоставленной за счет средств названного Фонда, следует исходить из того, что нецелевым в том числе является использование указанных средств на цели, не соответствующие целям, определенным региональными адресными программами, для реализации которых предоставлена финансовая поддержка за счет средств Фонда, включая направление средств Фонда на банковские депозиты, приобретение активов, осуществление расходов без документального обоснования таких расходов, а также на оплату работ по капитальному ремонту многоквартирных домов в нарушение требований, установленных ч. 5 ст. 15 и ч. 9 ст. 20 Закона N 185-ФЗ, и на проведение мероприятий в отношении многоквартирных домов, не включенных в региональную адресную программу.

Судом первой инстанции установлено, и из материалов дела следует, что между ГАУ Свердловской области "Областной центр реабилитации инвалидов" и ООО "Стройленд ЛТД" заключен договор от 03.07.2012 N 0162200011812000558-0247217-01 на строительство здания культурного и спортивно - оздоровительного назначения с гостиницей и встроенной служебной автопарковкой на первом этаже по ул. Белинского в г. Екатеринбурге для областного центра реабилитации инвалидов.

Согласно п. 1.1 договора подрядчик, в том числе должен осуществлять строительный контроль за всеми видами работ.

Таким образом, счетной палатой в ходе проверки установлено, что функции осуществления строительного контроля заказчика переданы от последнего подрядчику. За осуществление названного строительного контроля учреждение перечислило обществу 4869,6 тыс. руб.

Названные факты ни заявителем, ни третьим лицом не оспариваются.

При этом, суд первой инстанции пришел к выводу, что денежные средства в сумме 4869,6 тыс. руб. были перечислены в нарушение требований законодательства, в связи с чем не могут быть признаны использованными в соответствии с целевым назначением.

Согласно ст. 748 ГК РФ заказчик вправе осуществлять контроль и надзор за ходом и качеством выполняемых работ, соблюдением сроков их выполнения (графика), качеством предоставленных подрядчиком материалов, а также правильностью использования подрядчиком материалов заказчика, не вмешиваясь при этом в оперативно-хозяйственную деятельность подрядчика. Заказчик, обнаруживший при осуществлении контроля и надзора за выполнением работ отступления от условий договора строительного подряда, которые могут ухудшить качество работ, или иные их недостатки, обязан немедленно заявить об этом подрядчику. Заказчик, не сделавший такого заявления, теряет право в дальнейшем ссылаться на обнаруженные им недостатки. Подрядчик обязан исполнять полученные в ходе строительства указания заказчика, если такие указания не противоречат условиям договора строительного подряда и не представляют собой вмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность подрядчика. Подрядчик, ненадлежащим образом выполнивший работы, не вправе ссылаться на то, что заказчик не осуществлял контроль и надзор за их выполнением, кроме случаев, когда обязанность осуществлять такой контроль и надзор возложена на заказчика законом.

Согласно ст. 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации строительный контроль проводится в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства в целях проверки соответствия выполняемых работ проектной документации, требованиям технических регламентов, результатам инженерных изысканий, требованиям градостроительного плана земельного участка. Строительный контроль проводится лицом, осуществляющим строительство. В случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора строительный контроль проводится также застройщиком или заказчиком либо привлекаемым ими на основании договора физическим или юридическим лицом.

В силу ст. 749 ГК РФ заказчик в целях осуществления контроля и надзора за строительством и принятия от его имени решений во взаимоотношениях с подрядчиком может заключить самостоятельно без согласия подрядчика договор об оказании заказчику услуг такого рода с соответствующим инженером (инженерной организацией).

Из анализа норм статей 748, 749 ГК РФ, а также ст. 53 Градостроительного кодекса РФ следует, что если строительство осуществляется на основании договора, то строительный контроль должен осуществляться как лицом, непосредственно осуществляющим строительство - подрядчиком (строительный контроль подрядчика), так и заказчиком (строительный контроль заказчика).

Таким образом, при размещении заказа на строительные работы осуществление строительного контроля является обязанностью обеих сторон договора подряда: застройщика (заказчика) и подрядчика.

Если заказчик не обладает специальными познаниями либо по иным причинам не желает в полном объеме выполнять функцию заказчика по контролю и надзору за строительством, то осуществление этой функции и принятие от его имени решений во взаимоотношениях с подрядчиком он вправе доверить третьему лицу - профессиональному юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 июня 2010 года N 468 "О порядке проведения строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства" утверждено Положение о проведении строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства (далее - Положение).

В пункте 3 Положения установлено, что строительный контроль проводится: подрядчиком, то есть лицом, осуществляющим строительство; заказчиком либо организацией привлеченной заказчиком по договору для осуществления строительного контроля (в части проверки соответствия выполняемых работ проектной документации).

В пункте 5 Положения указано, что строительный контроль, осуществляемый подрядчиком, включает проведение следующих контрольных мероприятий:

а) проверка качества строительных материалов, изделий, конструкций и оборудования, поставленных для строительства объекта капитального строительства (далее соответственно - продукция, входной контроль);

б) проверка соблюдения установленных норм и правил складирования и хранения применяемой продукции;

в) проверка соблюдения последовательности и состава технологических операций при осуществлении строительства объекта капитального строительства;

г) совместно с заказчиком освидетельствование работ, скрываемых последующими работами (далее - скрытые работы), и промежуточная приемка возведенных строительных конструкций, влияющих на безопасность объекта капитального строительства, участков сетей инженерно-технического обеспечения;

д) приемка законченных видов (этапов) работ;

е) проверка совместно с заказчиком соответствия законченного строительством объекта требованиям проектной и подготовленной на ее основе рабочей документации, результатам инженерных изысканий, требованиям градостроительного плана земельного участка, технических регламентов.

В пункте 6 указано, что строительный контроль, осуществляемый заказчиком, включает проведение следующих контрольных мероприятий:

а) проверка полноты и соблюдения установленных сроков выполнения подрядчиком входного контроля и достоверности документирования его результатов;

б) проверка выполнения подрядчиком контрольных мероприятий по соблюдению правил складирования и хранения применяемой продукции и достоверности документирования его результатов;

в) проверка полноты и соблюдения установленных сроков выполнения подрядчиком контроля последовательности и состава технологических операций по осуществлению строительства объектов капитального строительства и достоверности документирования его результатов;

г) совместно с подрядчиком освидетельствование скрытых работ и промежуточная приемка возведенных строительных конструкций, влияющих на безопасность объекта капитального строительства, участков сетей инженерно-технического обеспечения;

д) проверка совместно с подрядчиком соответствия законченного строительством объекта требованиям проектной и подготовленной на ее основе рабочей документации, результатам инженерных изысканий, требованиям градостроительного плана земельного участка, требованиям технических регламентов;

е) иные мероприятия в целях осуществления строительного контроля, предусмотренные законодательством Российской Федерации и (или) заключенным договором.

Из анализа положений пунктов 5 и 6 Положения, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что строительный контроль, осуществляемый подрядчиком, и строительный контроль, осуществляемый заказчиком, содержательно отличаются, и не могут осуществляться одним лицом, поскольку обратное нивелирует цели и задачи строительного контроля заказчика.

При указанных обстоятельствах при выявлении случаев передачи заказчиком функций технического надзора подрядной организации, следует рассматривать использованные на эти цели средства как нецелевые.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к верному выводу, что оснований для признания незаконным вывода счетной палаты о том, что учреждение в нарушение требований действующего законодательства произвело оплату работ по техническому надзору, осуществляемому заказчиком строительства, подрядной организации (обществу) в сумме 4869,6 тыс. руб., не имеется.

Доводы заявителя жалобы о том, что условиями договора строительного подряда предусмотрена возможность осуществления подрядчиком функций строительного контроля заказчика, факт выполнения работ и стоимость работ подтверждены материалами дела, отклоняются, как противоречащие требованиям статей 748, 749 ГК РФ, статьи 53 Градостроительного кодекса РФ, Положения о проведении строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства, а также требованиям по осуществлению надлежащего контроля за использованием бюджетных средств при строительстве объектов.

Довод заявителя жалобы о том, что функции контроля от имени подрядчика и заказчика осуществлялись различными должностными лицами, не имеет значения для дела, поскольку в данном конкретном случае строительный контроль и со стороны подрядчика и со стороны заказчика фактически осуществлялся одним юридическим лицом - подрядной организацией, что не соответствует целям и задачам строительного контроля заказчика, а также требованиям закона.

Доводы заявителя и третьего лица о том, что согласно разъяснениям Управления государственного строительного надзора Свердловской области, содержащимся в письме от 28.10.2013 N 30-02-06/803, запрет на проведение строительного контроля со стороны заказчика и подрядчика одним субъектом не установлен, отклоняются, поскольку письма имеют информационно-разъяснительный характер, не являются нормативными актами, в связи с чем, не могут устанавливать, изменять или отменять правовые нормы.

Доводы заявителя о том, что по результатам проверок, проведенных Управлением ГСН СО 18.04.13, 28.03.14, 18.03.2015, замечаний не было, исполнение предписания счетной палаты приведет к уменьшению цены договора, что является нарушением п. 4.1 ст. 9 ФЗ N 94-ФЗ; ни договор, ни проектно-сметная документация никем не оспорены, не имеют значения для настоящего дела. Проверка проведена счетной палатой в пределах предоставленных ей полномочий. Поскольку в результате проверки установлено, что денежные средства в сумме 4869,6 тыс. руб. были перечислены заявителем в нарушение требований законодательства, то следует признать обоснованным вывод суда первой инстанции, что факт нецелевого расходования бюджетных средств подтвержден материалами дела.

Решение суда первой инстанции отмене не подлежит. Основания для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 04 августа 2015 года по делу N А60-19907/2015 оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.

Председательствующий

Н.М.Савельева

Судьи

И.В.Борзенкова Г.Н.Гулякова