Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 12 ноября 2015 г. N 08АП-11548/15

город Омск

12 ноября 2015 г.

Дело N А46-7339/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 09 ноября 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 12 ноября 2015 года.

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Глухих А.Н.,

судей Верёвкина А.В., Еникеевой Л.И.,

при ведении протокола судебного заседания: секретарём судебного заседания Миковой Н.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-11548/2015) Министерства финансов Российской Федерации на решение Арбитражного суда Омской области от 27 августа 2015 года по делу N А46-7339/2015 (судья Целько Т.В.), по иску Администрации города Омска (ИНН 5503047244, ОГРН 1025500757259) к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (ИНН 7710168360, ОГРН 1037739085636), при участии в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (ИНН 7707780887, ОГРН 1127746554320), Министерства строительства и жилищно-коммунального комплекса Омской области (ИНН 5503080121, ОГРН 1045504010925) о взыскании 1 589 002 руб.,

при участии в судебном заседании:

от Министерства финансов Российской Федерации - представитель Ласман С.В. (паспорт, по доверенности N 55АА 0606690 от 15.01.2013 сроком действия до 25.12.2015);

от Администрации города Омска - представитель не явился, извещена;

от Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации - представитель не явился, извещено;

от Министерства строительства и жилищно-коммунального комплекса Омской области - представитель не явился, извещено;

установил:

Администрация города Омска (далее - истец, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Омской области с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - ответчик) о взыскании убытков в сумме 1 589 002 руб.

Определением от 15.07.2015 Арбитражный суд омской области привлек к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, Министерство регионального развития Российской Федерации; Министерство строительства и жилищно-коммунального комплекса Омской области.

Решением Арбитражного суда Омской области от 27.08.2015 исковые требования удовлетворены. С Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет средств казны Российской Федерации в пользу Администрации города Омска взысканы убытки в сумме 1 589 002 руб.

Не согласившись с принятым судебным актом, Российская Федерация в лице Министерства финансов Российской Федерации обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении исковых требований.

В обоснование своей жалобы ответчик указал следующее:

- заявляя требование о возмещении убытков, Администрация обязана доказать в том числе наличие противоправного поведения ответчика и его вину в причинении таких убытков;

- в связи с неполным и односторонним исследованием доказательств, представленных ответчиком, суд неверно определил публично-правовое образование, за счет средств которого подлежат возмещению понесенные муниципальным образованием расходы;

- обеспечение жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет после 1 января 2005 года, подлежит финансированию за счет субъектов Российской Федерации, а применительно к порядку представления жилых помещений на условиях социального найма - за счет жилищного фонда субъекта Российской Федерации;

- отнесение судом этих расходов к расходным обязательствам Российской Федерации прямо противоречит статье 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации, которой определен перечень оснований возникновения расходных обязательств Российской Федерации.

Администрация города Омска, Министерство регионального развития Российской Федерации; Министерство строительства и жилищно-коммунального комплекса Омской области, надлежащим образом извещённые в порядке статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, явку представителей в судебное заседание не обеспечили.

На основании части 3 статьи 156, части 1 статьи 266 АПК РФ суд счёл возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие неявившихся участников процесса.

В заседании суда апелляционной инстанции представитель Министерства финансов Российской Федерации поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе ответчика.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, проверив законность и обоснованность обжалуемого судебного акта в порядке статей 266, 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о наличии оснований для отмены решения Арбитражного суда Омской области от 27.08.2015 по настоящему делу.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, согласно постановлению Администрации города Омска от 20.02.2012 N 20-п Цехановская Н.В. принята на учет в качестве нуждающейся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма.

На основании решения Центрального районного суда города Омска от 18.12.2013 по делу N 2-6226/2013 Администрация города Омска была обязана предоставить Цехановской Н.В. на состав семьи из двух человек (включая Кунафину С.В.) жилое помещение по договору социального найма с учётом нормы предоставления во внеочередном порядке.

Как следует из искового заявления и решения суда, Кунафина С.В. является ребёнком-инвалидом, страдает заболеванием, указанным в перечне тяжелых форм хронических заболеваний, утвержденном Постановлением правительства РФ от 16.06.2006 г. N 378, при котором невозможно совместное проживание граждан в одной квартире, и имеет право на предоставление дополнительной жилой площади в соответствии с пунктом 2 статьи 58 ЖК РФ и Постановлением Правительства Российской Федерации от 21.12.2004 г. N 817 "Об утверждении перечня заболеваний, дающих инвалидам, страдающим ими, право на дополнительную площадь".

Истец полагает, что Цехановской Н.В. на состав семьи из двух человек (включая Кунафину С.В.) должно быть представлено жилое помещение не менее 54 кв.м., но с учетом права собственности Цехановской Н.В. и Кунафиной С.В. на 1/5 доли в праве общей долевой собственности на жилое помещение, расположенное по адресу: г. Омск, ул. Заозерная, д. 9, кв. 170, общей площадью 42,7 кв.м., предоставлению подлежит жилое помещение площадью 36,92 кв.м. (54 кв.м. - 42.7 кв.м. : 5 х 2).

Согласно представленной информации стоимость 1 кв.м. на вторичном рынке жилья в 1 квартале 2015 года в Омской области составляет 43 039 руб. 06 коп., истцом рассчитан размер убытков, в виде стоимости вновь приобретаемого жилья для исполнения собственных обязательств и пополнения муниципального жилищного фонда, и составляет (36,92 кв.м. х 43 039 руб. 06 коп.) 1 589 002 руб.

Ссылаясь на то, что на основании решения Центрального районного суда города Омска от 18.12.2013 по делу N 2-6226/2013 Администрации города Омска необходимо будет приобретать жилое помещение для исполнения расходных бюджетных обязательств Российской Федерации, истец обратился в арбитражный суд с иском по настоящему делу.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что право граждан на получение бесплатного жилья установлено федеральным законом, поэтому расходные обязательства возникают именно у Российской Федерации.

Посчитав доказанным факт ненадлежащего исполнения Российской Федерацией в лице Министерства финансов Российской Федерации обязанностей по компенсации Администрации города Омска затрат, связанных с необходимостью предоставления жилья, а также размер расходов, которые истцу необходимо понести в будущем для исполнения решения суда, суд первой инстанции пришел к выводу, что исковые требования подлежат удовлетворению.

Как указал суд первой инстанции, содержащееся в статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ) условие о представлении инвалидам жилых помещений вне очереди в случае, если такие граждане страдают тяжелыми видами хронических заболеваний, закрепляет только особенности реализации их жилищных прав и не возлагает какие-либо дополнительные обязанности на органы местного самоуправления.

Отсутствие порядка финансирования полномочий, направленных на реализацию мер социальной поддержки, предусмотренных статьей 57 ЖК РФ, то есть на обеспечение жилыми помещениями инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет после 01.01.2005, не может служить основанием к отказу в выполнении государством взятых на себя публично-правовых обязательств.

Суд первой инстанции пришел к выводу, что в настоящем случае право граждан на получение бесплатного жилья установлено федеральным законом, вследствие чего расходные обязательства возникают именно у Российской Федерации.

Не соглашаясь с выводами суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции отмечает следующее.

Пунктом 4 части 1 статьи 51, пунктом 3 части 2 статьи 57 ЖК РФ, Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.06.2006 N 378 "Об утверждении перечня тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире" лица, страдающие заболеваниями из утвержденного перечня, отнесены к числу лиц, которым жилые помещения из государственного или муниципального жилищного фонда предоставляются вне очереди.

В силу части 3 статьи 57 ЖК РФ гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, жилые помещения по договорам социального найма предоставляются на основании решений органа местного самоуправления.

Постановлением Администрации города Омска от 20.02.2012 N 20-п Цехановская Н.В. принята на учет в качестве нуждающейся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма.

Администрация города Омска обязана предоставить Цехановской Н.В. на состав семьи из двух человек (включая Кунафину С.В.) благоустроенное жилое помещение по договору социального найма общей площадью на одного человека не менее нормы предоставления во внеочередном порядке, находящееся в черте населенного пункта Омск, с учетом права Кунафиной С.В. на дополнительную жилую площадь, на основании решения Центрального районного суда города Омска от 18.12.2013 по делу N 2-6226/2013.

Как установлено вступившим в законную силу указанным решением Центрального районного суда города Омска от 18.12.2013 по делу N 2-6226/2013 Кунафина С.В. страдает заболеванием, входящим в перечень тяжелых форм хронических заболеваний, при котором невозможно проживание граждан в одной квартире, и имеют право на дополнительную жилую площадь и на внеочередное получение жилья.

Основанием к отнесению Кунафиной С.В. к данной категории лиц является постановление Правительства Российской Федерации от 16.07.2006 N 378 "Об утверждении перечня тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире" и постановление Правительства Российской Федерации от 21.12.2004 N 817 "Об утверждении перечня заболеваний, дающих инвалидам, страдающим ими, право на дополнительную жилую площадь".

Судом в решении от 18.12.2013 по делу N 2-6226/2013 также установлено, что на учете в качестве нуждающейся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, Цехановская Н.В. состоит с 20.02.2012.

Согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 10.10.2002 N 258-О осуществление государством конституционной обязанности по установлению гарантий социальной защиты предполагает учет особенностей положения определенной категории граждан (детей-сирот, нетрудоспособных, малообеспеченных и др.), для которых государственная поддержка является необходимым источником средств к существованию. Правовые основания предоставления социальной помощи, круг лиц, на которых она распространяется, ее виды и размеры устанавливаются законом (часть 2 статьи 39 Конституции Российской Федерации), в том числе исходя из имеющихся у государства на данном этапе социально-экономического развития финансовых и иных средств и возможностей.

Конституция Российской Федерации, закрепляя в статье 40 право каждого на жилище и предполагая, что в условиях рыночной экономики граждане обеспечивают его реализацию в основном самостоятельно с использованием для этого различных допускаемых законом способов, одновременно возлагает на органы государственной власти обязанность по созданию условий для осуществления данного права (часть 2); при этом малоимущим, иным, указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (часть 3).

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной поддержки населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу подпункта 24 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 16.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов, в том числе социальной поддержки и социального обслуживания инвалидов.

При этом согласно статье 2 Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее Закон N 181-ФЗ) социальная поддержка инвалидов - система мер, обеспечивающая социальные гарантии инвалидам, устанавливаемая законами и иными нормативными правовыми актами, за исключением пенсионного обеспечения.

Поэтому обеспечение инвалидов (членов их семей) дополнительной жилой площадью во внеочередном порядке является мерой социальной поддержки инвалидов.

Осуществление указанных полномочий может дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами, но исключительно в порядке и в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Согласно преамбуле Закона N 181-ФЗ предусмотренные им меры социальной защиты инвалидов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер социальной поддержки и социального обслуживания, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 85 Бюджетного кодекса расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают, в том числе, в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации (от имени субъекта Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пунктах 2 и 5 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Таким образом, принятие соответствующего бюджетного акта по вопросу, содержащемуся в подпункте 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" является обязанностью субъекта Российской Федерации.

Статьей 17 Закона N 181-ФЗ предусмотрено, что инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, вставшие на учет после 01.01.2005, обеспечиваются жилым помещением в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации.

При этом жилищное законодательство не содержит норм, относящих спорное обязательство к расходным обязательствам Российской Федерации.

На наличие закона или соглашения, на основании которого Российская Федерация приняла на себя обязательство в порядке, предусмотренном частью 1 статьи 84 Бюджетного кодекса по финансированию спорного расходного обязательства субъекта, истец не ссылался, его наличие не доказывал.

Пунктом 1 статьи 26.3 Закона N 184-ФЗ предусмотрено, что осуществление полномочий субъектов, указанных в статье 26.3 названного Закона, может в порядке и случаях, установленных федеральными законами, дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и федеральных государственных внебюджетных фондов.

Такое дополнительное финансирование по общему правилу осуществляется путем предоставления субъектам Российской Федерации из федерального бюджета межбюджетных трансфертов в форме субсидий.

Под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета согласно части 1 статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.05.2008 N 392 (далее - Правила N 392) утверждены Правила формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, согласно пункту 9 которых предоставление субсидий осуществлялось на основании соглашения.

Аналогичное условие закреплено в ныне действующих Правилах формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 30.09.2014 N 999 (пункты 9 и 10).

Наличие такого соглашения или хотя бы обращения за его заключением и соответствия такого обращения условиям заключения соглашения истец не доказал.

Таким образом, необоснованным является вывод суда первой инстанции о том, что обеспечение жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005, подлежит финансированию за счет средств федерального бюджета.

Отнесение судом этих расходов к расходным обязательствам Российской Федерации противоречит статье 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в которой содержится перечень оснований возникновения расходных обязательств Российской Федерации.

Изложенная позиция сформулирована в Определении Верховного суда Российской Федерации от 30.09.2015 N 309-ЭС15-5872.

В пункте 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" разъяснено, что при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 БК РФ (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий.

Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Удовлетворяя иск Администрации, суд первой инстанции не принял во внимание то, что спорное обязательство расходным обязательством Российской Федерации не является.

Суд первой инстанции сослался на положение статей 16, 1069, 1071 ГК РФ и указал, что вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

Однако судом первой инстанции неверно определено публично-правовое образование, за счет средств которого подлежат возмещению понесенные муниципальным образованием расходы.

Вывод о том, что обязанность Российской Федерации по возмещению указанных расходов обусловлена фактом предоставления жилых помещений лицам, указанным в Федеральном законе от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", противоречит нормам жилищного и бюджетного законодательства.

Как следует из Приложения N 34 Федерального закона от 02.12.2013 N 349-ФЗ "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" размер субвенций на осуществление полномочий по обеспечению жильем отдельных категорий граждан, установленных Федеральным законом от 12 января 1995 года N 5-ФЗ "О ветеранах" и Федеральным законом от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", бюджетам субъектов Российской Федерации на 2014 год для Омской области составил 56 908 700 руб.

В подтверждение выполнения обязательств по перечислению субвенций Омской области в 2014 году и перечисления на счет Министерства строительства и жилищно-коммунального комплекса Омской области денежных средств в размере 56 908 700 руб. ответчиком представлено платежное поручение от 08.04.2014 N 700 (л.д.34).

Таким образом, из федерального бюджета в бюджет Омской области необходимые денежные средства на покрытие расходов по предоставлению мер социальной поддержки граждан предоставлялись.

При этом в силу части 1 статьи 84 БК РФ субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации как расходные обязательства Российской Федерации могут иметь место в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им отдельных государственных полномочий Российской Федерации.

Такая передача имела место только в отношении жилищных льгот инвалидов, вставших на учет до 01.01.2005 (абзац 2 статьи 17 и статья 28.2 Закона N 181-ФЗ).

К спорным правоотношениям предоставленная субвенция отношения не имеет.

Как было указано выше, спорное обязательство отнесено к расходному обязательству Омской области как субъекта Российской Федерации.

Суд первой инстанции предпринимал меры для привлечения к участию в деле в качестве ответчика субъект Российской Федерации - Омскую область.

Истец возражал против привлечения Омской области в качестве ответчика по данному делу.

Риск последствий несовершения (несвоевременного совершения) процессуальных действий лежит на лице, их не совершившем (совершившем несвоевременно) (часть 2 статьи 9, статья 8 АПК РФ).

Согласно части 5 статьи 47 АПК РФ, если истец не согласен на замену ответчика другим лицом или на привлечение этого лица в качестве второго ответчика, арбитражный суд рассматривает дело по предъявленному иску.

А поскольку иск предъявлен к ненадлежащему ответчику, в удовлетворении требований Администрации следует отказать.

Согласно пункту 4 части 1 статьи 270 АПК РФ неправильное применение норм материального права являются основанием для отмены судебного акта.

Решение Арбитражного суда Омской области от 27.08.2015 по делу N А46-7339/2015 подлежит отмене.

Апелляционная жалоба Министерства финансов Российской Федерации подлежит удовлетворению.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, пунктом 1 части 3 статьи 270, статьёй 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Омской области от 27 августа 2015 года по делу N А46-7339/2015 отменить.

Принять по делу новый судебный акт.

В удовлетворении исковых требований отказать.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

А.Н. Глухих

Судьи

А.В. Верёвкин Л.И. Еникеева