Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 6 ноября 2015 г. N 02АП-8852/15

г. Киров

06 ноября 2015 г.

Дело N А29-2507/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 02 ноября 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 06 ноября 2015 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Буториной Г.Г.,

судей Кононова П.И., Черных Л.И.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Сысолятиной К.А.,

без участия в судебном заседании представителей сторон,

рассмотрев апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Коми

на решение Арбитражного суда Республики Коми от 25.08.2015 по делу N А29-2507/2015, принятое судом в составе судьи Махмутова Н.Ш.,

по заявлению открытого акционерного общества "Коми тепловая компания" (ИНН: 1101205461, ОГРН: 1041100412682)

к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Коми (ИНН: 1101486396, ОГРН: 1051100457430)

о признании недействительным предписания,

установил:

открытое акционерное общество "Коми тепловая компания" (далее - заявитель, ОАО "Коми тепловая компания", Общество) обратилось в Арбитражный суд Республики Коми с заявлением о признании недействительным предписания Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Коми (далее - ответчик, Управление Роспотребнадзора, надзорный орган) от 25.12.2014 N 13363/01-07 об устранении выявленных нарушений обязательных требований, выданного Обществу по итогам проведенной в отношении него плановой выездной проверки.

Решением суда от 25.08.2015 требование заявителя удовлетворено, оспариваемое предписание признано недействительным.

Не согласившись с принятым судебным актом, считая его незаконным и необоснованным, Управление Роспотребнадзора обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

Надзорный орган настаивает на том, что в оспариваемом предписании отсутствует какая-либо неопределенность относительно изложенных в нем требований; отмечает, что юридическому лицу предоставлено право самостоятельного выбора способа устранения допущенных нарушений при вменении лишь обязанности сообщить об их устранении либо невозможности исполнения предписания в установленный срок, при этом конкретизация действий Общества, по мнению ответчика, может быть расценена им как вмешательство в его деятельность; обращает внимание на то, что предписание содержит подробное описание выявленных нарушений, в частности, в нем поименованы все пункты договора, которые ущемляют права потребителя и подлежат приведению в соответствие с требованиями законодательства. Поскольку рассматриваемый в ходе проведенной проверки договор с потребителем был исполнен сторонами, в адрес ОАО "Коми тепловая компания" направлено уведомление о том, что пункт 1 предписания не подлежит исполнению. Однако, в связи с тем, что аналогичные условия включены в типовую форму, в соответствии с которой Обществом продолжали заключаться новые договоры, пункт 2 предписания, устанавливающий обязанность по исключению таких условий, подлежал исполнению. В этой связи Управление Роспотребнадзора считает оспариваемое предписание законным, обоснованным, направленным на защиту прав потребителей, вследствие чего оснований для признания его недействительным не усматривает.

Заявитель письменный отзыв на апелляционную жалобу надзорного органа не представил.

Стороны своих представителей в судебное заседание апелляционного суда не направили, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционная жалоба рассматривается в отсутствие представителей участвующих в деле лиц.

Законность решения Арбитражного суда Республики Коми проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, в период с 17.11.2014 по 28.11.2014 сотрудниками надзорного органа на основании распоряжения заместителя руководителя Управления Роспотребнадзора в отношении ОАО "Коми тепловая компания" проведена плановая выездная проверка с целью осуществления контроля (надзора) за обеспечением санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей в соответствии с ежегодным планом плановых проверок на 2014 год. Задачами проверки являлись предупреждение, обнаружение, пресечение нарушений санитарного законодательства и законодательства в сфере защиты прав потребителей.

В ходе проверки установлено, что в помещении по адресу: г. Сыктывкар, ул. Маркова, д. 24, Общество осуществляет деятельность по оказанию услуг испытательной лаборатории (определение характеристик по анализам воды). Проверяющими изучены условия заключенного с потребителем договора на оказание услуг испытательной лабораторией службы эксплуатационно-экологического контроля от 15.09.2014 N 245-022/09.2014 и выявлено, что в пункты 2.2.1, 6.1, 6.2 договора включены условия, ущемляющие права потребителей.

Результаты проверки отражены в акте от 25.12.2014 N 526.

В этот же день в адрес ОАО "Коми тепловая компания" выдано обязательное для исполнения предписание N 13363/01-07, в соответствии с пунктом 1 которого Обществу необходимо было принять меры, предусмотренные действующим законодательством Российской Федерации, по приведению текста договора на оказание услуг испытательной лабораторией службы эксплуатационно-экологического контроля от 15.09.2014 N 245-022/09.2014, являющегося предметом плановой проверки, в соответствие с требованиями законодательства, исключив из него условие, нарушающее права потребителя; согласно пункту 2 предписания - исключить случаи включения в заключаемые с гражданами-потребителями договора на оказание услуг испытательной лабораторией службы эксплуатационно-экологического контроля вышеуказанного условия, ущемляющего установленные законом права потребителя.

Не согласившись с данным предписанием, заявитель обратился в Арбитражный суд Республики Коми с требованием о признании его недействительным.

Суд первой инстанции, проанализировав содержание оспариваемого предписания, пришел к выводу о том, что в пункте 1 четко не определено, какое именно условие, нарушающее права потребителя, необходимо исключить из текста договора от 15.09.2014 N 245-02/09.2014, при том, что указанный договор исполнен сторонами и в него невозможно внесение каких-либо изменений; на неопределенность возложенной на Общество обязанности суд также указал и в отношении пункта 2 данного предписания. Данные обстоятельства признаны судом влекущими неисполнимость предписания надзорного органа, что послужило основанием для признания его недействительным.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из следующего.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом в силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при их проведении регулируются положениями Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ).

По смыслу статьи 17 Закона N 294-ФЗ предписание выносится в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения. При этом предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для него в силу закона.

Особенностью предписания является то, что оно содержит властное волеизъявление, которое носит обязательный характер и порождает правовые последствия для определенной организации, принимается уполномоченным должностным лицом в случае выявления в ходе проверки факта конкретных нарушений законодательства и в целях их устранения путем принятия отдельных мер.

Тем самым, вынесение предписания влечет возникновение обязанности лица, которому оно адресовано, совершить некоторые действия либо, напротив, воздержаться от их совершения.

При этом критериями законности предписания являются конкретность, то есть фиксация в нем нарушений тех требований, соблюдение которых обязательно для организации в силу закона, и исполнимость, поскольку оно обеспечивается мерами государственного принуждения, в частности административной ответственностью за нарушение установленного в нем срока исполнения (статья 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Соответственно, содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами с тем, чтобы можно было четко установить, какие нормы права были нарушены; в каких действиях выражены данные нарушения; что следует сделать для их устранения в целях приведения существующих правоотношений в соответствие с положениями действующего законодательства, а также во избежание неблагоприятных последствий, которые может повлечь неисполнение предписания.

Предписание следует считать законным, если оно вынесено с соблюдением установленного порядка и содержит указания, позволяющие для определенной организации однозначно установить наличие допущенного конкретного нарушения, предусмотренного законодательством или нормативными документами и являющегося обязательным, и возможные действия по устранению выявленного нарушения.

В противном случае предписание возлагает на лицо, которому адресовано, обязанности, не согласующиеся с требованиями закона и создающие для него необоснованные препятствия в осуществлении своей деятельности.

Несоблюдение вышеупомянутых требований влечет неисполнимость вынесенного ненормативного правового акта, и, соответственно, его недействительность.

Исследовав и оценив содержание оспариваемого предписания Управления Роспотребнадзора от 25.12.2014, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что оно не соответствует указанным выше требованиям, поскольку не отвечает критерию исполнимости.

В описательной части предписания надзорным органом проанализированы отдельные положения (пункты 2.2.1, 6.1, 6.2) заключенного между Обществом и конкретным потребителем договора на оказание услуг испытательной лабораторией службы эксплуатационно-экологического контроля от 15.09.2014 N 245-022/09.2014, являвшегося предметом проверки, и сделаны выводы об их несоответствии нормам Гражданского кодекса Российской Федерации и Закона Российской Федерации от 07.02.1992 N 2300-1 "О защите прав потребителей". По информации ОАО "Коми тепловая компания", названный договор исполнен сторонами в полном объеме. Однако, пункт 1 предписывающей части оспариваемого акта возлагал на Общества обязанность привести текст данного конкретного договора в соответствие с требованиями законодательства, исключив из него условие, нарушающее права потребителя.

Поскольку в описательной части предписания речь идет о несоответствии законодательству трех пунктов договора, в отсутствие дополнительных пояснений не представляется возможным уяснить, какое именно условие Обществу необходимо исключить из текста договора. Использованная ответчиком формулировка не позволяет признать такое требование формально определенным.

Кроме того, условия договора не могут быть изменены в одностороннем порядке, тем более после исполнения такого договора, влекущего в данном случае прекращение всех обязательств сторон.

В апелляционной жалобе надзорный орган ссылается на то, что в своем ответе на возражения ОАО "Коми тепловая компания" относительно акта проверки и предписания Управление Роспотребнадзора указало, что пункт 1 предписания не подлежит исполнению.

Вместе с тем, соответствующее письмо носит информативный характер, представляет собой ответ на возражения Общества, не является ненормативным правовым актом, в связи с чем суд при отсутствии отказа заявителя от требования об оспаривании предписания в этой части вправе был проверить законность и обоснованность пункта 1 предписания надзорного органа. Сделанный по результатам такой проверки вывод об отсутствии конкретного требования, подлежащего исполнению, следует признать правильным.

Пунктом 2 оспариваемого предписания на ОАО "Коми тепловая компания" возложена обязанность исключить случаи включения в заключаемые с гражданами-потребителями договоры вышеуказанного условия, ущемляющего установленные законом права потребителя. Однако в пункте 1, к которому, по-видимому, отсылает пункт 2 предписания, какое-либо конкретное условие, подлежащее исключению из договора, не приведено. Следовательно, и в этой части предписание не позволяет конкретно установить суть требования надзорного органа.

В этой связи выданное заявителю предписание, возможность законного исполнения которых предварительно не определена, не отвечает требованию реальной исполнимости предписания способами, не противоречащими закону. Следует признать, что исполнимость предписания является одним из элементов его законности. Неисполнимое предписание, то есть предписание, содержащее требования, противоречащие действующему законодательству, либо предписание, однозначно установить способ исполнения которого не представляется возможным, не является законным.

В связи с неясностью, неконкретностью, неисполнимостью проанализированных пунктов предписания для Общества существовал реальный риск его неисполнения либо исполнения способом, который впоследствии мог бы быть признан Управлением Роспотребнадзора ненадлежащим, за что в свою очередь административным законодательством предусмотрена ответственность, в том числе в виде применения к нарушителю штрафных санкций. Таким образом, неисполнение незаконного требования ответчика могло повлечь негативные административные и финансовые последствия.

Следовательно, выдав в адрес ОАО "Коми тепловая компания" незаконное предписание, надзорный орган нарушил права и законные интересы Общества в сфере осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции обоснованно удовлетворил требования заявителя, признав недействительным предписание Управление Роспотребнадзора от 25.12.2014.

Доводы апелляционной жалобы не нашли своего подтверждения в ходе рассмотрения апелляционной жалобы, не опровергают выводов суда, изложенных в обжалуемом решении. Ссылка ответчика на то, что предписание не должно содержать указания на то, какие действия должно совершить Общество для исполнения требований надзорного органа, не может быть принято во внимание, поскольку предписание, выдаваемое по итогам проведенной в соответствии с положениями Закона N 294-ФЗ проверки, не может не отвечать установленным в данном Законе требованиям.

Нормы материального и процессуального права применены судом первой инстанции правильно.

При таких обстоятельствах решение Арбитражного суда Республики Коми от 25.08.2015 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу надзорного органа - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В силу положений подпункта 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового Кодекса Российской Федерации вопрос об уплате ответчиком государственной пошлины по жалобе судом апелляционной инстанции не рассматривался.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Коми от 25.08.2015 по делу N А29-2507/2015 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Коми - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Республики Коми.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1 - 291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

Г.Г. Буторина

Судьи

П.И. Кононов Л.И. Черных