Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 января 2013 г. N 17АП-13365/12 (ключевые темы: международная телефонная связь - правила оказания услуг местной телефонной связи - надзор - проведение внеплановой проверки - предписание)

Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 января 2013 г. N 17АП-13365/12

г. Пермь

18 января 2013 г.

Дело N А60-26452/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 15 января 2013 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 18 января 2013 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Щеклеиной Л. Ю.,

судей Васевой Е.Е., Осиповой С.П.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Калашниковой Е.С.,

при участии:

от заявителя - открытого акционерного общества междугородной и международной электрической связи "Ростелеком" (ОГРН 1027700198767, ИНН 7707049388): не явился, извещен надлежащим образом,

от заинтересованного лица - Управление Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Свердловской области (ОГРН 1046603151935, ИНН 6659107821): не явился, извещен надлежащим образом,

от третьего лица - Канов Евгений Сергеевич: не явился, извещен надлежащим образом,

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу

заинтересованного лица - Управления Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Свердловской области

на решение Арбитражного суда Свердловской области от 16 октября 2012 года

по делу N А60-26452/2012,

принятое судьей Кравцовой Е.А.,

по заявлению открытого акционерного общества междугородной и международной электрической связи "Ростелеком"

к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Свердловской области

третье лицо: Канов Евгений Сергеевич

о признании недействительным предписания,

установил:

Открытое акционерное общество междугородной и международной электрической связи "Ростелеком" (далее - заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением (с учетом уточненных заявленных требований в порядке ст.49 АПК РФ) к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Свердловской области (далее - заинтересованное лицо) о признании недействительным предписания об устранении выявленного нарушения N П-66-0100/02 от 05.05.2012.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 16.10.2012 (резолютивная часть решения объявлена 15.10.2012) требования общества удовлетворены, оспариваемое предписание признано недействительным.

Не согласившись с решением суда, Управление Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Свердловской области обратилось с апелляционной жалобой, по указанным в ней основаниям просит отменить обжалуемый судебный акт, принять новый - об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В обоснование жалобы указывает на то, что вывод суда первой инстанции об отсутствии оснований для проведения проверки противоречит нормам материального права. Проверка в отношении заявителя проведена в соответствии с требованиями Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ).

Заявитель и третье лицо - Канов Евгений Сергеевич письменных отзывов на апелляционную жалобу не представили.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, представителей в судебное заседание не направили, что в порядке ч.3 ст.156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверены судом апелляционной инстанции в порядке, установленном статьями 266, 268 АПК РФ.

Изучив материалы дела, проанализировав нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения, проверив правильность применения судом норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Из материалов дела следует, что заинтересованным лицом в соответствии с приказом руководителя от 19.04.2012 года N 0471 проведена внеплановая проверка заявителя. Основанием для проведения внеплановой проверки послужило поступившее в адрес заинтересованного лица обращение гражданина Е.С. Канова с жалобой на действия оператора связи (заявителя), выразившихся в изменении значения категории оконечного элемента сети связи, определяющего доступ к услугам междугородной и международной телефонной связи, без его согласия.

Услуги местной связи Е.С. Канову заявитель оказывает на основании договора об оказании услуг местной телефонной связи от 02.08.1996 N 660091. Абонент Е.С. Канов заключил с оператором связи ОАО "Межрегиональный ТранзитТелеком" договор от 15.11.2007 на оказание услуг междугородной международной телефонной связи. Оператор сети местной телефонной связи (заявитель) установил значение категории оконечного элемента сети связи, определяющего доступ к услугам междугородной и международной телефонной связи, присвоенное оператору связи ОАО "Межрегиональный ТранзитТелеком".

В период с 28.06.2010 по 12.09.2011 значение категории оконечного элемента сети связи, определяющего доступ абонента Е.С. Канова к услугам междугородной и международной связи, заявителем было изменено и соответствовало значению категории оператора связи ОАО "Ростелеком".

13.09.2011 заявитель восстановил абоненту Е.С. Канову значение категории оконечного элемента сети связи, определяющего доступ к условиям междугородной и международной телефонной связи и присвоенного оператору связи ОАО "Межрегиональный ТранзитТелеком". Счет за услуги междугородной и международной связи, выставленный в апреле 2012 года, заявителем был аннулирован.

В связи с непредставлением в ходе проведения проверки договора об оказании услуг местной телефонной связи и дополнительного соглашения к договору об изменении абонентом Е.С. Кановым решения о выборе ОАО "Межрегиональный ТранзитТелеком" в качестве оператора междугородной и международной телефонной связи заинтересованным лицом был сделан вывод о нарушении заявителем пунктов 48 и 124 Правил оказания услуг местной, внутризоновой, междугородной и международной телефонной связи, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 18.05.2005 N 310, п. 5 раздела 1 перечней лицензионных условий осуществления деятельности в области оказания соответствующих услуг связи, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 18.02.2005 N 87.

По итогам проверки заинтересованным лицом составлен акт проверки от 05.05.2012 N А66-0313/02 и вынесено оспариваемое предписание, в котором отмечены такие нарушения оказания услуг связи как отсутствие договора об оказании услуг местной телефонной связи, заключенного в письменной форме между оператором связи (заявителем) и абонентом Е.С. Кановым, а также отсутствие дополнительного соглашения к договору об изменении абонентом Е.С. Кановым решения о выборе оператора международной и международной телефонной связи ОАО "Межрегиональный ТранзитТелеком". Срок устранения нарушения установлен до 18.06.2012 года.

Общество, не согласившись с предписанием, обратилось в арбитражный суд с заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о наличии оснований для признания оспариваемого предписания недействительным.

Суд апелляционной инстанции отмечает следующее.

В соответствии со ст.ст. 198, 201 АПК РФ для признания ненормативного правового акта недействительным необходима совокупность двух условий: несоответствие его закону или иному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. При этом подлежит проверке наличие полномочий у органа, издавшего оспариваемый ненормативный правовой акт (ч.4 ст.200 АПК РФ).

Бремя доказывания соответствия оспариваемого ненормативного акта закону или иному нормативному правовому акту в силу ч. 5 ст. 200 АПК РФ возложена на орган или лицо, принявший данный акт.

В соответствии с п. 1 ст. 2 Федерального закона N 294-ФЗ под государственным контролем (надзором) понимается деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

К отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного надзора в области связи, организацией и проведением проверок юридических и физических лиц, применяются положения Закона N 294-ФЗ с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных пунктами 4 - 7 ст. 27 Федерального закона от 07.07.2003 N 126-ФЗ "О связи" (далее - Закон о связи).

Законом о связи установлены правовые основы деятельности в области связи на территории Российской Федерации и на находящихся под юрисдикцией Российской Федерации территориях, определены полномочия органов государственной власти в области связи, а также права и обязанности лиц, участвующих в указанной деятельности или пользующихся услугами связи.

В силу п. 1 ст. 27 Закона о связи под федеральным государственным надзором в области связи понимается деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими и физическими лицами требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области связи, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных федеральных органов исполнительной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения указанных требований при осуществлении юридическими и физическими лицами своей деятельности.

Пунктом 5 ст. 27 Закона о связи установлены основания для проведения внеплановой проверки:

1) истечение срока исполнения выданного органом государственного надзора предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований;

2) поступление в орган государственного надзора обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о фактах нарушений целостности, устойчивости функционирования и безопасности единой сети электросвязи Российской Федерации по перечню таких нарушений, установленному Правительством Российской Федерации;

3) выявление органом государственного надзора в результате систематического наблюдения, радиоконтроля нарушений обязательных требований;

4) наличие приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) органа государственного надзора о проведении внеплановой проверки, изданного в соответствии с поручением Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации либо на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

Вместе с тем, пунктом 2 ст. 27 Закона о связи установлено, что федеральный государственный надзор в области связи осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в соответствии с их компетенцией в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации в пределах предоставленных ему полномочий постановлением от 02.03.2005 N 110 утвердило Порядок осуществления государственного надзора за деятельностью в области связи (далее - Порядок).

В соответствии с п.п. 2, 3 Порядка государственный надзор за деятельностью в области связи на территории Российской Федерации и находящихся под юрисдикцией Российской Федерации территориях осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций непосредственно и через свои территориальные органы. Государственный надзор за деятельностью в области связи включает в себя надзор и контроль за соблюдением юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и физическими лицами обязательных требований и норм, установленных нормативными правовыми актами в области связи, а также контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о лицензировании в области связи.

В силу 4 Порядка надзор и контроль за соблюдением требований в области связи включают в себя организацию и осуществление проверок выполнения операторами связи правил оказания услуг связи.

На основании п. 15 Порядка внеплановые мероприятия по контролю проводятся в целях проверки устранения ранее выявленных нарушений требований в области связи и(или) лицензионных условий.

Согласно подп. "б" п. 16 Порядка внеплановые мероприятия по контролю организуются и проводятся также в случае: обращения граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей с жалобами на нарушения их прав и законных интересов действиями (бездействием) иных юридических лиц и(или) индивидуальных предпринимателей, связанными с невыполнением ими требований в области связи и(или) лицензионных условий, а также получения иной информации, подтверждаемой документами и иными доказательствами, свидетельствующими о наличии признаков таких нарушений.

Таким образом, основания проведения внеплановой проверки выполнения операторами связи правил оказания услуг связи установлены не только Законом о связи, но и Порядком осуществления государственного надзора за деятельностью в области связи, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации 02.03.2005 N 110 в соответствии с п. 2 ст. 27 Закона о связи.

Из материалов дела следует, что основанием для проведения внеплановой выездной проверки в отношении ОАО "Ростелеком" явилось обращение гр. Канова Е.С. о нарушении законодательства в области оказания услуг связи, что соответствует требованиям подп. "б" п. 16 Порядка.

Внеплановая выездная проверка проведена управлением Роскомнадзора по Свердловской области на основании приказа от 19.04.2012 N 0471, подписанного временно исполняющим обязанности руководителя управления Роскомнадзора по Свердловской области. В приказе содержатся сведения о лицах, проводивших проверку, предмете, целях, сроке, основаниях проверки.

Таким образом, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что проверка в отношении заявителя проведена по основаниям, предусмотренным законом.

Вывод суда первой инстанции о том, что заинтересованное лицо вышло за пределы своих полномочий при проведении указанной проверки суд апелляционной инстанции находит ошибочным, однако не влекущим отмену судебного акта. Соответствующие доводы апеллятора подлежат принятию.

В силу подп. 3 п. 8 ст. 27 Закона о связи должностные лица органов государственного надзора в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право выдавать предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований.

Пунктом 6 Порядка установлено, что государственный надзор за деятельностью в области связи от имени Федеральной службы по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций уполномочены осуществлять следующие государственные инспекторы по надзору за связью и информатизацией: руководитель Федеральной службы по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций, который по должности является Главным государственным инспектором Российской Федерации по надзору за связью и информатизацией; заместители руководителя Федеральной службы по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций, которые по должности являются заместителями Главного государственного инспектора Российской Федерации по надзору за связью и информатизацией; начальники управлений центрального аппарата Службы и их заместители, начальники отделов центрального аппарата Службы и их заместители, советники, консультанты и главные специалисты-эксперты центрального аппарата Службы, руководители ее территориальных органов и их заместители, которые по должности являются старшими государственными инспекторами Российской Федерации по надзору за связью и информатизацией; работники управлений центрального аппарата Службы помимо работников, указанных в подпункте "в" настоящего пункта, и работники территориальных органов Службы, в обязанности которых входит осуществление государственного надзора за деятельностью в области связи и которые по должности являются государственными инспекторами Российской Федерации по надзору за связью и информатизацией.

В соответствии с п. 8 Порядка главный государственный инспектор Российской Федерации по надзору за связью и информатизацией, его заместители, старшие государственные инспекторы Российской Федерации по надзору за связью и информатизацией помимо полномочий, указанных в п. 7 Порядка, имеют право давать обязательные для выполнения предписания об устранении выявленных нарушений требований в области связи и(или) лицензионных условий.

Оспариваемое предписание от 05.05.2012 N П-66-0100/02 об устранении выявленного нарушения выдано старшим государственным инспектором Российской Федерации по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций. Следовательно, оспариваемое предписание выдано уполномоченным лицом.

По форме оспариваемое предписание соответствует установленному образцу (Приложение 22 к Административному регламенту Федеральной службы по надзору в сфере связи по исполнению государственной функции по осуществлению лицензирования деятельности в области оказания услуг связи, а также контроля за соблюдением установленных лицензионных требований и условий, утвержденного Приказом Мининформсвязи от 25.06.2006 N 68, действующего в спорный период).

По вопросу выявленных нарушений в ходе проведения проверки суд апелляционной инстанции отмечает следующее.

Отношения между абонентом и (или) пользователем услугами телефонной связи и оператором связи при оказании услуг местной, внутризоновой, междугородной и международной телефонной связи в сети связи общего пользования регулируются Правилами оказания услуг местной, внутризоновой, междугородной и международной телефонной связи, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 18.05.2005 N 310 (далее - Правила N 310).

Согласно п. 24 Правил N 310 услуги телефонной связи оказываются на основании возмездных договоров.

В соответствии с п. 48 Правил N 310 договор об оказании услуг местной телефонной связи, за исключением срочных договоров об оказании разовых услуг телефонной связи с использованием таксофонов или об оказании разовых услуг телефонной связи с использованием средств коллективного доступа, заключается в письменной форме в 2 экземплярах, 1 из которых вручается абоненту, или путем осуществления конклюдентных действий. Из вышеизложенного следует, что на операторе связи лежит обязанность по заключению письменного договора на оказание услуг местной телефонной связи с абонентами.

В силу п. 124 Правил N 310 изменение договора, заключенного в письменной форме, в том числе изменение решения о выборе оператора связи, оказывающего услуги междугородной и международной телефонной связи (при предварительном выборе), тарифного плана для оплаты услуг местной телефонной связи и схемы включения оконечного (пользовательского) оборудования, оформляется дополнительным соглашением к договору.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 18.02.2005 N 87 утверждены Перечень наименований услуг связи, вносимых в лицензии на осуществление деятельности в области оказания услуг связи, и Перечни лицензионных условий осуществления деятельности в области оказания соответствующих услуг связи.

Деятельность по оказанию услуг местной телефонной связи, за исключением услуг местной телефонной связи с использованием таксофонов и средств коллективного доступа, подлежит включению в лицензию (пункт 1 Перечня наименований услуг связи, вносимых в лицензии на осуществление деятельности в области оказания услуг связи, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 18.02.2005 N 87).

На лицензиате лежит обязанность по выполнению лицензионных требований и условий, представляющих собой совокупность установленных положениями о лицензировании конкретных видов деятельности требований и условий, выполнение которых лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности.

Пунктом 5 раздела 1 "Перечень лицензионных условий осуществления деятельности в области оказания услуг местной телефонной связи, за исключением услуг местной телефонной связи с использованием таксофонов и средств коллективного доступа" предусмотрено, что одним из лицензионных требований является оказание услуг в соответствии с правилами оказания услуг связи, утвержденными Правительством Российской Федерации.

Управлением Роскомнадзора по Свердловской области в ходе проверки установлено, что ОАО "Ростелеком" оказывает услуги телефонной связи абоненту Канову Е.С. при отсутствии договора об оказании услуг местной телефонной связи и дополнительного соглашения к договору об изменении абонентом Е.С. Кановым решения о выборе ОАО "Межртегиональный ТранзитТелеком" в качестве оператора междугородной и международной телефонной связи.

Между тем из материалов дела следует, что письменный договор об оказании услуг местной телефонной связи между оператором связи (заявителем) и абонентом Е.С. Кановым имеется у заявителя и приобщен к материалам настоящего дела. Тот факт, что соответствующий экземпляр договора не был предоставлен заявителем по первому требованию заинтересованного лица в ходе проведения настоящей проверки, не может являться основанием для вывода об отсутствии такого договора.

Как следует из пояснений заявителя и не опровергнуто заинтересованным лицом в порядке ст. 65 АПК РФ, изменение значения категории оконечного элемента сети связи, определяющего доступ к услугам междугородной и международной телефонной связи, у абонента Е.С. Канова произошло вследствие технического сбоя, т.е. без волеизъявления обеих сторон договорных отношений. Данный факт исключает возможность заключения вышеуказанного дополнительного соглашения и делает предписание заведомо неисполнимым.

Таким образом, отсутствие дополнительного соглашения к договору об изменении абонентом Е.С. Кановым решения о выборе оператора международной и международной телефонной связи ОАО "Межрегиональный ТранзитТелеком" также не может быть расценено как нарушение лицензионных условий.

В связи с недоказанностью выявленных в ходе проведения проверки нарушений суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемое предписание следует признать недействительным.

В силу вышеизложенного решение суда первой инстанции отмене, а апелляционная жалоба удовлетворению - не подлежат.

Руководствуясь ст.ст. 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 16 октября 2012 года по делу N А60-26452/2012 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Свердловской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.

Председательствующий

Л.Ю.Щеклеина

Судьи

Е.Е.Васева С.П.Осипова