Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 13 ноября 2015 г. N 10АП-12634/15

г. Москва

13 ноября 2015 г.

Дело N А41-41498/15

Резолютивная часть постановления объявлена 09 ноября 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 13 ноября 2015 года.

Десятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Немчиновой М.А.,

судей: Виткаловой Е.Н., Шевченко Е.Е.

при ведении протокола судебного заседания: Леоновой И.В.,

при участии в заседании:

от заявителя Индивидуального предпринимателя Жуковой Елены Казимировны - Жукова Е.К. лично, по паспорту, Подгорная О.Г. представитель по доверенности от 21 апреля 2015 года,

от заинтересованного лица Муниципального учреждения "Администрация Воскресенского муниципального района Московской области" - Соломко Е.В. представитель по доверенности от 12 января 2015 года N 8,

от третьего лица Администрации городского поселения Воскресенск Воскресенского района Московской области - не явился, извещен надлежащим образом,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Муниципального учреждения "Администрация Воскресенского муниципального района Московской области" на решение Арбитражного суда Московской области от 08 сентября 2015 года по делу N А41-41498/15, принятое судьей Бирюковым Р.Ш., по заявлению Индивидуального предпринимателя Жуковой Елены Казимировны к Муниципальному учреждению "Администрация Воскресенского муниципального района Московской области" о признании незаконным постановления от 27 февраля 2015 года N 589, третье лицо - Администрация городского поселения Воскресенск Воскресенского района Московской области,

УСТАНОВИЛ:

Индивидуальный предприниматель Жукова Елена Казимировна (далее - ИП Жукова Е.К., предприниматель) обратился в Арбитражный суд Московской области с заявлением к Муниципальному учреждению "Администрация Воскресенского муниципального района Московской области" (далее - администрация района) о признании недействительным постановления Администрации Воскресенского муниципального района Московской области от 27 февраля 2015 года N 589 "Об отмене постановлений Администрации Воскресенского муниципального района Московской области от 31 января 2006 года N 73 "Об утверждении акта выбора земельного участка гражданке РФ Жуковой Е.К. для строительства торгового центра по продаже товаров для детей в г. Воскресенске" и муниципального учреждения "Администрация Воскресенского муниципального района Московской области" от 10 августа 2012 года N 2153 "Об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, кадастровый квартал 50:29:0070101, по адресу: Московская область, г. Воскресенск, напротив рынка Возрождение (через дорогу)".

Решением Арбитражного суда Московской области от 08 сентября 2015 года заявленные ИП Жуковой Е.К. удовлетворены (л.д. 250 т. 1).

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, в деле принимают участие Администрация городского поселения Воскресенск Воскресенского района Московской области (далее - администрация городского поселения).

Не согласившись с данным судебным актом, администрация района обратилась в Десятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой полагая, что судом первой инстанции неполно выяснены обстоятельства, имеющие значение для дела, а также неправильно применены нормы материального права.

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверены арбитражным апелляционным судом в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Дело рассмотрено в соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие представителя администрации городского поселения, извещенного надлежащим образом о дате и времени судебного заседания.

Информация о принятии апелляционной жалобы к производству вместе с соответствующим файлом размещена в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на сайте Десятого арбитражного апелляционного суда (www.10aas.arbitr.ru) и на сайте (www.arbitr.ru) в соответствии положениями части 6 статьи 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 27 июля 2010 года N 228-ФЗ, вступившего в силу 01 ноября 2010 года).

В судебном заседании арбитражного апелляционного суда представитель администрации района поддержал доводы апелляционной жалобы в полном объеме, просил решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Представитель предпринимателя возражал по доводам апелляционной жалобы, просил решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав и оценив в совокупности все имеющиеся в материалах дела письменные доказательства, арбитражный апелляционный суд не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции.

Как следует из материалов дела, постановлением Муниципального учреждения "Администрация Воскресенского муниципального района Московской области" от 31 января 2006 года N 73 гражданке РФ Жуковой Е.К. предварительно согласовано место размещения объекта: торговый центр по продаже товаров для детей в г. Воскресенске севернее д. 28 по ул. Менделеева, а также утвержден акт выбора земельного участка площадью 1 200 кв.м. расположенный по адресу: Московская область, г. Воскресенск, напротив рынка Возрождение (через дорогу) категория земель - земли поселений (л.д. 18).

ИП Жукова Е.К. в рамках дела N А41-19334/11 обратилась в Арбитражный суд Московской области с заявлением к МУ "Администрация Воскресенского муниципального района Московской области" о признании незаконным действия Муниципального учреждения "Администрация Воскресенского муниципального района Московской области", выразившегося в отказе утвердить схему расположения земельного участка на кадастровом плане территории, кадастровый квартал N 50:29:0070101, площадью 1200 кв.м., находящегося по адресу: Московская область, г. Воскресенск, напротив рынка Возрождения (через дорогу), категория земель-земли населенных пунктов, с целью дальнейшего предоставления в аренду для строительства торгового центра по продаже товаров для детей; обязании Муниципального учреждения "Администрация Воскресенского муниципального района Московской области" утвердить схему расположения земельного участка на кадастровом плане территории, кадастровый квартал N 50:29:0070101, площадью 1200 кв.м. находящегося по адресу: Московская область, г.Воскресенск, напротив рынка Возрождение (через дорогу), категория земель - земли населенных пунктов, с целью дальнейшего предоставления в аренду для строительства торгового центра по продаже товаров для детей.

Решением Арбитражного суда Московской области от 13 сентября 2011 года, оставленным без изменения постановлением Десятого арбитражного апелляционного суда 22 декабря 2011 года, заявленные требования предпринимателя удовлетворены (л.д. 24).

На основании решения Арбитражного суда Московской области от 13 сентября 2011 года по делу N А41-19334/11 Муниципальным учреждением "Администрация Воскресенского муниципального района Московской области" 10 августа 2012 года было принято постановление N 2153, которым утверждена схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории, кадастровый квартал 50:29:0070101, по адресу: Московская область, г. Воскресенск, напротив рынка Возрождение (через дорогу)" категория земель - земли поселений - земли населенных пунктов, с целью дальнейшего предоставления в аренду для строительства торгового центра по продаже товаров для детей.

Впоследствии руководствуясь статьей 48 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) с учетом постановления Арбитражного суда Московского округа от 17 апреля 2014 года по делу N А41-17605/13, постановлением Администрации Воскресенского муниципального района Московской области от 27 февраля 2015 года N 589 были отменены:

- постановление Администрации Воскресенского муниципального района Московской области от 31 января 2006 года N 73 "Об утверждении акта выбора земельного участка гражданке РФ Жуковой Е.К. для строительства торгового центра по продаже товаров для детей в г. Воскресенске";

- постановление Муниципального учреждения "Администрация Воскресенского муниципального района Московской области" от 10 августа 2012 года N 2153 "Об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, кадастровый квартал 50:29:0070101, по адресу: Московская область, г. Воскресенск, напротив рынка Возрождение (через дорогу)" (л.д. 17).

ИП Жукова Е.К. полагая, что постановление Администрации Воскресенского муниципального района Московской области от 27 февраля 2015 года N 589 не соответствует требованиям норм действующего законодательства, нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, обратился в суд с рассматриваемым заявлением.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При рассмотрении дел об оспаривании решений и действий органов, осуществляющих публичные полномочия, арбитражный суд осуществляет проверку оспариваемых решений и действий и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, наличие полномочий у органа или лица, которые совершили оспариваемые действия, а также устанавливает, нарушают ли оспариваемые решения и действия права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 АПК РФ).

Согласно совместному постановлению Пленума ВАС РФ и Пленума ВС РФ от 01 июля 1996 года N 6/8, основанием для признания ненормативного правового акта недействительным, решений, действий (бездействия) незаконными является одновременно несоответствие оспариваемого акта, решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Часть 1 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации (действовавшему в период предоставления обществу земельного участка и утратившему силу с 01 марта 2015 года) устанавливает, что земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность или в аренду.

В соответствии со статьей 29 ЗК РФ предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9, 10 и 11 названного Кодекса.

В силу пункта 1 статьи 30 ЗК РФ предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию:

1) без предварительного согласования мест размещения объектов;

2) с предварительным согласованием мест размещения объектов.

Согласно подпункту 2 пункта 1 статьи 30 Земельного кодекса РФ предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию с предварительным согласованием мест размещения объектов. Предоставление земельных участков для строительства с предварительным согласованием мест размещения объектов осуществляется в аренду (пункт 3 статьи 30 Земельного кодекса РФ).

Пунктом 5 статьи 30 Земельного кодекса РФ установлено, что предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется в следующем порядке:

1) выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьей 31 Кодекса, решения о предварительном согласовании места размещения объекта;

2) выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ, осуществление его кадастрового учета;

3) принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными статьей 32 Кодекса.

Таким образом, указанная статья предусматривает порядок предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта, первым этапом которого является выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьей 31 ЗК РФ, решения о предварительном согласовании места размещения объекта.

Положениями статьи 31 ЗК РФ установлен порядок предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта, который включает в себя выбор земельного участка и принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта, проведение работ по формированию земельного участка, государственный кадастровый учет земельного участка, принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными статьей 32 Кодекса.

Пунктом 1 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 Земельного кодекса Российской Федерации, с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. В данном заявлении должны быть указаны назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок. К заявлению могут прилагаться технико-экономическое обоснование проекта строительства или необходимые расчеты.

Орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица либо по обращению предусмотренного статьей 29 Земельного кодекса Российской Федерации исполнительного органа государственной власти обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями (пункт 2 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации).

На основании части 1 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

В соответствии с частью 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 48 Федерального закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом; в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).

Таким образом, орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им ненормативный правовой акт в случае выявления его противоречия закону; отменяющий акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону, то есть быть обоснованным, и не нарушать законных прав граждан и организаций. При этом реализация органами местного самоуправления предоставленных законом полномочий не может ставиться в зависимость исключительно от усмотрения данных органов.

Однако, отменяя в административном порядке данные ненормативные правовые акты, Администрацией Воскресенского района не были приняты во внимание следующие обстоятельства.

Постановление муниципального учреждения "Администрация Воскресенского муниципального района Московской области" от 10 августа 2012 года N 2153 "Об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, кадастровый квартал 50:29:0070101, по адресу: Московская область, г. Воскресенск, напротив рынка Возрождение (через дорогу)" было принято на основании решения Арбитражного суда Московской области от 13 сентября 2011 года по делу N А41-19334/11, которым на орган местного самоуправления была возложена обязанность по принятию данного ненормативного правового акта.

Решение суда первой инстанции вступило в законную силу.

При этом преамбула Постановления муниципального учреждения "Администрация Воскресенского муниципального района Московской области" от 10 августа 2012 года N 2153 содержит указание на то, что оно принято на основании данного решения Арбитражного суда Московской области и исполнительного листа, выданного в рамках дела N А41-19334/11.

В силу части 1 статьи 16 Арбитражного процессуального кодекса РФ, вступившие в законную силу судебные акты арбитражного суда являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, должностных лиц и граждан и подлежат исполнению на всей территории Российской Федерации.

Согласно статье 1 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты.

Отменяя постановление, вынесенное на основании судебного акта, орган местного самоуправления в административном порядке фактически отказался от исполнения судебного акта, вступившего в законную силу, что является недопустимым и не соответствует нормам действующего законодательства и влечет за собой нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В данном случае постановление муниципального учреждения "Администрация Воскресенского муниципального района Московской области" от 10 августа 2012 года N 2153 "Об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, кадастровый квартал 50:29:0070101, по адресу: Московская область, г. Воскресенск, напротив рынка Возрождение (через дорогу)" могло быть отменено только в судебном порядке, либо администрация имела права воспользоваться своими правами, предусмотренными Главой 27 АПК РФ, в рамках дела N А41- 19334/11.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Администрация Воскресенского района не имела право в административном порядке отменять постановление от 10 августа 2012 года N 2153, которым была утверждена схема расположения земельного участка общей площадью 1200 кв.м. на кадастровом плане территории.

Судом не принимаются во внимание ссылки администрации в обоснование своей позиции на постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 17 апреля 2014 года по делу N А41-17605/13, так как данным судебным актом не отменялось решение суда первой инстанции от 13 сентября 2011 года по делу N А41-19334/11, а также не делались выводы о незаконности принятия Администрацией Воскресенского района постановлений, отменных оспариваемым ненормативным правовым актом.

Довод администрации района о том, что спорный земельный участок находится между автомобильной дорогой и жилыми домами, а также участок находится в полосе отвода автомобильной дороги оценен судом и отклонен.

Согласно пункту 9 статьи 85 ЗК РФ земельные участки в составе рекреационных зон, в том числе земельные участки, занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, используются для отдыха граждан и туризма.

В соответствии со статьей 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации в состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом.

В силу статьи 98 ЗК РФ к землям рекреационного назначения относятся земли, предназначенные и используемые для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан. В состав земель рекреационного назначения входят земельные участки, на которых находятся дома отдыха, пансионаты, кемпинги, объекты физической культуры и спорта, туристические базы, стационарные и палаточные туристско-оздоровительные лагеря, дома рыболова и охотника, детские туристические станции, туристские парки, учебно-туристические тропы, трассы, детские и спортивные лагеря, другие аналогичные объекты.

В рамках дела N А41-17605/13 установлено, что решением Воскресенского городского суда Московской области от 28 марта 2013 года, оставленным без изменения апелляционным определением Московского областного суда от 14 августа 2013 года, признано недействующим со дня его принятия решение Совета депутатов муниципального образования "Городское поселение Воскресенск" Воскресенского муниципального района Московской области от 14 января 2013 года N 431/63 "Об утверждении Генерального плана городского поселения Воскресенск Воскресенского муниципального района Московской области", в силу которого испрашиваемый земельный участок был отнесен к зоне рекреации.

Отменяя решение Арбитражного суда Московской области от 11 октября 2013 года и постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 24 декабря 2013 года по делу N А41-17605/13, суд кассационной инстанции указал на то, что судами не принято во внимание то обстоятельство, что в рамках настоящего спора оспариваются действия административного органа, совершенные 14 января 2013 года, а решение суда состоялось 28 марта 2013 года. Таким образом на момент совершения действий у администрации имелись основания для отказа в предоставлении земельного участка, поскольку Генеральным планом городского поселения Воскресенск спорный земельный участок относился и в соответствии с проектом продолжает относится к рекреационной зоне.

Таким образом, довод апелляционной жалобы администрации о том, что в рамках дела N А41-17605/13 установлено, что земельный участок относился и продолжает относиться относится к рекреационной зоне является ошибочным.

Кроме того, статьями 30 и 31 ЗК РФ предусмотрено право предоставления для целей строительства незастроенных (свободных) земельных участков. То есть истребуемый заинтересованным лицом для строительства какого-либо объекта земельный участок должен быть свободен от строений и прав третьих лиц.

В силу пункта 4 статьи 11.9 ЗК РФ не допускается образование земельных участков, если их образование приводит к невозможности разрешенного использования расположенных на таких земельных участках объектов недвижимости.

По смыслу правовой позиции, изложенной в пунктах 66 - 68 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29 октября 2010 года N 10/22 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" администрация района как собственник земельного участка не вправе распоряжаться землей в той части, в которой должен быть сформирован земельный участок под соответствующим объектом недвижимости, принадлежащем заявителю.

Доводы апелляционной жалобы проверены апелляционным судом и отклонены, поскольку противоречат фактическим обстоятельствам дела, основаны на неправильном толковании норм действующего законодательства и не могут повлиять на законность и обоснованность принятого решения суда первой инстанции.

Судом первой инстанции дана надлежащая оценка всем имеющимся в деле доказательствам, оснований для отмены или изменения судебного акта не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, основанием для отмены принятого судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Апелляционная жалоба заявителя удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Московской области от 08 сентября 2015 года по делу N А41-41498/15 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Московского округа в течение двух месяцев со дня его изготовления в полном объеме через суд первой инстанции.

Председательствующий

М.А. Немчинова

Судьи

Е.Н. Виткалова Е.Е. Шевченко