Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 ноября 2015 г. N 17АП-14229/15

г. Пермь

17 ноября 2015 г.

Дело N А50-9727/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 16 ноября 2015 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 17 ноября 2015 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Муравьевой Е. Ю.

судей Риб Л.Х., Щеклеиной Л.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Базановой Т.С.,

при участии:

от истца - Заместителя прокурора Пермского края: Белина Е.Г., предъявлено удостоверение;

от ответчиков - Управления городского хозяйства администрации города Кунгура Пермского края (ОГРН 1075917000390, ИНН 5917595358) не явились;

от ОАО "Кунгурская автоколонна 1597" (ОГРН1025901888814, ИНН 5917232202) не явились;

от третьего лица - Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю: не явились;

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу

ответчика ОАО "Кунгурская автоколонна 1597"

на решение Арбитражного суда Пермского края от 26 августа 2015 года

по делу N А50-9727/2015,

принятое судьей Белокрыловой О.В.,

по иску Заместителя прокурора Пермского края

к Управлению городского хозяйства администрации города Кунгура Пермского края, ОАО "Кунгурская автоколонна 1597"

третье лицо: Управление Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю,

о признании муниципального контракта недействительным,

установил:

Заместитель прокурора Пермского края (далее истец) обратился в Арбитражный суд Пермского края с исковым заявлением к Управлению городского хозяйства администрации города Кунгура Пермского края (далее Управление), ОАО "Кунгурская автоколонна 1597" (далее общество) о признании недействительным муниципального контракта N 15 от 19.01.2015 на осуществление пассажирских перевозок на регулярных автобусных маршрутах, заключенного между Управлением городского хозяйства администрации города Кунгура Пермского края и Открытым акционерным обществом "Кунгурская автоколонна 1597".

Определением арбитражного суда от 03.08.2015 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Управление Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю.

Решением Арбитражного суда Пермского края от 26.08.2015 (резолютивная часть решения объявлена 20.08.2015) требования удовлетворены. Муниципальный контракт N 15 от 19.01.2015, заключенный между Управлением городского хозяйства администрации города Кунгура Пермского края и ОАО "Кунгурская автоколонна 1597", признан недействительным. С Управления городского хозяйства администрации города Кунгура Пермского края и ОАО "Кунгурская автоколонна 1597" в доход федерального бюджета взыскана государственную пошлину по 3 000 рублей.

Не согласившись с принятым решением, ОАО "Кунгурская автоколонна 1597" обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт.

В обоснование своей позиции общество приводит доводы о том, что суд неправильно применил нормы Гражданского кодекса РФ, дав неправильную оценку соглашению сторон от 30.04.2015; полагает, что суд применил Федеральный закон N 44-ФЗ, не подлежащий применению к спорным правоотношениям. Считает, что одной констатации факта, что предмет договора отвечает признакам муниципальных нужд недостаточно для вывода о распространении действия Федерального закона N 44-ФЗ на отношения ответчиков. По мнению общества, Положение N 321 и Закон Пермского края от 12.10.2006 N 19-КЗ не содержат запрета на осуществление пассажирских перевозок без проведения конкурса. Фактически, по мнению общества, контракт N 15 от 19.01.2015 является договором на осуществление коммерческих пассажирских перевозок на регулярных автобусных маршрутах, поскольку в нем не предусмотрены расходные обязательства за счет бюджетных средств, следовательно, Федеральный закон N 44-ФЗ на спорный договор не распространяет свое действие. Ответчик полагает, что решение суда не соответствует требованиям ст. 170 АПК РФ, оснований для удовлетворения требований прокурора у суда первой инстанции не имелось.

Заместитель прокурора Пермского края с жалобой не согласен по мотивам, изложенным в письменном отзыве на апелляционную жалобу. Решение суда считает законным и обоснованным, просит оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

Управление городского хозяйства администрации г. Кунгура Пермского края доводы, изложенные в апелляционной жалобе поддерживает, по мотивам, указанным в письменном отзыве на апелляционную жалобу. Просит решение суда отменить, принять новый судебный акт.

Третье лицо письменный отзыв на апелляционную жалобу не представило.

В судебном заседании представитель истца доводы, приведенные прокурором в письменном отзыве, поддержала.

Ответчики и третье лицо, извещенные надлежащим образом о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, что в соответствии со ст. 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не препятствует рассмотрению дела в их отсутствие.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, 19.01.2015 между Управлением городского хозяйства администрации города Кунгура Пермского края (Организатор) и Открытым акционерным обществом "Кунгурская автоколонна 1597" (Перевозчик) был заключен муниципальный контракт N 15 на осуществление пассажирских перевозок на регулярных автобусных маршрутах (л.д.13-18).

В соответствии с условиями указанного контракта он заключался в целях удовлетворения потребностей населения в пассажирских перевозках и обеспечения прав пользователей услугами городского пассажирского транспорта.

По настоящему контракту перевозчик обязался оказывать услуги по перевозке пассажиров в соответствии с утвержденным графиком движения регулярного сообщения по автобусным маршрутам согласно Приложению 1 (л.д.19), а также в соответствии с расписанием движения городских автобусов согласно Приложению 2 (п.1.1. договора) (л.д.20-22).

Согласно Приложению 1, которое в соответствии с п.8.2. контракта является его неотъемлемой частью, перевозчик осуществляет перевозки, в том числе по маршруту "Заводская - туркомплекс Сталагмит" (маршрут N 9), "Заводская - Филипповка" (маршрут N 12), "Заводская - Плеханово" (маршрут N 351).

В соответствии с пунктом 8.3. контракт вступает в силу с момента его подписания сторонами, распространяет свое действие на правоотношения, возникшие с 1 января 2015 года и действует до 31 декабря 2015 года, если иное не будет предусмотрено дополнительными соглашениями сторон.

Полагая, что порядок заключения муниципального контракта нарушен, заместитель прокурора Пермского края обратился в арбитражный суд с настоящим исковым заявлением.

Позиция прокуратуры строится на том, что в данном случае должен быть проведен конкурс на право заключения контракта, его не проведение нарушает требования Закона Пермского края от 12.10.2006 г. N 19-КЗ "Об основах организации транспортного обслуживания населения на территории Пермского края", нормы постановления Правительства Пермского края от 27.04.2007 N78-п "Об утверждении Порядка организации транспортного обслуживания населения и регулирования тарифов на перевозки пассажиров и багажа на краевых и межмуниципальных автобусных маршрутах", требования статей 15, 16 Федерального закона "О защите конкуренции", поскольку заключение муниципального контракта без проведения конкурса направлено на ограничение доступа на рынок услуг по перевозке пассажиров иных хозяйствующих субъектов, а также на создание преимущественных условий в осуществлении данной деятельности Открытому акционерному обществу "Кунгурская автоколонна 1597".

Суд первой инстанции, удовлетворяя исковые требования прокурора, исходил из того, что заключенный без проведения конкурса муниципальный контракт от 19.01.2015 противоречит требованиям Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ.

Исследовав материалы дела, доводы апелляционной жалобы и письменных отзывов на жалобу, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены судебного акта.

В соответствии со статьей 34 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.

В ст. 1 Гражданского кодекса РФ предусмотрено, что гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты.

В ст. 10 Гражданского кодекса РФ оговорены пределы осуществления гражданских прав и установлено, что не допускается использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребление доминирующим положением на рынке.

Согласно статье 166 Гражданского кодекса Российской Федерации сделка недействительна по основаниям, установленным настоящим Кодексом, в силу признания ее таковой судом (оспоримая сделка) либо независимо от такого признания (ничтожная сделка).

В силу статьи 168 Гражданского кодекса Российской Федерации сделка, не соответствующая требованиям закона или иных правовых актов, ничтожна, если закон не устанавливает, что такая сделка оспорима, или не предусматривает иных последствий нарушения.

Пунктом 7 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что к вопросам местного значения городского поселения относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения.

В соответствии со ст. 1 Закона Пермского края от 12.10.2006 N 19-КЗ "Об основах организации транспортного обслуживания населения на территории Пермского края" транспортное обслуживание населения осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, иными нормативными актами Российской Федерации, настоящим Законом и иными нормативными правовыми актами Пермского края и муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления, принятыми в пределах их полномочий.

Согласно ст. 3 Закона N 19-КЗ одним из основных принципов транспортного обслуживания населения является равный доступ на рынок транспортных услуг перевозчиков независимо от организационно-правовых форм и форм собственности.

В части 4 ст. 4 Закона N 19-КЗ закреплено, что органы местного самоуправления Пермского края организуют транспортное обслуживание населения Пермского края на районных и поселенческих маршрутах в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации и Пермского края.

Из вышеизложенных положений законодательства следует вывод о том, что решение вопросов о создании условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания в границах муниципального образования находится в компетенции органов местного самоуправления, данные вопросы должны решаться органами местного самоуправления с учетом основополагающих принципов действующего законодательства, к которым относятся равенство участников гражданского оборота, обеспечение равного доступа хозяйствующих субъектов к осуществлению деятельности.

Решением Кунгурской городской Думы N 321 от 01.06.2006 утверждено Положение об организации перевозок пассажиров автомобильным транспортом в городском сообщении (далее - Положение) (л.д.23-32). Решением Кунгурской городской Думы N 633 от 30.09.2011 создано Управление городского хозяйства администрации города Кунгура Пермского края (л.д.33-41).

В соответствии со статьей 1 Положение об организации перевозок пассажиров на городских маршрутах г. Кунгура действует на всей территории г. Кунгура и является обязательным для всех юридических и физических лиц, независимо от формы собственности, осуществляющих перевозки пассажиров автобусами, маршрутными такси на регулярных автобусных маршрутах.

Настоящее Положение распространяется на отношения, связанные с организацией транспортного обслуживания населения автомобильным пассажирским транспортом общего пользования и устанавливает основные принципы организации пассажирских перевозок на регулярных автобусных маршрутах на территории города Кунгура.

Согласно ст. 2 Положения регулярным автобусным маршрутом является утвержденный в порядке, установленном настоящим Положением, путь следования автобуса или маршрутного такси с определенной периодичностью по установленному маршруту.

Коммерческие перевозки - регулярные перевозки, организованные по инициативе организатора транспортного обслуживания, перевозчика, физического или юридического лица в соответствии с действующим законодательством без бюджетного финансирования.

Перевозки по муниципальному заказу - регулярные перевозки, осуществляемые по инициативе организатора транспортного обслуживания, являющиеся расходными обязательствами за счет средств бюджета города Кунгура.

В соответствии со ст. 6 Положения организация сети регулярных автобусных маршрутов и принятие мер по обеспечению условий безопасного движения городского пассажирского транспорта возлагаются на Администрацию.

На основании ст. 7 Положения пассажирские перевозки на регулярных автобусных маршрутах могут осуществляться по муниципальному заказу и на коммерческой основе.

Допуск к выполнению пассажирских перевозок на регулярных автобусных маршрутах по муниципальному заказу и на коммерческой основе оформляется контрактом (договором) на осуществление пассажирских перевозок на регулярных автобусных маршрутах, заключаемым администрацией с соответствующим перевозчиком.

В целях удовлетворения потребностей населения в получении регулярных гарантированных услуг по выполнению пассажирских перевозок администрация на конкурсной основе размещает муниципальный заказ на оказание транспортных услуг по муниципальному контракту в соответствии с законодательством Российской Федерации.

При этом ст. 7 Положения закреплено, что допуск перевозчиков к выполнению регулярных перевозок без проведения конкурса возможен в следующих случаях: если конкурс признан несостоявшимся или если потребность в регулярных перевозках обусловлена обстоятельствами, которые невозможно было предусмотреть заранее в пределах сроков, необходимых для организации и проведения конкурса.

Договор на осуществление регулярных перевозок, распределенных без проведения конкурса, заключается на срок не более одного года.

Порядок организации и проведения конкурсов на выполнение пассажирских перевозок на регулярных автобусных маршрутах устанавливается постановлением главы города Кунгура.

Из материалов дела следует, что 19.01.2015 без проведения конкурса между Управлением городского хозяйства администрации города Кунгура Пермского края (Организатор) и Открытым акционерным обществом "Кунгурская автоколонна 1597" (Перевозчик) был заключен муниципальный контракт N 15 на осуществление пассажирских перевозок на регулярных автобусных маршрутах (л.д.13-18).

В соответствии с положениями данного муниципального контракта организатор обязан предоставлять перевозчику субсидии на возмещение недополученных доходов от перевозки отдельных категорий граждан с использованием региональных либо федеральных социальных проездных документов в соответствии с порядком распределения иных межбюджетных трансфертов, передаваемых в бюджеты муниципальных образований Пермского края (пункты 2.1.3., 2.1.4., 2.1.5., 2.1.6., 2.1.7. Положения).

Судом первой инстанции установлено, что после обращения Заместителя прокурора Пермского края в арбитражный суд с настоящим исковым заявлением стороны 30.04.2015 заключили соглашение о внесении изменений в муниципальный контракт N 15 на осуществление пассажирских перевозок на регулярных автобусных маршрутах от 19.01.2015 (л.д.115), которым наименование "Муниципальный контракт N 15 на осуществление пассажирских перевозок на регулярных автобусных маршрутах от 19.01.2015 года" изменили на "Договор N 15 на осуществление коммерческих пассажирских перевозок на регулярных автобусных маршрутах от 19.01.2015 года", слово "контракт" заменили словом "договор", указали на то, что "перевозки пассажиров в соответствии с настоящим договором являются коммерческими_", а также исключили условия о выплате субсидий.

Оценив условия названного соглашения применительно к установленным обстоятельствам рассматриваемого дела, суд первой инстанции к указанному соглашению отнесся критически и пришел к выводу, что оспариваемый контракт является муниципальным.

Суд апелляционной инстанции оснований для переоценки данного вывода по материалам дела, доводам жалобы и отзыва Управления не усматривает.

Отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд регулируются Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе, Закон N 44-ФЗ), которым, в том числе, установлен единый порядок размещения заказов в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Учитывая, что в рассматриваемом деле правоотношения ответчиков направлены на оказание услуг для муниципальных нужд, судом первой инстанции правомерно применены и учтены положения Закона о контрактной системе. Соответствующий довод жалобы о применении закона, не подлежащего применению, отклонен, как основанный на неверном толковании норм материального права.

Статьей 8 Закона о контрактной системе установлен принцип обеспечения конкуренции.

В силу частей 1 и 2 статьи 24 Закона о контрактной системе заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). Конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме (далее также - электронный аукцион), закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений.

Заказчик выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями настоящей главы. При этом он не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки (часть 5 статьи 24 Закона о контрактной системе).

Часть 1 ст. 93 Закона о контрактной системе содержит перечень случаев возможности размещения заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика). Перечень является исчерпывающим, расширительному толкованию не подлежит.

Как установлено судом первой инстанции к рассматриваемому случаю ни один из случаев, указанных в ст. 93 Закона о контрактной системе не относится.

Апелляционный суд отмечает, что Положение об организации перевозок (утв. Решением Кунгурской городской Думы от 01.06.2006 N 321) в ст. 7 также предусматривает исключения, при которых перевозчик может быть допущен к выполнению регулярных перевозок без проведения конкурса, но рассматриваемый случай к указанным в ст. 7 Положения исключениям также не относится.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции, исходя из конкретных обстоятельств дела, правильно указал на то, что заключенный без проведения конкурса муниципальный контракт N 15 от 19.01.2015 противоречит требованиям Федерального закона N 44-ФЗ от 05.04.2013.

Согласно правовой позиции ВАС РФ, изложенной в Постановлении от 05.04.2011 N 14686/10, создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции является достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. В тех случаях, когда требуется проведение конкурса, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, его непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении конкурса в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо право ведения деятельности на нем.

Руководствуясь данной правовой позицией, суд апелляционной инстанции считает, что при заключении муниципального контракта ответчиками было допущено нарушение положений Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ), на что также указывает в письменном отзыве на исковое заявление антимонопольный орган, привлеченный к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора.

В силу ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Под конкуренцией при этом понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (ст. 4 Закона N 135-ФЗ).

В данном случае под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов (осуществляющих перевозки) за право заключения договоров на осуществление пассажирских перевозок по маршрутам регулярного сообщения.

Таким образом, организатор пассажирских перевозок в ходе процедуры заключения договоров на осуществление пассажирских перевозок должен обеспечить равные возможности всем заинтересованным в их заключении лицам. Обеспечением равных возможностей является проведение конкурса.

Позиция общества, которая основана на том, что действующее законодательство не содержит запрета на заключение договоров с органами местного самоуправления на осуществление регулярных перевозок пассажиров без проведения конкурса, апелляционным судом признана ошибочной, основанной на неправильном толковании норм действующего законодательства.

Таким образом, требования истца правомерно и мотивированно удовлетворены судом первой инстанции.

Довод ответчика о несоответствии судебного акта требованиям ст. 170 АПК РФ апелляционный суд отклоняет, поскольку он не соответствует действительности, решение суда соответствует требованиям процессуального законодательства, содержание решения базируется на установленных обстоятельствах дела и оценке имеющихся в нем доказательств.

Ссылку апеллятора на положения ч. 3 ст. 14 Федерального закона от 13.07.2015 N 220-ФЗ суд апелляционной инстанции считает необоснованной, так как положения данной нормы вступают в силу только с 11.06.2016.

Все доводы, приведенные в апелляционной жалобе, о незаконности и необоснованности принятого судом решения не свидетельствуют и, по существу, сводятся к переоценке обстоятельств дела и подтверждающих данные обстоятельства доказательств. При этом фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судом первой инстанции в полном объеме на основе доказательств, оцененных в соответствии с правилами, определенными ст. 71 АПК РФ.

Оснований, предусмотренных статьей 270 АПК РФ для отмены (изменения) судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено. Апелляционная жалоба ответчика удовлетворению не подлежит, решение суда является законным и обоснованным.

В соответствии со статьей 110 АПК РФ судебные расходы по уплате государственной пошлины за подачу апелляционной жалобы суд относит на ответчика, подавшего апелляционную жалобу.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пермского края от 26 августа 2015 года по делу N А50-9727/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Пермского края.

Председательствующий

Е.Ю.Муравьева

Судьи

Л.Х. Риб Л.Ю. Щеклеина