Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 ноября 2015 г. N 13АП-21188/15

г. Санкт-Петербург

17 ноября 2015 г.

Дело N А56-12633/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 10 ноября 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 17 ноября 2015 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Борисовой Г.В.

судей Есиповой О.И., Лопато И.Б.

при ведении протокола судебного заседания: Ганичевой В.А.

при участии:

от заявителя: Жураковского В.В. по доверенности от 12.01.2015 N 2;

от заинтересованного лица: Панкиной Е.Н. по доверенности от 26.01.2015 N 58; Лагутенковой О.Н. по доверенности от 12.01.2015 N 10;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-21188/2015) Федерального казенного учреждения "Федеральное управление автомобильных дорог "Северо-Запад" имени Н.В. Смирнова Федерального дорожного агентства" на решение Арбитражного суда Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 06.07.2015 по делу N А56-12633/2015 (судья Радынов С.В.), принятое

по заявлению Федерального казенного учреждения "Федеральное управление автомобильных дорог "Северо-Запад" имени Н.В. Смирнова Федерального дорожного агентства"

к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ленинградской области

об оспаривании предписания

установил:

Федеральное казенное учреждение "Федеральное управление автомобильных дорог "Северо-Запад" имени Н.В. Смирнова Федерального дорожного агентства" (197198, Санкт-Петербург, ул. Съезжинская, д.3, ОГРН далее-ФКУ "Севзапуправтодор", учреждение) обратилось в Арбитражный суд Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконным предписания Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ленинградской области (192029, Санкт-Петербург, ул.Ольминского, д.29, далее- Управление Роспотребнадзора, Управление) от 23.01.2015 N 2-Д.

Решением суда первой инстанции ФКУ "Севзапуправтодор" в удовлетворении заявленных требований отказано в связи с правомерным вынесением предписания от 23.01.2015 N 2-Д.

Не согласившись с решением суда, ФКУ "Севзапуправтодор" направило апелляционную жалобу, в которой просило указанное решение суда отменить, принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

В судебном заседании представитель ФКУ "Севзапуправтодор" поддержал доводы апелляционной жалобы по тем основаниям, что согласно п.1.2 СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03 требования данных санитарных правил распространяется только на вновь строящиеся и реконструируемые объекты транспорта. Между тем, федеральные дороги, являющиеся предметом спора в настоящем деле, введены в эксплуатацию в советский период времени и в настоящее время не находятся на реконструкции. Относительно обязанности разработки программы производственного контроля и обеспечения ее безусловного исполнения (пункты 1-2 предписания) представитель пояснил, что программа производственного контроля предусматривается в проектной документации на выполнение работ по строительству/реконструкции или капитальному ремонту автомобильной дороги и обязанность по ее разработке возложена на подрядчика. В данное время осуществляется только разработка проектной документации на капитальный ремонт автомобильной дороги А121 "Сортавала", в которую и будет включена программа производственного контроля. В Федеральной адресной инвестиционной программе РФ не запланированы какие-либо работы и не предусмотрены лимиты финансирования по реконструкции/ капитальному ремонту автомобильной дороги М-10 "Россия", что делает невыполнимым предписание административного органа.

Представитель Управления Роспотребнадзора в судебном заседании с доводами апелляционной жалобы не согласился и просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Законность и обоснованность принятого решения проверяется в порядке и по основаниям, установленными статьями 258, 266-271 АПК РФ.

Выслушав представителей сторон, исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции находит ее обоснованной и подлежащей удовлетворению.

Как видно из материалов дела, в период с 03.10.2014 по 30.10.2014 Управлением Роспотребнадзора по Ленинградской области на основании распоряжения от 02.10.2014 N 47-01-24 проведена внеплановая документарная проверка в отношении ФКУ "Севзапуправтодор" по вопросу обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения при эксплуатации учреждением автомобильных дорог федерального значения А-121 "Сортавала" Санкт-Петербург - Сортавала - автомобильная дорога Р-21 "Кола" и М-10 "Россия" Москва - Тверь -Великий Новгород - Санкт-Петербург. Основанием для проверки послужили коллективные заявления жителей г.Приозерска и д.Бабино о том, что в результате эксплуатации названных автомобильных дорог допускается превышении уровня шума в жилых помещениях.

Аккредитованными испытательными лабораторными центрами в Тосненском и Приозерском районах Ленинградской области проведены лабораторные исследования уровня шума и качества атмосферного воздуха от автотранспорта, проезжающего по вышеуказанным автомобильным дорогам.

Согласно экспертному заключению ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Ленинградской области в Тосненском районе" N 14-01-227/14 от 17.09.2014 по результатам замеров уровней шума в жилом помещении д. 14, Московское шоссе, д. Бабино, Тосненского района в дневное и ночное время, а также протоколу измерений уровней шума N 3864 от 17.09.2014 эквивалентный и максимальный уровни звука в дневное и ночное время превышали допустимые уровни: в ночное время на 25 и 26 дБА соответственно; в дневное время на 18 и 20 дБА соответственно.

Согласно протоколу N 1-149/вф - 33/ш - 14 от 23.09.2014 ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Ленинградской области в Приозерском районе" по результатам замеров уровней шума в жилом помещении кв. 42, д. 5, ул. Красноармейская, г. Приозерск, а также на прилегающей территории к жилому дому в дневное время эквивалентный и максимальный уровни шума в дневное время превышали допустимые уровни (в жилых комнатах квартиры на 12 дБА; на прилегающей территории к жилому дому на 17 и 15 дБА соответственно).

Протоколом N 1-149/вф - 34/ш - 14 от 23.09.2014 ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Ленинградской области в Приозерском районе" по результатам замеров уровней шума на придомовой территории д. 5, ул. Красноармейская, г. Приозерск в ночное время зафиксированы эквивалентный и максимальный уровни шума, которые превышали допустимые уровни на 21 и 36 дБА соответственно.

Протоколом N 1-149/вф-53/атмосфера-14 от 23.09.2014 ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Ленинградской области в Приозерском районе" по результатам физико-химических исследований атмосферного воздуха на придомовой территории д. 5, ул. Красноармейская выявлено превышение ПДК в 1,2 раза по содержанию взвешенных веществ в воздухе.

По результатам проведения внеплановой проверки Управлением Роспотребнадзора по Ленинградской области составлен акт N 32т от 30.10.2014 в котором отражено, что ФКУ "Севзапуправтодор" при эксплуатации автодорог федерального значения: А-121 "Сортавала" Санкт-Петербург - Сортавала - автомобильная дорога Р-21 "Кола", по адресу: г. Приозерск, ул. Красноармейская; М-10 "Россия" Москва - Тверь - Великий Новгород -Санкт-Петербург по адресу: д. Бабино, Тосненского района, нарушило ст. 42 Конституции Российской Федерации, ст. 11, 24 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", п. 2.6 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (новая редакция с изменениями), п. 2.1 СП 1.1. 1058-01 "Организация и проведение производственного контроля за соблюдением санитарных правил и выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических мероприятий)", п. 1.2 СН 2.2.4/2.1.8.562-96 "Шум на рабочих местах, в помещениях жилых, общественных зданий и на территории жилой застройки".

По фактам выявленных нарушений 23.01.2015 выдано предписание N 2-Д об устрани выявленных нарушений.

Общество не согласилось с указанным предписанием и обжаловало его в арбитражный суд по тем основаниям, что ФКУ "Севзапуправтодор" в соответствии с Уставом осуществляет оперативное управление автомобильными дорогами федерального значения А-121 "Сортавала и М-10 "Россия". Выполнение действий, указанных в оспариваемом предписании не входит в полномочия и компетенцию учреждения.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, признавал законным и обоснованным оспариваемое предписание. Апелляционный суд не согласен с данным выводом суда по следующим основаниям.

Правовые основы обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, как одного из основных условий реализации предусмотренных Конституцией Российской Федерации прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду, установлены Федеральным законом от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Закон N 52-ФЗ).

В соответствии со статьей 3 Закона N 52-ФЗ от 30.03.1999 законодательство в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Под государственными санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами в силу статьи 1 Закона N 52-ФЗ понимаются нормативные правовые акты, устанавливающие санитарно-эпидемиологические требования (в том числе критерии безопасности и (или) безвредности факторов среды обитания для человека, гигиенические и иные нормативы), несоблюдение которых создает угрозу жизни или здоровью человека, а также угрозу возникновения и распространения заболеваний.

В соответствии со статьей 11 Закона N52-ФЗ индивидуальные предприниматели и юридические лица в соответствии с осуществляемой ими деятельностью обязаны выполнять требования санитарного законодательства, а также постановлений, предписаний и санитарно-эпидемиологических заключений осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор должностных лиц; осуществлять производственный контроль, в том числе посредством проведения лабораторных исследований и испытаний, за соблюдением санитарных правил и проведением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий при выполнении работ и оказании услуг, а также при производстве, транспортировке, хранении и реализации продукции.

Согласно части 1 статьи 23 указанного Закона N 52-ФЗ жилые помещения по площади, планировке, освещенности, инсоляции, микроклимату, воздухообмену, уровням шума, вибрации, ионизирующих и неионизирующих излучений должны соответствовать санитарным правилам в целях обеспечения безопасных и безвредных условий проживания независимо от его срока.

Критерии безопасности и (или) безвредности условий работ с источниками физических факторов воздействия на человека, в том числе предельно допустимые уровни воздействия, устанавливаются санитарными правилами.

Применительно к уровню шума такие требования установлены СН 2.2.4/2.1.8.562-96 "Шум на рабочих местах, в помещениях жилых, общественных зданий и на территории жилой застройки. Санитарные нормы", утвержденные постановлением Госкомсанэпиднадзора России от 31.10.1996 N 36.

Как видно из материалов дела, на основании протоколов измерений шума от 23.06.2014 N 1-149/вф - 33/ш - 14, N 1-149/вф - 34/ш - 14, N 1-149/вф - 53/атмосфера и экспертного заключения N 14-01-227/14 от 17.09.2014 установлено превышение гигиенических нормативов уровней шума на территории г.Приозерска и д.Бабино, в связи с чем ФКУ "Севзапуправтодор" было выдано оспариваемое предписание. По мнению административного органа, источником шума является движущийся автотранспорт по автомобильным дорогам федерального значения А121"Сортавала" и М-10 "Россия" через указанные населенные пункты.

Пунктами 1 и 2 предписания ФКУ "Севзапуправтодор" предписано:

-разработать программу производственного контроля с указанием объема и кратности проведения лабораторных и инструментальных исследований за соблюдением санитарно-эпидемиологических требований и проведением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий по снижению негативного воздействия на здоровье населения, проживающего в непосредственной близости от автодороги при эксплуатации автомобильных дорог Федерального значения, в том числе контроля уровня шума и качества атмосферного воздуха: А-121 "Сортавала" Санкт-Петербург - Сортавала - автомобильная дорога Р-21 "Кола", по адресу: г. Приозерск, ул. Красноармейская; М-10 "Россия" Москва - Тверь - Великий Новгород - Санкт-Петербург по адресу: д. Бабино, Тосненского района, в соответствии с требованиями СП 1.1.1058-01 "Организация и проведение производственного контроля за соблюдением санитарных правил и выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий" и представить ее в Управление. Срок исполнения: до 01.03.2015( п.1);

- обеспечить безусловное выполнение программы производственного контроля при эксплуатации автомобильных дорог Федерального значения, в том числе контроля уровня шума и качества атмосферного воздуха: А-121 "Сортавала" Санкт-Петербург - Сортавала - автомобильная дорога Р-21 "Кола", по адресу: г. Приозерск, ул. Красноармейская; М-10 "Россия" Москва - Тверь - Великий Новгород - Санкт-Петербург по адресу: д. Бабино, Тосненского района. Копии протоколов за истекший период представить в Управление. Срок исполнения: до 01.07.2015 ( п.2).

В соответствии с пунктом 1 статьи 24 Закона N 52-ФЗ при эксплуатации производственных, общественных помещений, зданий, сооружений, оборудования и транспорта должны осуществляться санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия и обеспечиваться безопасные для человека условия труда, быта и отдыха в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Производственный контроль осуществляется в порядке, установленном санитарными правилами и государственными стандартами.

Санитарные правила "Организация и проведение производственного контроля за соблюдением санитарных правил и выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий. СП 1.1.1058-01", утвержденные Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 10.07.2001 (далее - СП 1.1.1058-01), введенные в действие с 01.01.2002 постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 13.07.2001 N 18 (зарегистрировано в Министерстве юстиции Российской Федерации 30.10.2001 N 3000), определяют порядок организации и проведения производственного контроля за соблюдением санитарных правил и выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и предусмотрены обязанности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по выполнению их требований.

Согласно пункту 2.3 СП 1.1.1058-01 объектами производственного контроля являются производственные, общественные помещения, здания, сооружения, санитарно-защитные зоны, зоны санитарной охраны, оборудование, транспорт, технологическое оборудование, технологические процессы, рабочие места, используемые для выполнения работ, оказания услуг, а также сырье, полуфабрикаты, готовая продукция, отходы производства и потребления.

Пунктом 2.6 СП 1.1.1058-01 предусмотрено, что программа (план) производственного контроля составляется юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем до начала осуществления деятельности, а для осуществляющих деятельность юридических лиц, индивидуальных предпринимателей - не позднее трех месяцев со дня введения в действие данных санитарных правил без ограничения срока действия. Необходимые изменения, дополнения в программу (план) производственного контроля вносятся при изменении вида деятельности, технологии производства, других существенных изменениях деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя, влияющих на санитарно-эпидемиологическую обстановку и (либо) создающих угрозу санитарно-эпидемиологическому благополучию населения.

Разработанная программа (план) производственного контроля утверждается руководителем организации либо уполномоченными в установленном порядке лицами.

Юридические лица и индивидуальные предприниматели представляют информацию о результатах производственного контроля по запросам органов, уполномоченных осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор (пункт 2.8 СП 1.1.1058-01).

Проектная документация составляется в соответствии с постановлением Правительства РФ N 87 от 16.02.2008 "О составе разделов проектной документации и требований к их содержанию". Согласно данному постановлению мероприятия по охране окружающей среды входят в проектную документацию отдельным разделом, куда в свою очередь и входят мероприятия по разработке программы производственного контроля.

Следовательно, программа производственного контроля неотделима от выполнения строительно-монтажных работ на объекте и разрабатывается при непосредственном выполнении работ, то есть, мероприятия предусматривающие программу производственного контроля отражаются в проектной документации на выполнение работ по строительству/реконструкции или капитальному ремонту автомобильной дороги. Проектная документация разрабатывается подрядчиком в соответствии с заключенным с ним государственным контрактом.

Как следует их материалов дела, автомобильные дороги А-121 "Сортавала" и М-10 "Россия" были построены в советский период, в оперативное управление переданы ФКУ "Севзапуправтодор" в 26.12.2008 и 02.11.2012, соответственно. В связи с этим, ФКУ "Севзапуправтодор" не могло выступать государственным заказчиком при разработке проектной документации на строительство указанных дорог, а также непосредственно при строительстве указанных дорог.

Относительно автомобильной дороги А-121 "Сортавала" представитель общества пояснил, что в настоящее время в соответствии с государственным контрактом N 267/14 от 12.08.2014, заключенным с ООО "Проектно-изыскательский институт "Промтранспроект", осуществляется разработка проектной документации на капитальный ремонт автомобильной дороги А-121 "Сортавала" Санкт - Петербург - Сортавала -автомобильная дорога Р-21 "Кола", км 81+000 - км 106+000 и км 106+000 - км 131+853, Ленинградская область. Окончанием выполнения работ будет являться разработанная проектная документация, с включенными в нее мероприятиями по разработке программы производственного контроля. На автомобильной дороге М-10 "Россия" в настоящее время не осуществляется ни строительство/реконструкция, ни капитальный ремонт, а также проектные работы на выполнение в последующем строительно-монтажных работ, ввиду отсутствия таких работ в Федеральной адресной инвестиционной программе РФ и, как следствие, отсутствие лимитов финансирования, доводимых до ФКУ "Севзапуправтодор" главным распорядителем бюджетных средств.

Согласно п. 2.1СП 1.1.1058-01 производственный контроль за соблюдением санитарных правил и выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий (далее - производственный контроль) проводится юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в соответствии с осуществляемой ими деятельностью, по обеспечению контроля за соблюдением санитарных правил и гигиенических нормативов, выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий.

В соответствии с Уставом ФКУ "Севзапуправтодор" может являться государственным заказчиком, осуществляющим лишь организацию выполнения работ по строительству/реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог в пределах, доведенных до него главным распорядителем бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств.

Таким образом, согласно Уставу и описанной норме, на учреждение не возложена обязанность по разработке программы производственного контроля. Поскольку в настоящее время выполняются работы по разработке проектной документации на капитальный ремонт автомобильной дороги А-121 "Сортавала", то только по их окончании будет возможна реализация программы производственного контроля, предоставляемая заказчику.

С учетом изложенного, требование о разработке ФКУ "Севзапуправтодор" программы производственного контроля выполнении учреждением пунктов 1-2 предписания является неправомерным.

Пунктами 3-5 ФКУ "Севзапуправтодор" предписано:

-представить документы, подтверждающие установление размеров санитарных разрывов от автодорог Федерального значения: А-121 "Сортавала" Санкт-Петербург - Сортавала - автомобильная дорога Р-21 "Кола", по адресу: г. Приозерск, ул. Красноармейская; М-10 "Россия" Москва - Тверь - Великий Новгород - Санкт-Петербург по адресу: д. Бабино, Тосненского района. Срок исполнения: до 01.03.2015(п.3);

- в случае отсутствия данных документов, разработать проект по обоснованию размеров санитарных разрывов от автодорог Федерального значения: А-121 "Сортавала" Санкт-Петербург - Сортавала - автомобильная дорога Р-21 "Кола", по адресу: г. Приозерск, ул. Красноармейская; М-10 "Россия" Москва - Тверь - Великий Новгород - Санкт-Петербург по адресу: д. Бабино, Тосненского района. Срок исполнения: до 01.07.2015(п.4);

- получить санитарно-эпидемиологическое заключение на проект по обоснованию размеров санитарных разрывов от автодорог Федерального значения: А-121 "Сортавала" Санкт-Петербург - Сортавала - автомобильная дорога Р-21 "Кола", по адресу: г. Приозерск, ул. Красноармейская; М-10 "Россия" Москва - Тверь - Великий Новгород - Санкт-Петербург, дер. Бабино, Тосненского района. Срок исполнения: до 01.07.2015 (п.5).

Правовое регулирование требований санитарно-эпидемиологических правил и нормативов при осуществлении проектирования, строительства, реконструкции и эксплуатации предприятий, планировки и застройке населенных мест определено постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25.09.2007 N 74 "О введении в действие новой редакции санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (далее - СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03).

В соответствии с требованиями пунктов 2.5 - 2.6 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 промышленные объекты и производства, группы промышленных объектов и сооружений, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, необходимо отделять санитарно-защитными зонами от территории жилой застройки, ландшафтно-рекреационных зон, зон отдыха, территорий курортов, санаториев, домов отдыха, стационарных лечебно- коттеджной застройки, коллективных или индивидуальных дачных и садово-огородных участков.

При этом для автомагистралей устанавливается расстояние от источника химического, биологического и/или физического воздействия, уменьшающее эти воздействия до значений гигиенических нормативов (далее - санитарные разрывы).

Величина разрыва устанавливается в каждом конкретном случае на основании расчетов рассеивания загрязнения атмосферного воздуха и физических факторов (шума, вибрации, электромагнитных полей и др.) с последующим проведением натурных исследований и измерений.

Проектирование санитарно-защитных зон (санитарных разрывов) осуществляется на всех этапах разработки градостроительной документации, проектов строительства.

Правовая норма, устанавливающая запрет на застройку в санитарно-защитной зоне, носит безусловный характер. В частности, пунктом 5.1. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 не допускается размещать: жилую застройку, включая отдельные жилые дома, ландшафтно-рекреационные зоны, зоны отдыха, территории курортов, санаториев и домов отдыха, территорий садоводческих товариществ и коттеджной застройки, коллективных или индивидуальных дачных и садово-огородных участков, а также других территорий с нормируемыми показателями качества среды обитания.

Согласно п. 1.2 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, который по мнению административного органа, нарушается ФКУ "Севзапуправтодор", требования настоящих санитарных правил распространяются на размещение, проектирование, строительство и эксплуатацию вновь строящихся, реконструируемых промышленных объектов и производств, объектов транспорта, связи, сельского хозяйства, энергетики, опытно-экспериментальных производств, объектов коммунального назначения, спорта, торговли, общественного питания и др., являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека.

Доказательства того, что спорные автомобильные дороги являются вновь строящимся объектом либо реконструировались после передачи их в оперативное управление учреждению, в материалы дела не представлены.

Относительно расположения жилых домов по улице Красноармейская в г. Приозерске вдоль автомобильной дороги А-121 "Сортавала", подлежат применению СанПин 2.1.2.2645-10 "Санитарно-эпидемиологические требования к условиям проживания в жилых зданиях и помещениях".

Согласно пункту 1.4 СанПин 2.1.2.2645-10 санитарные правила предназначены для граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, деятельность которых связана с проектированием, строительством, реконструкцией и эксплуатации жилых зданий и помещений, а так же для органов, уполномоченных осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор. Важно понимать, что ни под одну категорию п. 1.4 СанПин ФКУ "Севзапуправтодор" не подпадает.

Вышеуказанные санитарные правила устанавливают обязательные санитарно-эпидемиологические требования к условиям проживания в жилых зданиях и помещениях, которые следует соблюдать при размещении, проектировании, реконструкции, строительстве и эксплуатации жилых зданий и помещений, предназначенных для постоянного проживания (пункт 1.2 СанПин 2.1.2.2645-10).

Таким образом, описанные выше нормы должны соблюдаться соответствующими лицами при проектировании, строительстве и эксплуатации жилых зданий, то есть лицами, осуществившими проектирование, строительство жилых домов в д.Бабино и г.Приозерске на спорном участке, в соответствии с нормативными требованиями должен был быть установлен размер санитарно-защитной зоны (санитарных разрывов) для ранее построенного объекта транспортной инфраструктуры - автомобильных дорог федерального значения А-121 "Сортавала" и М-10 "Россия" на основании акустических расчетов с учетом места расположения источника и характера создаваемого шума с тем, чтобы уровень шума не превышал допустимые значения.

Поскольку законодательством об автомобильных дорогах и дорожной деятельности на ФКУ "Севзапуправтодор" не возложены полномочия по контролю за соблюдением градостроительных норм и правил при строительстве городских и сельских поселений, а возложены полномочия по осуществлению и обеспечению дорожной деятельности, доводы Управления о непринятии заявителем мер контроля по недопущению нарушений в иной области - градостроительных норм и правил при строительстве городских и сельских поселений неосновательны и выходят за рамки полномочий учреждения.

Согласно требованию предписания учреждению необходимо:

-включить в проектную документацию на капитальный ремонт автомобильной дороги А-121 "Сортавала" Санкт-Петербург - Сортавала - автомобильная дорога Р-21 "Кола", км 81+000 - км 131+853, проходящей по улице Красноармейская г. Приозерск; М-10 "Россия" Москва - Тверь - Великий Новгород - Санкт-Петербург, проходящей по дер. Бабино Тосненского района, проведение шумозащитных мероприятий. Срок исполнения: до 01.03.2015(п.6);

-принять меры по снижению уровня шума на территории жилой застройки на участках автодорог Федерального значения: А-121 "Сортавала" Санкт-Петербург - Сортавала - автомобильная дорога Р-21 "Кола", по адресу: г. Приозерск, ул. Красноармейская; М-10 "Россия" Москва - Тверь - Великий Новгород - Санкт-Петербург по адресу: д. Бабино, Тосненского района, от эксплуатации вышеуказанных автодорог. Срок исполнения: до 01.07.2015(7).

Как пояснил представитель учреждения, в проектной документации, разрабатываемой в соответствии с государственным контрактом N 267/14 от 12.08.2014, заключенным с ООО "Проектно-изыскательский институт "Промтранспроект", в зависимости от технических параметров участка автомобильной дороги А-121 "Сортавала" будут предусмотрены шумозащитные мероприятия. Данные мероприятия предусматриваются и отражаются в Проекте отдельным разделом в соответствии с постановлением Правительства РФ N 87 от 16.02.2008 "О составе разделов проектной документации и требований к их содержанию". В связи с этим исполнить требование в отношении автомобильной дороги А-121 "Сортавала" в срок до 01.03.2015 не представляется возможным, так как работы по вышеупомянутому контракту завершаются 01.10.2015 г. Капитальный ремонт на автомобильной дороге М-10 "Россия" в настоящее время не планируется, в связи с чем отсутствует и сама проектная документация. В связи с этим, описанное требование заинтересованного лица в данной части не исполнимо.

Одним из требований административного органа согласно предписанию является необходимость принятия мер по снижению уровня шума на территории жилой застройки на автомобильной дороге А-121 Сортавала (г. Приозерск, ул. Красноармейская) и М-10 "Россия" (д. Бабино, Тосненский район). Превышение уровня шума было выявлено в частности в жилом помещении д. 14 Московское шоссе, д. Бабино, Тосненский район и ул. Красноармейская, д.5 г. Приозерск.

Действительно, результатами инструментальных измерений (протоколами и экспертизой) подтверждено превышение гигиенических нормативов уровней шума, а также качества атмосферного воздуха, отсутствие благоприятных условий жизнедеятельности человека и безопасный условий для человека на указанной территории, то есть установлен факт нарушения санитарного законодательства, нарушено право на благоприятную окружающую среду.

Однако апелляционный суд отмечает, что, установив нарушение санитарных норм, административный орган не проверил наличие связи между действиями (бездействием) ФКУ "Севзапуправтодор" по содержанию автомобильной дороги и выявленным превышением уровня шума на прилегающей к жилым домам территории. Отсутствие информации о том, когда были построены жилые дома и проложены автомобильные дороги не позволяет утверждать, что нарушения связаны с действиями (бездействием) именно ФКУ "Севзапуправтодор", а не при строительстве жилых домов.

Таким образом, в отсутствие доказательств источника шума, доказательств установления причинно-следственной связи между источником повышенного шума и действиями ФКУ "Севзапуправтодор", функции которого напрямую связаны с выполнением соответствующих заданий, с принятием решения на федеральном уровне по утверждению проектов, необходимость в которых и возможность усматривает владелец дороги - Минтранс РФ, Федеральное дорожное агентство.

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции считает, что административным органом не представлены доказательства, подтверждающие, что именно в результате виновных и противоправных действий (бездействия) ФКУ "Севзапуправтодор" допускается превышение уровня шума в жилых домах и в связи с чем, именно оно обязано устранить допущенные нарушения, указанными в предписании способами.

Административный орган не представил доказательства, указывающие на наличие полномочий и компетенции ФКУ "Севзапуправтодор" для осуществления требований, изложенных в оспариваемом предписании.

Апелляционный суд также отмечает, что Управление не обосновало исполнимость требований оспариваемого предписания, тогда как представление доказательств наличия у учреждения возможности выполнить оспариваемое предписание является обязанностью административного органа.

Вопросы исполнимости предписания заключаются в четком, ясном и доступном доведении до лица, в чей адрес оно вынесено, о необходимости устранения допущенных им и выявленных административным органом нарушений действующего законодательства, способом, которым могут быть достигнуты цели устранения нарушений, в том числе и в целях определенности требований и недопустимости дальнейшей произвольной оценки его исполнения.

Исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, получившего предписание, устранить в указанный срок выявленное нарушение.

В рассматриваемом случае, формулировки предписания допускают неопределенность в изложении требований, подлежащих исполнению. Поскольку предписание не содержит указания на конкретные мероприятия по устранению допущенных нарушений, что исключает возможность установления соответствия изложенных в нем требований положениям действующего законодательства, указанное предписание не отвечает критерию исполнимости.

Вышеизложенные обстоятельства в своей совокупности и взаимной связи позволяют апелляционному суду сделать вывод о том, что предписание Управления Роспотребнадзора по Ленинградской области от 23.01.2015 N 2-Д не соответствует закону и нарушает права и законные интересы учреждения, что является основанием для признания его недействительным. Решение суда первой инстанции принято при неправильном применении норм материального права по выводам, не соответствующим конкретным обстоятельствам и материалам дела.

При таких обстоятельствах решение суда подлежит отмене, апелляционная жалоба ФКУ "Севзапуправтодор"- удовлетворению.

На основании вышеизложенного и руководствуясь статьями п.2 ст.269, ст. 270-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 06 июля 2015 года по делу N А56-12633/2015 отменить.

Признать недействительным предписание от 23.01.2015 N 2-Д, выданное Управлением Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ленинградской области.

Взыскать с Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ленинградской области в пользу Федерального казенного учреждения "Федеральное управление автомобильных дорог "Северо-Запад" имени Н.В. Смирнова Федерального дорожного агентства" расходы по уплате государственной пошлины по заявлению и апелляционной жалобе в сумме 4 500 рублей.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Г.В. Борисова

Судьи

О.И. Есипова И.Б. Лопато