Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 18 ноября 2015 г. N 01АП-7364/15

18 ноября 2015 г.

Дело N А38-4337/2015

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

судьи Смирновой И.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Лукашовой Д.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл

на решение Арбитражного суда Республики Марий Эл от 24.09.2015

по делу N А38-4337/2015,

принятое судьей Камаевой А.В. в порядке упрощенного производства

по заявлению общества с ограниченной ответственностью Медведевская управляющая компания "Жилищно-коммунальный сервис" (ОГРН 1021201050221, ИНН 1202004240, Республика Марий Эл, Медведевский район, п. Медведево, ул. Кооперативная, д.5)

о признании незаконным и отмене постановления Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл от 13.07.2015 по делу N 03-07/143-2015,

без участия лиц,

и установил:

общество с ограниченной ответственностью Медведевская управляющая компания "Жилищно-коммунальный сервис" (далее - Общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Республики Марий Эл с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл (далее - Управление, антимонопольный орган) от 13.07.2015 по делу N 03-07/143-2015 о привлечении Общества к административной ответственности на основании части 1 статьи 14.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением от 24.09.2015 Арбитражный суд Республики Марий Эл частично удовлетворил требование заявителя и изменил оспариваемое постановление в части назначения административного наказания, снизив размер штрафа до 50 000 руб.

Управление не согласилось с решением арбитражного суда первой инстанции и обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить в связи с несоответствием выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела и принять по делу новый судебный акт.

Лица, участвующие в деле и извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в судебное заседание не направили.

Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Республики Марий Эл от 24.09.2015 проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном в статье 266, 272.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации..

Изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены обжалуемого решения.

Как следует из материалов дела и установил суд первой инстанции, на основании обращения Битель В.И. о нарушении порядка вывоза твердых бытовых отходов с территории частного сектора поселка Медведево Республики Марий Эл и приказа от 05.02.2014 N 28 Управление возбудило дело N 03-28/03-2014 по признакам нарушения администрацией муниципального образования "Медведевское городское поселение" (далее - администрация) пункта 5 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), администрацией, обществом с ограниченной ответственностью Медведевская Управляющая Компания "Экс-ЖилФонд" (далее - ООО МУК "ЭксЖилФонд") и Обществом пункта 3 статьи 16 Закона о защите конкуренции.

Решением Комиссии Управления от 14.11.2014 по указанному делу в действиях администрации признано нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся в ограничении доступа хозяйствующих субъектов и выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют услуги по сбору и вывозу твердых бытовых отходов с территории частного сектора муниципального образования "Медведевское городское поселение" (пункт 1), в действиях администрации, ООО МУК "ЭксЖилФонд", Общества - нарушение пункта 3 статьи 16 Закона о защите конкуренции, выразившееся в разделе товарного рынка услуг по сбору и вывозу твердых бытовых отходов с территории частного сектора муниципального образования "Медведевское городское поселение" по территориальному принципу (пункт 2), принято решение выдать администрации, ООО МУК "ЭксЖил-Фонд", Обществу обязательные для исполнения предписания об устранении нарушения антимонопольного законодательства (пункт 3).

Усмотрев в действиях Общества признаки состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.32 КоАП РФ, Управление 02.07.2015 составило в отношении него протокол об административном правонарушении N 03-07/143-2015, а постановлением от 13.07.2015 по делу N 03-07/143-2015 привлекло Общество к административной ответственности на основании данной нормы с назначением наказания в виде штрафа в сумме 100 000 руб.

Общество не согласилось с указанным постановлением Управления и обратилось с настоящим заявлением в арбитражный суд.

В соответствии с частью 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Частью 1 статьи 14.32 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за заключение хозяйствующим субъектом недопустимого в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации соглашения, а равно участие в нем или осуществление хозяйствующим субъектом недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации согласованных действий.

Согласно пункту 3 статьи 16 Закона о защите конкуренции запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности, к разделу товарного рынка по территориальному принципу, объему продажи или покупки товаров, ассортименту реализуемых товаров либо по составу продавцов или покупателей (заказчиков).

Пунктом 18 статьи 4 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что соглашение - договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме.

Под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Признаки ограничения конкуренции установлены в пункте 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции.

Суд первой инстанции установил и материалами дела подтверждается, что решением Собрания депутатов муниципального образования "Медведевское городское поселение" Медведевского района Республики Марий Эл от 03.02.2012 N 125 утверждено Положение о порядке сбора и вывоза бытовых отходов и мусора на территории муниципального образования "Медведевское городское поселение" (далее - Положение о вывозе отходов), которое устанавливает порядок сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, образующихся в процессе жизнедеятельности населения, деятельности индивидуальных предпринимателей и юридических лиц независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности (пункт 1.2).

Месторасположение контейнеров коллективного пользования определяется администрацией с соблюдением санитарных и иных норм, установленных действующим законодательством. Контейнер коллективного пользования должен быть установлен на специальной контейнерной площадке (пункт 2.8 Положения о вывозе отходов).

В силу пункта 3.1 Положения о вывозе отходов администрация организует сбор и вывоз отходов и мусора.

Комиссией Управления установлено, что деятельность по вывозу твердых бытовых отходов с территории частного сектора поселка Медведево осуществляют две организации: ООО МУК "ЭксЖилФонд" и Общество, которые обслуживают многоквартирные жилые дома поселка Медведево.

Администрация является исполнительным органом местного самоуправления, осуществляющим организацию деятельности в области обращения с отходами в пределах муниципального образования, в том числе с территории частного сектора (пункт 18 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьи 3, 7 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", пункт 1 статьи 8 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления").

29.02.2012 администрация направила письма в адрес ООО МУК "ЭксЖилФонд", Общества и ООО "Чистый город" о возможности заключения договора о вывозе бытовых отходов и мусора с жителями частного сектора поселка Медведево, в которых также указала, что граждане частного сектора выносят твердые бытовые отходы на контейнерные площадки, расположенные вблизи многоквартирных домов по причине плотной жилищной застройки.

В ответ на письмо от 29.02.2012 N 493 Общество сообщило администрации, что письмо принято к рассмотрению, работа по заключению договоров будет проведена в ближайшее время.

Постановлением администрации от 28.12.2012 N 247 "О закреплении специальных мест для размещения контейнерных площадок" установлены места расположения контейнерных площадок: ул. Кооперативная, д. 5, ул. Советская, д. 8, 45, ул. Мира, д. 2, 6, 22, ул. Медведево, д. 5, 13, 52, 84, ул. Терешковой, д. 9, 12, ул. Комсомольская, д. 32, ул. Мосолова (мини-зоопарк), ул. Полевая, д. 5, 9а, ул. Горького, д. 3, ул. Ленина, д. 16, ул. Коммунистическая, д. 22, ул. Медведево (около ИК-3), ул. Лермонтова, д. 8, ул. Ленина, д. 1а, ул. Чехова, д. 1, 9, 15, ул. Чавайна, ул. Некрасова, ул. Исупова.

В данном случае Управление установило, что администрация не исследовала состав хозяйствующих субъектов, имеющих возможность оказывать услуги по вывозу твердых бытовых отходов с территории частного сектора поселка Медведево, а, напротив, последовательно своими действиями определила две организации - ООО МУК "ЭксЖилФонд" и Общество, обслуживающие многоквартирные жилые дома поселка Медведево, которые будут осуществлять вывоз твердых бытовых отходов.

Письма администрации приняты ООО МУК "ЭксЖилФонд" и Обществом к исполнению, в связи с чем ими стала осуществляться деятельность по вывозу отходов с территории частного сектора поселка Медведево.

При этом иные хозяйствующие субъекты были лишены возможности без соответствующих материальных и временных затрат осуществлять деятельность по вывозу отходов в том объеме и порядке, который предоставлен ООО МУК "ЭксЖилФонд" и Обществу, поскольку другие места сбора мусора для жителей частного сектора, чем контейнерные площадки многоквартирных домов, не установлены.

Таким образом, антимонопольный орган и суд пришли к правомерному выводу о наличии между администрацией и управляющими компаниями соглашения, которое носит антиконкурентный характер, поскольку привело к преимущественному положению конкретных хозяйствующих субъектов - ООО МУК "ЭксЖилФонд" и Общества при оказании услуг по сбору и вывозу твердых бытовых отходов и мусора с территории частного сектора поселка Медведево.

В результате действий администрации указанные управляющие организации получили возможность осуществлять деятельность на рассматриваемом товарном рынке с использованием контейнерных площадок в условиях ограничения доступа иных хозяйствующих субъектов на соответствующий товарный рынок.

В свою очередь антиконкурентное соглашение между администрацией и управляющими компаниями привело к разделу рынка оказания услуг по вывозу твердых бытовых отходов с территории частного сектора в зависимости от места расположения контейнерных площадок многоквартирных жилых домов, которые обслуживаются ООО МУК "ЭксЖилФонд" или Обществом.

Так, разделение рынка услуг по вывозу твердых бытовых отходов по территориальному признаку и распределение отдельных улиц частного сектора за определенной организацией, оказывающей услуги по вывозу твердых бытовых отходов, создало необоснованное препятствие деятельности иным лицам, осуществляющим аналогичный вид деятельности, в том числе препятствие в виде доступа на рынок услуг по сбору и вывозу твердых бытовых отходов с территории частного сектора поселения, что ограничило выбор хозяйствующих субъектов, осуществляющих данный вид деятельности.

Кроме того, суд установил, что услуги по сбору и вывозу твердых бытовых отходов не относятся к числу услуг организаций коммунального комплекса, подлежащих государственному регулированию. Данная услуга является конкурентной. Ее стоимость устанавливается организацией любой организационно-правовой формы, оказывающей данный вид деятельности, на основании договора с заказчиком.

Вместе с тем установление ООО МУК "ЭксЖилФонд" и Обществом различной стоимости услуг по сбору и вывозу твердых бытовых отходов для граждан, проживающих в частных жилых домах поселка Медведево, ущемило права последних.

С учетом изложенного суд пришел к правомерному выводу о доказанности антимонопольным органом факта наличия антиконкурентного соглашения между органом местного самоуправления и Обществом, которое привело к разделу товарного рынка вывоза твердых бытовых отходов с территории частного сектора поселка Медведево по территориальному принципу и по составу продавцов.

Решение Управления 14.11.2014 по делу о нарушении антимонопольного законодательства N 03-28/03-2014 вступило в законную силу, в связи с чем имеет доказательственное значение.

Таким, образом, арбитражный суд пришел к обоснованному выводу о доказанности события административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.32 КоАП РФ.

В силу части 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Доказательства, свидетельствующие о том, что Общество предприняло все зависящие от него меры по соблюдению требований антимонопольного законодательства, либо невозможность принятия этих мер вызвана чрезвычайными или иными непреодолимыми обстоятельствами, в материалы дела не представлены.

При изложенных обстоятельствах является правильным вывод суда первой инстанции о наличии в действиях заявителя состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.32 КоАП РФ.

Оценка действий правонарушителя с позиции положений статьи 2.9 КоАП РФ является самостоятельным этапом судебного исследования по делу.

Согласно статье 2.9 КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

При квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения; малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям (пункт 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях").

При этом согласно пункту 18.1 данного постановления Пленума квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях и производится с учетом положений пункта 18 применительно к обстоятельствам конкретного совершенного лицом деяния; применение судом положений о малозначительности должно быть мотивировано.

Оценив характер совершенного административного правонарушения, приняв во внимание конкретные обстоятельства дела, суд первой инстанции не усмотрел оснований для применения статьи 2.9 КоАП РФ к рассматриваемому правонарушению, как посягающего на отношения в сфере защиты конкуренции.

Повторно проверив порядок привлечения Общества к административной ответственности, суд апелляционной инстанции также не установил процессуальных нарушений со стороны административного органа при производстве по делу об административном правонарушении. Общество надлежащим образом было извещено о времени и месте составления протокола об административном правонарушении и рассмотрения дела. При совершении указанных процессуальных действий присутствовал законный представитель Общества.

Постановление о привлечении Общества к административной ответственности вынесено Управлением в пределах срока давности, предусмотренного статьей 4.5 КоАП РФ.

Исследовав вопрос назначения наказания, суд первой инстанции установил, что штраф рассчитан антимонопольным органом с учетом выручки Общества от вывоза твердых бытовых отходов с территории частного сектора муниципального образования "Медведевское городское поселение" за 2013 год, по правилам статей 4.1, 4.2, 4.3 КоАП РФ, с учетом характера правонарушения и обстоятельств его совершения, в минимальном размере санкции, предусмотренной частью 1 статьи 14.32 КоАП РФ.

Так, Общество привлечено к административной ответственности в виде штрафа в размере 100 000 руб.

Вместе с тем суд пришел к выводу о необходимости снижения определенного антимонопольным органом в оспариваемом постановлении размера административного штрафа.

В соответствии с частью 1 статьи 4.1 КоАП РФ административное наказание за совершение административного правонарушения назначается в пределах, установленных законом, предусматривающим ответственность за данное административное правонарушение, в соответствии с настоящим Кодексом.

При назначении административного наказания юридическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность (часть 3 статьи 4.1 КоАП РФ).

В силу пункта 3.2 части 3 статьи 4.1 КоАП РФ при наличии исключительных обстоятельств, связанных с характером совершенного административного правонарушения и его последствиями, имущественным и финансовым положением привлекаемого к административной ответственности юридического лица, судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дела об административных правонарушениях либо жалобы, протесты на постановления и (или) решения по делам об административных правонарушениях, могут назначить наказание в виде административного штрафа в размере менее минимального размера административного штрафа, предусмотренного соответствующей статьей или частью статьи раздела II настоящего Кодекса, в случае, если минимальный размер административного штрафа для юридических лиц составляет не менее ста тысяч рублей.

При назначении административного наказания в соответствии с частью 3.2 настоящей статьи размер административного штрафа не может составлять менее половины минимального размера административного штрафа, предусмотренного для юридических лиц соответствующей статьей или частью статьи раздела II настоящего Кодекса (пункт 3.3 части 3 статьи 4.1 КоАП РФ).

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 25.02.2014 N 4-П, федеральный законодатель должен стремиться к тому, чтобы устанавливаемые им размеры административных штрафов в совокупности с правилами их наложения позволяли в каждом конкретном случае привлечения юридического лица к административной ответственности обеспечивать адекватность применяемого административного принуждения всем обстоятельствам, имеющим существенное значение для индивидуализации ответственности и наказания за совершенное административное правонарушение. Вводя для юридических лиц административные штрафы, минимальные размеры которых составляют значительную сумму, федеральный законодатель, следуя конституционным требованиям индивидуализации административной ответственности и административного наказания, соразмерности возможных ограничений конституционных прав и свобод, обязан заботиться о том, чтобы их применение не влекло за собой избыточного использования административного принуждения, было сопоставимо с характером административного правонарушения, степенью вины нарушителя, наступившими последствиями и одновременно позволяло бы надлежащим образом учитывать реальное имущественное и финансовое положение привлекаемого к административной ответственности юридического лица. Между тем в условиях, когда нижняя граница административных штрафов для юридических лиц за совершение административных правонарушений составляет как минимум сто тысяч рублей обеспечение индивидуального, учитывающего характер административного правонарушения, обстановку его совершения и наступившие последствия, степень вины, а также имущественное и финансовое положение нарушителя - подхода к наложению административного штрафа становится крайне затруднительным, а в некоторых случаях и просто невозможным.

Конституционный Суд Российской Федерации придерживается позиции о том, что публично-правовая ответственность дифференцируется в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении тех или иных мер государственного принуждения. При этом дифференциация такой ответственности предопределяется конституционными принципами соразмерности и справедливости, которые в равной мере относятся как к физическим, так и к юридическим лицам.

Применение же в отношении юридического лица административного штрафа, без учета указанных принципов не исключает превращения такого штрафа из меры воздействия, направленной на предупреждение административных правонарушений, в инструмент подавления экономической самостоятельности и инициативы, чрезмерного ограничения свободы предпринимательства и права собственности, что противоречит общеправовому принципу справедливости.

Руководствуясь названным постановлением Конституционного Суда Российской Федерации и приведенными положениями КоАП РФ, суд первой инстанции посчитал возможным изменить оспариваемое постановление в части назначения наказания и уменьшить размер административного штрафа, установив его в размере 50 000 руб.

При этом судом учтены конкретные обстоятельства рассматриваемого дела, а именно: добровольное прекращение осуществления антиконкурентной деятельности, добровольное исполнение предписания.

В соответствии с частью 1 статьи 3.1 КоАП РФ административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.

Применение мер административной ответственности преследует цели предупреждения совершения новых правонарушений как самими правонарушителями (частная превенция), так и другими лицами (общая превенция), а также стимулирования правомерного поведения хозяйствующих субъектов и иных лиц.

Исходя из конкретных обстоятельств дела и с учетом Постановления от 25.02.2014 N 4-П суд апелляционной инстанции считает правомерным вывод суда об изменении меры административной ответственности заявителю, а снижение штрафа до 50 000 руб. - отвечающим принципам соразмерности и справедливости наказания, соответствующим характеру совершенного административного правонарушения.

Назначение такого наказания позволяет достичь предупредительные цели административного производства, установленные пунктом 1 статьи 3.1 КоАП РФ, и обеспечить соответствующую защиту охраняемым законом государственным и общественным интересам.

Суд апелляционной инстанции не находит оснований для иной оценки рассматриваемого вопроса и поддерживает позицию суда первой инстанции о возможности применения к правонарушителю размера штрафа ниже низшего предела, предусмотренного частью 1 статьи 14.32 КоАП РФ, в виде административного штрафа в размере 50 000 рублей.

Доказательства невозможности снижения административного штрафа, а также опровергающие установленные судом обстоятельства, антимонопольным органом не представлены, а потому основания для переоценки этих обстоятельств у суда апелляционной инстанции отсутствуют.

В силу части 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что отсутствуют основания для применения конкретной меры ответственности, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения в части либо об изменении решения.

При этих условиях суд первой инстанции изменил оспариваемое постановление административного органа с назначением наказания в размере 50 000 руб.

Оснований для отмены обжалуемого решения Арбитражного суда Республики Марий Эл не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены решения арбитражного суда первой инстанции, не установлено.

С учетом изложенного апелляционная жалоба Управления по приведенным в ней доводам удовлетворению не подлежит.

Вопрос о распределении расходов по государственной пошлине между сторонами не рассматривался, поскольку законодательством не предусмотрена уплата государственной пошлины по данной категории дел.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Марий Эл от 24.09.2015 по делу N А38-4337/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Судья

И.А. Смирнова