Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 17 ноября 2015 г. N 06АП-5496/15

г. Хабаровск

17 ноября 2015 г.

А04-4148/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 10 ноября 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 17 ноября 2015 года.

Шестой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Сапрыкиной Е.И.

судей Вертопраховой Е.В., Харьковской Е.Г.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Мамонтовой Н.А.

при участии в заседании:

от Министерства транспорта и дорожного хозяйства Амурской области: не явились;

от Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Амурской области: представителя Биржовой Ю.А.;

от Правительства Амурской области: не явились;

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Амурской области

на решение от 14.08.2015 по делу N А04-4148/2015

Арбитражного суда Амурской области принятое судьей Чумаковым П.А.

по заявлению Министерства транспорта и дорожного хозяйства Амурской области

к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Амурской области

о признании недействительным представления

третье лицо Правительство Амурской области

УСТАНОВИЛ:

Министерство транспорта и строительства Амурской области (ОГРН 1122801005073, ИНН 2801172735; далее - министерство) обратилось в Арбитражный суд Амурской области с заявлением о признании недействительным представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Амурской области (далее - управление, надзорный орган) от 24.04.2015 N 23-02-17/1173.

К участию в дело привлечено Правительство Амурской области (далее - правительство области).

Решением суда от 14.08.2015 оспариваемое представление надзорного органа признано несоответствующим действующему законодательству, регулирующему спорные отношения, и нарушающим права министерства.

Не согласившись с принятым судебным актом, управление обратилось в суд апелляционной инстанции с жалобой, в которой просило его отменить и принять новый судебный акт, ссылаясь на неполное выяснение всех обстоятельств дела, дачи надлежащей правовой оценки представленным в материалы дела доказательствам, а также неправильное применение судом норм Бюджетного кодекса РФ и Законов Амурской области от 16.12.2013 N 298-ОЗ "Об областном бюджете на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов", Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденного Приказом Минфина России от 20.03.2014 N 18н (далее - Административный регламент).

Судебное разбирательство в порядке статьи 158 АПК РФ откладывалось.

В суде второй инстанции представитель управления настаивала на удовлетворении заявленной жалобы по доводам и мотивам, изложенным в ней.

От министерства поступил отзыв на жалобу, в котором оно просило оспариваемое решение суда оставить без изменения; представитель участия в судебном разбирательстве не принимал.

Правительство области в отзыве также отклонило позицию заявителя жалобы; письменным ходатайством просило рассмотреть жалобу в отсутствие своего представителя.

Исследовав материалы дела, проверив обоснованность доводов жалобы с учетом представленных отзывов, заслушав пояснения управления, Шестой арбитражный апелляционный суд приходит к следующему.

Как следует из материалов дела, что в соответствии с Федеральным законом от 02.12.2013 N 349-ФЗ "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" в рамках реализации Федеральной целевой программы "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2018 года", утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.1996 N 480, Федеральным дорожным агентством заключено с Правительством Амурской области заключено Соглашение от 22.09.2014 N 48/83-с о предоставлении в 2014-2016 годах субсидий из федерального бюджета бюджету Амурской области в рамках реализации названной федеральной целевой программы и Дополнительное соглашение N 1 к нему от 23.12.2014 на предоставление в 2014 году суммы 1 896 842 000 руб.

Из данного Соглашения усматривается, что оно содержит адресное (пообъектное) распределение субсидий из федерального бюджета на софинансирование объектов капитального строительства государственной собственности субъектов Российской Федерации, утвержденное приказом Росавтодора от 03.07.2014 N 217 в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных Федеральным законом N 349-ФЗ, в том числе: мостовой переход через р.Селемджа на 303 км автомобильной дороги "Введеновка-Февральск-Экимчан" (11 этап) - 600 000 000 руб.; реконструкция автомобильной дороги "Зея -Тыгда", км 33 - км 40 с реконструкцией мостового перехода через р.Уркан на 36 км и мостового перехода через р. Подбиралиха на 34 км - 1 296 842 000 руб.

Управлением проведена выездная проверка министерства по использованию в 2014 году средств федерального бюджета, направленных на реализацию государственной программы "Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона", в ходе которой установлено, что министерством не выполнены требования вышеназванного Соглашения и дополнительного соглашения к нему в части софинансирования мероприятий на выполнение Государственной программы из бюджета Амурской области на сумму 100 000 000 руб.

На основании акта проверки от 17.04.2015 надзорным органом вынесено представление от 24.04.2015 N 23-02-17/1173, которым предписано министерству рассмотреть информацию о нарушениях бюджетного законодательства и принять меры по устранению выявленных нарушений и (или) устранению причин и условий их совершения в срок не позднее 30 дней с даты получения представления.

Не согласившись с данным ненормативным актом, министерство обжаловало его в арбитражный суд.

В соответствии со статьей 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В качестве оснований для этого процессуальный закон предусматривает совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному правовому акту и нарушение актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Арбитражный суд, разрешая спор, пришел к выводу о наличии совокупности этих условий. С данным выводом соглашается и апелляционный суд в силу следующего.

В оспариваемом представлении указано, что министерством нарушен пункт 1 статьи 130 БК РФ и пункт 7 приложения 7 Постановления Правительства РФ от 15.04.1996 N 480, пункт 1.6 Соглашения от 22.09.2014.

В соответствии с пунктом статьи 130 БК РФ межбюджетные трансферты из федерального бюджета (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации бюджетного законодательства Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 132 БК РФ субсидии бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета предоставляются в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения субъектов РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Пунктом 7 приложения 7 Постановления Правительства РФ N 480 установлено, что предоставление субсидий осуществляется на основании соглашения.

По материалам дела установлено, что 22.09.2014 между Федеральным дорожным агентством и Правительством Амурской области заключено Соглашение N 48/83-с о предоставлении в 2014-2016 годах субсидий из федерального бюджета бюджету Амурской области в рамках реализации названной федеральной целевой программы, 23.12.2014 - дополнительное соглашение N 1 на предоставление субсидии в 2014 году сумму 1 896 842 000 руб.

По итогам проверочных мероприятий надзорный орган указал министерству, что им, как главным распорядителем (администратором) бюджетных средств, не выполнены условия в части финансирования мероприятий выполнения программы из бюджета Амурской области на сумму 100 000 000 руб.

Согласно части 2 статье 219 БК РФ исполнение бюджета по расходам предусматривает: принятие бюджетных обязательств; подтверждение денежных обязательств; санкционирование оплаты денежных обязательств; подтверждение исполнения денежных обязательств.

В силу части 3 этой статьи получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него лимитов бюджетных обязательств.

Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.

В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 72 БК РФ закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений настоящего Кодекса. Государственные (муниципальные) контракты заключаются в соответствии с планом-графиком закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, сформированным и утвержденным в установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд порядке, и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств, за исключением случаев, установленных пунктом 3 настоящей статьи.

Согласно части 7 статьи 94 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" приемка результатов отдельного этапа исполнения контракта, а также поставленного товара, выполненной работы или оказанной услуги осуществляется в порядке и в сроки, которые установлены контрактом, и оформляется документом о приемке, который подписывается заказчиком (в случае создания приемочной комиссии подписывается всеми членами приемочной комиссии и утверждается заказчиком), либо поставщику (подрядчику, исполнителю) в те же сроки заказчиком направляется в письменной форме мотивированный отказ от подписания такого документа.

Применительно к изложенным нормам оплата работ без их фактического выполнения и без составления акта приемки таких работ означает грубое нарушение норм бюджетного законодательства.

Относительно позиции управления о нарушении министерством пункта 1.6 Соглашения от 22.09.2014 N 48/83-с с учетом дополнительного соглашения N 1 от 23.12.2014 N 48/83-c-l, апелляционный суд соглашается с выводом первой инстанции в этой части.

Согласно доводу надзорного органа, правительство области должно было обеспечить направление средств бюджета Амурской области на финансирование работ, включенных в перечень в 2014 году в размере 196 666 900 руб.

Между тем управлением не учтено, что в соответствии с пункта 2.3.2. Соглашения финансирование объектов, указанных в перечне, должно было производиться за выполненные объемы работ.

При этом арбитражным судом приняты во внимание доводы министерства и правительства области о позднем подписании дополнительного соглашения к Соглашению от 22.09.2014; позднем заключении государственного контракта с ОАО "УСК МОСТ"; поступлении средств из федерального бюджета 29.12.2014, что позволило прийти к обоснованному выводу, что при таких обстоятельствах министерство не имело полномочий корректировать сроки подписания Соглашения.

Так, Федеральным дорожным агентством 10.09.2014 в адрес Правительства Амурской области была направлена телеграмма о необходимости направления проекта соглашения для его подписания со стороны Росавтодора. Уполномоченный представитель Правительства Амурской области был направлен в Москву для проведения процедуры согласования соглашения с различными министерствами и только после такого согласования, соглашение было подписано руководителем Федерального дорожного агентства.

Поскольку Соглашение о предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджету Амурской области заключено 22.09.2014, то подведомственное министерству ГКУ "Амурупрадор" только после этой даты имело правовые основания начинать конкурсные процедуры по заключению государственных контрактов.

По результатам проведенного конкурса с ограниченным участием между последним и ОАО "УСК Мост" заключен государственный контракт от 01.12.2014 N 4541 по выполнению работ по реконструкции автомобильной дороги "Зея -Тыгда", км 33-км 40 с реконструкцией мостового перехода через р. Уркан на 36 км и мостового перехода через р.Подбиралиха на 34 км.

Данным контрактом предусмотрены сроки выполнения работ, в том числе, окончание выполнения работ и ввода объекта в эксплуатацию - 35 месяцев с момента заключения контракта.

Кроме того, установлен порядок оплаты работ, в соответствии с которым заказчик ежегодно производит авансирование по контракту на приобретение подрядчиком материалов, необходимых для выполнения работ, в размере 30 % от годового объема финансирования, при условии положительного заключения на выдачу аванса, выданного техническим советом ГКУ "Амурупрадор". В течение 30 рабочих дней со дня вынесения коллегиальным органом положительного заключения на выплату аванса, зачазик перечисляет на отдельный счет, открытый в банке, осуществляющем банковское сопровождение контракта, сумму аванса, указанную в заключении, в пределах доведенных объемов финансирования. В случае выплаты подрядчику суммы аванса платежи за выполненные работы производятся после подписания сторонами актов о приемке выполненных работ (форма N КС-2) и справок о стоимости выполненных работ и затрат (форма N КС-3) в размере 70 % от объема средств, указанных в справках о стоимости выполненных работ и затрат (форма N КС-3); оставшиеся 30 % стоимости выполненных и принятых работ подлежат зачету в счет выданного аванса. ГКУ "Амурупрадор" осуществляет платеж в течение 30 календарных дней с момента подписания сторонами акта о приемке выполненных работ и справки о стоимости выполненных работ и затрат.

Также по материалам дела установлено, что по результатам открытого конкурса между ГКУ "Амурупрадор" и ООО "Дальневосточный научно-технический центр дорожных испытаний и исследований" заключен государственный контракт от 14.01.2015 N 5562 на оказание услуг по строительному контролю за осуществлением генеральным подрядчиком работ по реконструкции автомобильной дороги "Зея -Тыгда", км33 - км 40 с реконструкцией мостового перехода через р.Уркан на 36 км и мостового перехода через р. Подбиралиха на 34 км.

Контрактом установлен срок оказания услуг, а именно, окончание оказания услуг - до окончания выполнения строительно-монтажных работ на объекте (плановый ввод объекта в эксплуатацию - ноябрь 2017 года).

Оплата оказанных услуг по контракту производится ежемесячно, после оказания исполнителем услуг. Размер оказанных услуг определяется по определенной контрактом формуле. Оплату оказанных услуг ГКУ "Амурупрадор" производит в течение 30 (тридцати) дней после подписания акта о приемке выполненных работ и справки о стоимости выполненных работ и затрат.

Предоставленные в материалы настоящего дела платежные документы, подтверждающие поэтапное выполнение подрядчиком работ, исполнителем услуг, соответственно и поэтапное освоение федеральных средств и финансирование работ бюджетом Амурской области, были предметом исследования и правовой оценки первой инстанции. Оснований для переоценки выводов в этой части заявлением жалобы не представлено.

Поскольку работы по государственным контрактам не были выполнены на 31.12.2014, у министерства отсутствовали правовые основания финансирования невыполненных работ в рамках бюджетного законодательства и Федерального закона N 44-ФЗ.

Следовательно, позиция управления о нарушении пункта 1.6 Соглашения не находит своего подтверждения установленными обстоятельствами спора.

Относительно вывода арбитражного суда о несоблюдении со стороны уполномоченного органа положений Административного регламента, а именно пункта 94, вторая судебная инстанция приходит к следующему.

В соответствии с этим пунктом по результатам рассмотрения акта и иных материалов выездной проверки руководителем (заместителем руководителя) службы (территориального органа) принимается одно из решений, указанных в этом пункте. При этом согласно подпункту "в" данного пункта при наличии письменных возражений от объекта контроля принимается решение о назначении внеплановой выездной проверки (ревизии).

Исходя из прав, предусмотренных пунктом 77 Административного регламента, министерство предоставило письменные возражения на акт проверки управления, полагая, что мотивы, по которым субъект проверки не согласен с выводами надзорного органа, являются существенными и заслуживают дополнительного исследования.

Однако управление решение о назначении внеплановой выездной проверки не приняло, чем существенно нарушило процедуру рассмотрения материалов проверки и права министерства.

Следовательно, вывод суда первой инстанции в данной части признается обоснованным, а довод заявителя апелляционной жалобы подлежит отклонению.

Ссылка представителя заявителя апелляционной жалобы в суде второй инстанции, что данное представление фактически исполнено министерством, поскольку последним в адрес надзорного органа направлена соответствующая информация, не принимается во внимание судебной коллеги, так как это не подтверждает законность оспариваемого ненормативного акта, выданного министерству, с учетом установленных обстоятельств по делу.

При таких обстоятельствах, оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции апелляционный суд не усматривает.

Руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Амурской области от 14.08.2015 по делу N А04-4148/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции в установленном законом порядке.

Председательствующий

Е.И. Сапрыкина

Судьи

Е.В. Вертопрахова Е.Г. Харьковская