Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19 ноября 2015 г. N 14АП-8108/15

г. Вологда

19 ноября 2015 г.

Дело N А44-5016/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 12 ноября 2015 года.

В полном объеме постановление изготовлено 19 ноября 2015 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе судьи Докшиной А.Ю. при ведении протокола секретарем судебного заседания Леоновой А.В.,

при участии от открытого акционерного общества "Российские железные дороги" Заборской К.А. по доверенности от 27.11.2014,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Российские железные дороги" на решение Арбитражного суда Новгородской области от 24 августа 2015 года по делу N А44-5016/2015 (судья Куропова Л.А.), рассмотренному в порядке упрощенного производства,

установил:

открытое акционерное общество "Российские железные дороги" (ИНН 7708503727; ОГРН 1037739877295; место нахождения: 107174, город Москва, улица Новая Басманная, дом 2; далее - ОАО "РЖД", общество) обратилось в Арбитражный суд Новгородской области с заявлением к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Новгородской области (ИНН 5321100694; ОГРН 1045300293411; место нахождения: 173002, Великий Новгород, улица Октябрьская, дом 17; далее - управление, административный орган) о признании незаконным и отмене постановления от 08.06.2015 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной статьей 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), в виде штрафа в размере 100 000 руб.

Решением Арбитражного суда Новгородской области от 24 августа 2015 года в удовлетворении заявленных требований общества отказано.

ОАО "РЖД" с решением суда не согласилось и обратилось с жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции его отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. В обоснование жалобы ссылается на то, что выводы суда сделаны без учета правовых норм, подлежащих применению, решение принято с нарушением норм материального права. Указывает на то, что при выявлении оспариваемого правонарушения административным органом не соблюдены нормы пункта 21 статьи 10 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ). Ссылается на то, что выводы управления и суда об отсутствии правоустанавливающих документов на земельный участок сводятся к оспариванию принадлежности обществу земельного участка, расположенного в полосе отвода железной дороги, вместе с тем оспаривание права ОАО "РЖД" распоряжаться земельным участком, по мнению заявителя, должно осуществляться в порядке гражданского судопроизводства и не может быть положено в основу постановления о привлечении общества к административной ответственности.

Представитель общества в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы.

Административный орган в отзыве просил отказать в удовлетворении жалобы.

Управление надлежащим образом извещено о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направило, в связи с этим разбирательство по делу произведено в его отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 226, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Заслушав объяснения представителя общества, исследовав доказательства по делу, проверив законность решения суда, суд апелляционной инстанции находит апелляционную жалобу обоснованной, а решение суда - подлежащим отмене в связи с неправильным применением норм материального права.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения от 11.02.2014 N 349 управлением проведена плановая выездная проверка соблюдения ОАО "РЖД" земельного законодательства.

В ходе проверки административным органом выявлено и заявителем не оспорен тот факт, что обществом без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов использовался земельный участок в кадастровом квартале 53:23:8000702, категории земель населенных пунктов, площадью 3650 кв.м, расположенный по адресу: Великий Новгород, улица Космонавтов, дом 38, на котором находятся три сооружения, одно из которых частично разрушено, участок не огорожен.

По результатам проверки ответчиком составлен акт от 12.05.2014 N 19 и в этот же день обществу выдано предписание N 18 об устранении выявленного нарушения путем оформления правоустанавливающих документов на используемый земельный участок или освобождения этого участка путем сноса строений. Срок исполнения предписания установлен до 12.05.2015.

В дальнейшем на основании распоряжения от 13.05.2015 N 879 в отношении ОАО "РЖД" управлением проведена внеплановая выездная проверка на предмет исполнения ранее выданного предписания от 12.05.2014 N 18.

В ходе названной проверки управлением выявлены факты неисполнения заявителем указанного предписания, а также использования им вышеназванного земельного участка без правоустанавливающих документов.

Данные нарушения отражены в акте проверки от 25.05.2015 N 19-1. Обществу выдано новое предписание от 25.05.2015 N 18-1.

По факту выявленных нарушений в отношении общества составлен протокол от 25.05.2015 об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена статьей 7.1 КоАП РФ.

Административным органом в отношении предприятия составлено два протокола от 25.05.2015 по признакам административного правонарушения, предусмотренного частью 25 статьи 19.5 КоАП РФ (невыполнение в установленный срок предписаний федеральных органов, осуществляющих государственный земельный надзор, в том числе в отношении земель сельскохозяйственного назначения, или их территориальных органов об устранении нарушений земельного законодательства), а также по признакам административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.1 КоАП РФ (использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю).

Рассмотрев дело об административном правонарушении, заместитель главного государственного инспектора в Новгородской области по использованию и охране земель управления установил наличие в действиях общества состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.1 КоАП РФ, и вынес постановление от 08.06.2015 N 19/10 о привлечении заявителя к ответственности в виде штрафа в размере 100 000 руб.

Кроме того, на основании другого протокола от 25.05.2015 постановлением мирового судьи судебного участка N 33 Новгородского района Новгородской области ОАО "РЖД" признано виновным в совершении административного наказания, предусмотренного частью 25 статьи 19.5 КоАП РФ, и ему назначено наказание в виде штрафа в размере 100 000 руб.

Не согласившись с постановлением управления от 08.06.2015 N 19/10 и посчитав его незаконным, ОАО "РЖД" обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Согласно части 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

В силу положений части 7 указанной статьи Кодекса при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции исходил из факта наличия в действиях общества состава административного правонарушения по статье 7.1 КоАП РФ.

В силу статьи 7.1 КоАП РФ самовольное занятие земельного участка или части земельного участка, в том числе использование земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в случае, если определена кадастровая стоимость земельного участка от 2 до 3 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не менее ста тысяч рублей, а в случае, если не определена кадастровая стоимость земельного участка - от ста тысяч до двухсот тысяч рублей.

В пункте 1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.02.2011 N 11 "О некоторых вопросах применения Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" разъяснено, что под самовольным занятием земель понимается пользование чужим земельным участком при отсутствии воли собственника этого участка (иного управомоченного им лица), выраженной в установленном порядке.

В соответствии с правовой позицией Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 01.02.2005 N 11301/04, под использованием земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю следует понимать пользование земельным участком, осуществляемое с разрешения собственника или уполномоченного им лица, однако сопряженное с невыполнением предусмотренной законом обязанности по оформлению правоустанавливающих документов на землю.

Следовательно, объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.1 КоАП РФ, образуют действия по использованию земельного участка при отсутствии разрешения собственника такого участка либо с его разрешения, но при отсутствии правоустанавливающих документов на землю.

Таким образом, объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.1 КоАП РФ, образуют действия по использованию земельного участка при отсутствии разрешения собственника такого участка либо с его разрешения, но при отсутствии правоустанавливающих документов на землю.

В силу статей 25 и 26 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) права на земельные участки, предусмотренные главами III и IV настоящего Кодекса, возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, подлежат государственной регистрации и удостоверяются документами в соответствии с Федеральным законом от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (далее - Закон о государственной регистрации). Права на земельные участки удостоверяются документами в соответствии с Законом о государственной регистрации. Договоры аренды земельного участка, субаренды земельного участка, безвозмездного пользования земельным участком, заключенные на срок менее чем один год, не подлежат государственной регистрации, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Такими документами являются свидетельства о государственной регистрации прав, которые выдаются правообладателю, арендатору земельных участков.

В рассматриваемом случае общество не оспаривает факт использования спорного земельного участка площадью 3650 кв.м, расположенного в кадастровом квартале 53:23:8000702 по адресу: Великий Новгород, улица Космонавтов, дом 38, для эксплуатации принадлежащих ему объектов недвижимости. Вместе с тем правоустанавливающих документов на этот земельный участок обществом в ходе проверки не представлено.

В соответствии со статьями 130, 131 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьей 4 Закона о государственной регистрации право собственности и другие вещные права на земельные участки, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в едином государственном реестре органами, осуществляющими государственную регистрацию прав на недвижимость и сделок с ней. Регистрации подлежат: право собственности, право хозяйственного ведения, право оперативного управления, право пожизненного наследуемого владения, право постоянного пользования, ипотека, сервитуты, а также иные права в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и иными законами. Орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимость и сделок с ней, обязан по ходатайству правообладателя удостоверить произведенную регистрацию путем выдачи документа о зарегистрированном праве или сделке либо совершением надписи на документе, представленном для регистрации.

Таким образом, до получения решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления о предоставлении земельного участка в собственность за плату или бесплатно либо о передаче в аренду земельного участка заявителю, заключения договора купли-продажи или аренды земельного участка, граждане или юридические лица не вправе использовать земельные участки.

На основании изложенного отклоняется как несостоятельный довод заявителя о том, что в данном случае ответчиком производится, по сути, оспаривание права ОАО "РЖД" распоряжаться земельным участком и что оспаривание такого права должно осуществляться в порядке гражданского судопроизводства и не может быть положено в основу постановления о привлечении общества к административной ответственности.

Факт совершения обществом вменяемого ему в вину административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 7.1 КоАП РФ, подтверждается представленными в материалы дела доказательствами.

Вместе с тем суд апелляционной инстанции соглашается с доводами общества о том, что административным органом нарушена процедура проведения проверки в связи со следующим.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля регулируются Законом N 294-ФЗ.

В соответствии с частью 1 статьи 10 настоящего Закона предметом внеплановой проверки является в том числе выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля.

Таким образом, процедура проведения проверки общества на предмет исполнения данным юридическим лицом требований ранее выданного предписания должна осуществляться в порядке, предусмотренном нормами Закона N 294-ФЗ.

Основания для проведения внеплановой проверки определены в части 2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ и имеют исчерпывающий перечень.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ одним из оснований для проведения внеплановой проверки является истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами.

Должностные лица органа государственного контроля (надзора) обязаны проводить проверку на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора) о ее проведении в соответствии с ее назначением (пункт 3 статьи 18 Закона N 294-ФЗ).

Частью 21 статьи 10 названного Закона установлено, что в случае, если основанием для проведения внеплановой проверки является истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами, предметом такой проверки может являться только исполнение выданного органом государственного контроля (надзора) и (или) органом муниципального контроля предписания.

Как следует из материалов дела и сторонами не оспаривается, основанием для проведения внеплановой проверки по распоряжению от 13.05.2015 N 879, по результатам которой оспариваемым постановлением административного органа от 08.06.2015 заявитель привлечен к ответственности по статье 7.1 КоАП РФ, явилось истечение срока исполнения обществом ранее выданного предписания от 12.05.2014 N 18 об устранении выявленных нарушений, срок исполнения которого истек 12.05.2015.

Судом апелляционной инстанции установлено, что ранее управлением в отношении заявителя была проведена плановая выездная проверка общества на предмет выявления и устранения нарушений земельного законодательства, по результатам которой составлен акт от 12.05.2014 N 19, обществу выдано предписание N 18 и в отношении его вынесено постановление от 26.05.2014 N 19/10 о привлечении ОАО "РЖД" к ответственности по статье 7.1 КоАП РФ в виде штрафа в сумме 10 000 руб. (лист дела 45 - 46).

В протоколе от 25.05.2015, на основании которого вынесено оспариваемое постановление от 08.06.2015 N 19/10, указано, что протокол составлен на основании распоряжения о проведении проверки соблюдения земельного законодательства от 13 мая 2015 года N 879 (листы дела 63 - 64).

При проведении проверки в отношении ОАО "РЖД" выявлено неисполнение обществом в установленный срок предписания от 12.05.2014 N 18, то есть ответчиком установлены признаки административного правонарушения, предусмотренного частью 25 статьи 19.5 КоАП РФ (невыполнение в установленный срок предписаний федеральных органов, осуществляющих государственный земельный надзор, в том числе в отношении земель сельскохозяйственного назначения, или их территориальных органов об устранении нарушений земельного законодательства), а также выявлено, что на момент проверки исполнения названного предписания ОАО "РЖД" не оформило соответствующие правоустанавливающие документы на спорный земельный участок, то есть управлением установлены признаки административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.1 КоАП РФ (использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю).

Между тем из содержания распоряжения от 13.05.2015 N 879 однозначно следует, что целью назначенной внеплановой проверки является только исполнение заявителем предписания от 12.05.2014 N 18 об устранении нарушения земельного законодательства.

Иное распоряжение, датированное 13.05.2015 за номером 879, по которому назначена внеплановая проверка соблюдения обществом требований земельного законодательства и с которым заявитель был бы ознакомлен, в материалах дела отсутствует.

С учетом изложенных обстоятельств суд апелляционной инстанции соглашается с доводом подателя жалобы о том, что предметом рассматриваемой внеплановой проверки является установление факта исполнения/неисполнения проверяемым лицом ранее выданного предписания об устранении выявленных нарушений, а не факт соблюдения/несоблюдения обществом обязательных требований земельного законодательства.

Следовательно, во вводной части спорного протокола от 25.05.2015 об административном правонарушении указаны недостоверные сведения относительно цели проверки отраженной в распоряжении от 13.05.2015 N 879.

Таким образом, в протоколе не имеется указания на то, что проверка проводилась с целью исполнения предписания от 28.02.2014, как того требовало распоряжение от 13.05.2015 N 879.

При этом административным органом указано на неисполнение требований земельного законодательства, которые были установлены при проведении предыдущей проверки, на необходимость исполнения которых указано в предписании от 12.05.2014.

С учетом изложенного апелляционная инстанция считает установленным то, что по распоряжению от 13.05.2015 N 879 проверка должна была проводиться лишь с целью проверки исполнения обществом предписания управления от 12.05.2014 N 18.

При этом за неисполнения предписания в установленный срок предусмотрена ответственность по статье 19.5 КоАП РФ.

Документальные сведения о наличии иных предусмотренных законом оснований для проведения внеплановой выездной проверки административным органом не представлены.

Поскольку в предмет проверки согласно распоряжению от 13.05.2015 N 879 входит только проверка исполнения ранее выданного предписания, то в нарушение части 21 статьи 10 Закона N 294-ФЗ управление вышло за пределы этого распоряжения о проведении контрольных мероприятий и предмета проверки - исполнение ранее выданного предписания об устранении нарушения земельного законодательства от 12.05.2014 N 18.

Согласно части 1 статьи 14 Закона N 294-ФЗ проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля и только должностным лицом или должностными лицами, которые указаны в распоряжении или приказе.

Статьей 20 данного Закона предусмотрено, что результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя (часть 1).

В силу пункта 4 части 2 статьи 20 Закона N 294-ФЗ к грубым нарушениям относится нарушение требований, предусмотренных частью 1 статьи 14 этого Закона (в части проведения проверки без распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля).

Материалами дела подтверждается и ответчиком не оспаривается факт установления административного нарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 7.1 КоАП РФ, при проведении внеплановой проверки общества без распоряжения или приказа руководителя управления, в котором в качестве цели (предмета) проверки было бы указано соблюдение заявителем требований земельного законодательства.

При этом, как установлено ранее в настоящем постановлении, распоряжение от 13.05.2015 N 879 таким документом не является.

Поэтому в силу статьи 20 данного Закона результаты такой проверки не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

Следовательно, протокол от 25.05.2015 об административном правонарушении по статье 7.1 является недопустимым доказательством по настоящему делу.

Несмотря на то, что довод о несоблюдении ответчиком пункта 21 статьи 10 Закона N 294-ФЗ приведен в заявлении об оспаривании постановления управления от 08.06.2015 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной статьей 7.1 КоАП РФ, какая-либо оценка этого довода общества в решении суда отсутствует.

В соответствии с пунктом 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (часть 2 статьи 206 АПК РФ) либо для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.

Апелляционный суд считает, что административным органом допущены существенные нарушения порядка привлечения общества к административной ответственности.

Поскольку апелляционной инстанцией установлены нарушения процедуры проведения проверки, то оспариваемое постановление о привлечении общества к ответственности по статье 7.1 названного Кодекса не может быть признанно законным и обоснованным, в связи с этим требования ОАО "РЖД" подлежат удовлетворению, а решение суда - отмене.

Руководствуясь статьями 269, 270, 271, 272.1, Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Новгородской области от 24 августа 2015 года по делу N А44-5016/2015 отменить.

Признать незаконным и отменить постановление Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Новгородской области от 08.06.2015 по делу N 19/10 о привлечении открытого акционерного общества "Российские железные дороги" к административной ответственности по статье 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде штрафа в сумме 100 000 руб.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Судья

А.Ю. Докшина