Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 24 ноября 2015 г. N 05АП-6037/15

г. Владивосток

24 ноября 2015 г.

Дело N А59-173/2015

Резолютивная часть постановления оглашена 19 ноября 2015 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 24 ноября 2015 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего С.В. Гуцалюк,

судей Н.Н. Анисимовой, О.Ю. Еремеевой,

при ведении протокола секретарем судебного заседания И.В. Ауловой,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Муниципального бюджетного учреждения "Городской парк культуры и отдыха им. Ю.Гагарина",

апелляционное производство N 05АП-6037/2015,

на решение от 05.05.2015

судьи В.Н. Джавашвили

по делу N А59-173/2015 Арбитражного суда Сахалинской области

по заявлению муниципального бюджетного учреждения Городской парк культуры и отдыха им. Ю. Гагарина (ИНН 6501072631, ОГРН 1026500533685, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 05.11.2002)

к Департаменту архитектуры, градостроительства и землепользования города Южно-Сахалинска (ИНН 6501053780, ОГРН 026500544510, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 13.12.2002)

о признании незаконным предписания от 21. 11. 2014 N 4979 - 014/05;

при участии:

лица, участвующие в деле, не явились, извещены надлежащим образом;

УСТАНОВИЛ:

Муниципальное бюджетное учреждение Городской парк культуры и отдыха им. Ю. Гагарина (далее - заявитель, Учреждение) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Департаменту архитектуры, градостроительства и землепользования города Южно - Сахалинска (далее - ответчик, Департамент, ДАГИЗ) о признании недействительным предписания от 21.11.2014 N 4979-014/05.

Решением суда первой инстанции в удовлетворении заявленных требований Учреждению отказано.

Не согласившись с вынесенным судебным актом, заявитель обратился в суд с апелляционной жалобой на решение суда первой инстанции от 05.05.2015. Податель апелляционной жалобы считает решение арбитражного суда незаконным и необоснованным, подлежащим отмене. Полагает, что оспариваемый ненормативный правовой акт не содержит конкретных указаний на действия, которые необходимо совершить, для его исполнения. Таким образом, заявитель обращает внимание суда на неопределенность и неисполнимость такого предписания. Указывает, что в компетенцию ДАГИЗ г. Южно-Сахалинска не входит надзор за условиями размещения нестационарных торговых объектов, а, следовательно, отсутствуют полномочия на выдачу предписаний в этой части. Кроме того, не соглашаясь с выводами суда первой инстанции о необходимости изменения вида разрешенного использования земельного участка, указывает, что территория городского парка им. Ю. Гагарина расположена в зоне Р-2, которая допускает размещение в ней объектов, относительно которых выдано предписание.

Извещенные надлежащим образом о месте и времени судебного заседания лица, участвующие в деле, явку своих представителей в суд не обеспечили. Жалоба рассмотрена в соответствии со статьями 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в их отсутствие по имеющимся в материалах дела документам.

В представленных в материалы дела письменных пояснениях ДАГИЗ на доводы апелляционной жалобы возразил. Решение суда первой инстанции считает законным и обоснованным, не подлежащим отмене или изменению.

На основании определения от 19.11.2015, вынесенного в соответствии с пунктом 3.7 Постановления Пленума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 11.07.2014 N 48, в связи с нахождением в отпуске судьи Е.Н. Номоконовой в судебном составе, рассматривающем настоящее дело, была произведена замена бокового судьи Е.Н. Номоконовой на судью О.Ю. Еремееву, в связи с чем рассмотрение дела в порядке части 5 статьи 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации начато сначала.

Из материалов дела коллегией установлено следующее:

Согласно сведениям из ЕГРЮЛ МБУ "Городской парк культуры и отдыха им. Ю. А. Гагарина" зарегистрировано в Едином государственном реестре юридических лиц за основным государственном регистрационным номером 1026500533685 Межрайонной ИФНС России N 1 по Сахалинской области и при постановке на учет в налоговом органе 12.05.1995 присвоен ИНН 6501072631.

На основании распоряжения от 18.11.2014 N 115 Департаментом г. Южно - Сахалинска в связи с поступлением требования прокурора г. Южно - Сахалинска от 13.11.2014 N 10- 1548В- 14 проведена внеплановая выездная проверка соблюдения учреждением норм действующего федерального законодательства при использовании земельных участков, расположенных по адресу: г. Южно - Сахалинск, ул. Детская, 1, в том числе их целевое использование.

В ходе проверки установлено, что часть земельного участка используется не в соответствии с разрешенным использованием - часть земельного участка используется под установку нестационарных торговых объектов и аттракционов.

Результаты проведенной проверки отражены в акте проверки от 21.11.2014 N 116, на основании которого учреждению выдано предписание от 21.11.2014 N 4979-014/05.

Названное предписание обязывает Учреждение в срок до 15.12.2014 устранить допущенные нарушения.

Полагая, что указанное предписание не соответствует действующему законодательству, учреждение обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции руководствовался тем, что оспариваемое предписание Департамента является обоснованным и не нарушает права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и пояснений ДАГИЗ, проверив в порядке статей 268, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения судом норм материального и процессуального права, апелляционная коллегия приходит к следующим выводам:

По смыслу статьи 13 ГК РФ, статей 198, 200 АПК РФ в их взаимосвязи с разъяснениями пункта 6 совместного Постановления Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" основанием для принятия арбитражным судом решения о признании недействительным ненормативных правовых актов публичных органов власти, является их несоответствие закону или иному правовому акту и одновременно с этим нарушение указанным актами прав и законных интересов граждан, организаций и иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Главой XII Земельного кодекса Российской Федерации установлен порядок осуществления земельного контроля за соблюдением земельного законодательства, требований охраны и использования земель, в том числе собственником земельного участка.

Пунктом 1 статьи 72 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами.

Муниципальный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления с учетом положений настоящей статьи (пункт 2 статьи 72 Земельного кодекса Российской Федерации).

Как правильно установлено судом первой инстанции, департамент в силу Положения о Департаменте архитектуры, градостроительства и землепользования города Южно-Сахалинска, утвержденного решением Городского Собрания города Южно-Сахалинска от 04.07.2012 N 611/38-12-4, является исполнительным органом администрации города Южно-Сахалинска, осуществляющим работу по обеспечению полномочий в области градостроительной деятельности и земельных отношений, в пределах своей компетенции.

Решением Городского Собрания городского округа "Город Южно-Сахалинск" от 28.01.2009 N 1375/59-09-3 утвержден Порядок осуществления муниципального земельного контроля на территории городского округа "Город Южно-Сахалинск".

Из пункта 2 названного Порядка следует, что к объектам муниципального земельного контроля относятся земельные участки, расположенные в границах городского округа "Город Южно-Сахалинск", независимо от ведомственной принадлежности и формы собственности, в том числе земли, находящиеся в федеральной собственности и собственности Сахалинской области.

По правилам пункта 5.14 этого же Порядка при выявлении нарушений использования земель юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, нарушителю вручается и (или) направляется посредством почтовой связи с уведомлением о вручении предписание об устранении нарушений использования земель с требованием устранить выявленные нарушения в установленный срок и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

В рассматриваемом случае, основанием выдачи оспариваемого предписания явилось, по мнению ДАГИЗ, использование Учреждением части земельного участка не в соответствии с разрешенным использованием - под установку нестационарных торговых объектов и аттракцион.

Суд первой инстанции, в свою очередь, соглашаясь с правомерностью вынесенного Департаментом предписания, исходил из того, что Муниципальным бюджетным учреждением Городской парк культуры и отдыха им. Ю. Гагарина не выполнялись требования норм законов и ПЗЗ, виды разрешенного использования земельных участков, предоставляемых для размещения игровых зон, аттракционов, предприятий общественного питания (кафе, летние кафе, рестораны), павильонов, палаток, киосков, нестационарных торговых объектов не изменялись, договоров и разрешений на установку не имеется.

Вместе с тем, коллегия апелляционного суда считает, что судом первой инстанции не принято во внимание следующее:

В силу абзаца 2 статьи 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Согласно свидетельству о государственной регистрации права постоянного (бессрочного) пользования на земельный участок с кадастровым номером 65:01:0701003:75 площадью 452515 кв.м, последний относится к землям населенных пунктов, разрешенное использование - под территорию парка, местонахождение: сахалинская область, г. Южно-Сахалинск, городской парк культуры и отдыха.

Право собственности на земельный участок зарегистрировано за Городским округом "город Южно-Сахалинск".

Аналогичные сведения содержаться в выписке из единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Таким образом, как следует из материалов дела, подтверждается имеющимися доказательствами и по существу не оспаривается лицами, участвующими в деле, земельный участок был закреплен за Учреждением на праве постоянного бессрочного пользования под территорию парка.

Пунктом 1 статьи 83 ЗК РФ предусмотрено, что землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов.

Согласно статье 85 Земельного кодекса Российской Федерации в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым; общественно-деловым; производственным; инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационным; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов; иным территориальным зонам.

Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.

Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений.

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки (пункт 3 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации).

Нормой части 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации определено, что правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства.

Решением городского Собрания города Южно - Сахалинска от 30.01.2013 N 744/44-13-4 утверждены Правила землепользования и застройки на территории городского округа "Город Южно - Сахалинск" (далее - ПЗЗ), которыми установлено зонирование территории в городском округе.

В соответствии со статьёй 11 ПЗЗ земельный участок, который предоставлен парку в бессрочное пользование, расположен в территориальной зоне Рекреационного назначения - зона озелененных территорий общего пользования (Р-2).

Статьёй 18 ПЗЗ определено, что к озелененным территориям общего пользования относятся парки, сады, скверы, бульвары, аллеи, озелененные набережные и береговые полосы водных объектов общего пользования, а также леса или природные ландшафты, преобразованные в городские лесопарки.

На территориях лесопарков, отнесенных к озелененным территориям общего пользования, не допускается размещение объектов капитального строительства, кроме объектов, перечисленных в части 3 настоящей статьи, при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов.

Согласно статье 27 ПЗЗ в состав территорий общего пользования входят территории, занятые парками, набережными, береговыми полосами водных объектов общего пользования, скверами, бульварами, площадями, улицами, проездами и иные территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц.

При этом, земельные участки в границах территорий, занятых парками, скверами, могут быть предоставлены физическим или юридическим лицам для размещения вспомогательных строений и инфраструктуры для отдыха: фонтанов; игровых площадок, площадок для национальных игр; спортплощадок; проката игрового и спортивного инвентаря; комплексов аттракционов, игровых залов, бильярдных; помещений для компьютерных игр, интернет-кафе; танцплощадок, дискотек; летних театров и эстрад; предприятий общественного питания (кафе, летние кафе, рестораны); павильонов, палаток, елочных базаров, торговых автоматов, киосков, нестационарных передвижных торговых объектов; озеленения; малых архитектурных форм; пунктов оказания первой медицинской помощи; оранжерей; хозяйственных корпусов; опорных пунктов полиции; общественных туалетов; резервуаров для хранения воды; объектов пожарной охраны; стоянок автомобилей; площадок для выгула собак и других подобных объектов.

Как видно из материалов дела, ДАГИЗ настаивает на том, что наличие на территории городского парка культуры и отдыха таких объектов, как нестационарные торговые объекты и аттракционы, свидетельствует об использовании Учреждением земельного участка, закрепленного на праве постоянного (бессрочного) пользования, не в соответствии с разрешенным использованием.

Вместе с тем, проанализировав вышеприведенные нормы права, коллегия апелляционного суда приходит к выводу о том, что сама возможность размещения на спорной территории городского парка таких объектов, как нестационарные торговые объекты и аттракционы, не противоречит ни целевому назначению земель (развитие населенных пунктов), ни разрешенному использованию (под территорию парка), ни цели предоставления земельного участка, ни правилам ПЗЗ.

Возможность размещения таких объектов действующим законодательством предусмотрена, но, вместе с тем, с соблюдением определенных процедур.

Из содержания самого предписания от 21.11.2014, а также из пояснений Департамента, следует, что несоблюдение разрешенного использования со стороны Учреждения, по мнению уполномоченного органа, фактически заключается в размещении на земельном участке спорных объектов без соблюдения процедуры, в отсутствие разрешительных документов.

Между тем, само по себе наличие таких объектов на земельном участке в отсутствие разрешительных документов не свидетельствует об использовании спорного земельного участка не в соответствии с разрешенным использованием.

При этом коллегия апелляционного суда принимает во внимание то обстоятельство, что ни актом проверки, ни самим предписанием, не установлено, что спорные объекты возведены и используются непосредственно самим Муниципальным бюджетным учреждением Городской парк культуры и отдыха им. Ю. Гагарина, отсутствует конкретный перечень таких объектов, не установлено их месторасположение.

Учитывая вышеизложенное, коллегия апелляционного суда соглашается с доводами Учреждения о том, что оспариваемое предписание является неопределенным, заведомо неисполнимым, так как указывает лишь на факт использования части земельного участка не в соответствии с разрешенным использованием.

При таких обстоятельствах, коллегия полагает, что у ДАГИЗ отсутствовали основания для вынесения оспариваемого предписания, которое в настоящее время, по мнению апелляционной коллегии, не соответствует требованиям действующего законодательства ввиду отсутствия со стороны общества вменяемого нарушения норм ЗК РФ.

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Таким образом, предписание Департамента архитектуры градостроительства и землепользования г. Южно-Сахалинска от 21.11.2014 N 4979-014/05 следует признать недействительным.

В соответствии с пунктом 2 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по результатам рассмотрения апелляционной жалобы арбитражный суд апелляционной инстанции вправе отменить решение суда первой инстанции полностью и принять по делу новый судебный акт.

Основываясь на всестороннем и полном исследовании и оценке имеющихся в деле доказательств в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что имеются предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания для отмены обжалуемого судебного акта и удовлетворения заявления Учреждения.

По результатам рассмотрения дела понесенные Муниципальным бюджетным учреждением Городской парк культуры и отдыха им. Ю. Гагарина расходы по оплате госпошлины по заявлению и по апелляционной жалобе в соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации относятся на ДАГИЗ.

Излишне уплаченная Учреждением при подаче апелляционной жалобы по платежному поручению госпошлина в сумме 1.500 руб. в силу подпунктов 3, 12 пункта 1 статьи 333.21 Налогового кодекса РФ, подлежит возврату обществу из федерального бюджета.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Сахалинской области от 05.05.2015 по делу N А59-173/2015 отменить.

Признать недействительным предписание Департамента архитектуры градостроительства и землепользования г. Южно-Сахалинска от 21.11.2014 N 4979-014/05.

Взыскать с Департамента архитектуры, градостроительства и землепользования города Южно-Сахалинска (ИНН 6501053780, ОГРН 026500544510, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 13.12.2002) в пользу муниципального бюджетного учреждения Городской парк культуры и отдыха им. Ю. Гагарина (ИНН 6501072631, ОГРН 1026500533685, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 05.11.2002) расходы по уплате государственной пошлины по заявлению в размере 3.000 (трёх тысяч) рублей и 1.500 (одной тысячи пятьсот) рублей за рассмотрение апелляционной жалобы.

Арбитражному суду Сахалинской области выдать исполнительный лист.

Возвратить муниципальному бюджетному учреждению Городской парк культуры и отдыха им. Ю. Гагарина (ИНН 6501072631, ОГРН 1026500533685, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 05.11.2002) из федерального бюджета государственную пошлину в размере 1.500 (одной тысячи пятьсот) рублей, излишне уплаченную Департаментом финансов администрации г.Южно-Сахалинска за МБУ ГПКиО при подаче апелляционной жалобы по платёжному поручению N 696 от 01.06.2015.

Выдать справку на возврат государственной пошлины.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Сахалинской области в течение двух месяцев.

Председательствующий

С.В. Гуцалюк

Судьи

Н.Н. Анисимова О.Ю. Еремеева