Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 27 ноября 2015 г. N 02АП-9950/15

г. Киров

27 ноября 2015 г.

Дело N А82-11106/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 25 ноября 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 27 ноября 2015 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе судьи Устюжанинова В.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Сысолятиной К.А.,

без участия сторон,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Ярославской области

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 02.10.2015 по делу N А82-11106/2015, принятое судом в порядке упрощенного производства в составе судьи Красновой Т.Б.,

по заявлению Управления Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Ярославской области (ИНН: 7604068029; ОГРН: 1047600412750)

к Федеральному государственному унитарному предприятию "Почта России" (ИНН: 7724261610; ОГРН: 1037724007276)

о привлечении к административной ответственности,

установил:

Управление Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Ярославской области (далее - заявитель, Управление) обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о привлечении Федерального государственного унитарного предприятия "Почта России" (далее - ответчик, Предприятие) к административной ответственности по части 3 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением от 02.10.2015, принятым в порядке упрощенного производства, отказано в удовлетворении заявленных требований.

Управление, не согласившись с данным судебным актом, обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить указанное решение и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

По мнению заявителя, обжалуемое решение не соответствует нормам права и обстоятельствам дела.

В жалобе пояснено, что суд первой инстанции не учел сведения о совершении ответчиком нарушения, затрагивающего права конкретного потребителя (Балабаева С.А.), о неоднократном привлечении ответчика к административной ответственности за однородные правонарушения, а также формальный характер состава вмененного правонарушения, при котором не требуется установления каких-либо последствий. Данные обстоятельства в обжалуемом решении не получили правовой оценки, однако, как полагает заявитель, свидетельствуют об отсутствии оснований для применения статьи 2.9 КоАП РФ.

Предприятие в лице Управления Федеральной почтовой связи Ярославской области - филиала ФГУП "Почта России" в отзыве на жалобу сообщило, что обжалуемое решение находит законным и обоснованным, принятым по результатам объективного и полного исследования обстоятельств дела, а жалобу считает не подлежащей удовлетворению.

В силу статьи 156 и части 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) судебное разбирательство проведено без участия надлежаще извещенных сторон, не явившихся в апелляционный суд, в том числе с учетом ходатайства ответчика о рассмотрении жалобы в его отсутствие.

Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268, 272.1 АПК РФ.

Как следует из материалов настоящего дела, Предприятию выдана лицензия от 11.04.2013 N 108074 сроком действия до 11.04.2018 на оказание услуг почтовой связи на территории Российской Федерации (л.д. 19-22).

В обращении, поступившем в Управление 18.06.2015, депутат Ярославской областной Думы Балабаев С.А. сообщил о возможном нарушении со стороны Предприятия обязательных требований в области связи и лицензионных условий при осуществлении данной деятельности (л.д. 12).

По результатам рассмотрения данного обращения должностным лицом Управления, в том числе согласно оттискам почтового штемпеля на конверте, приложенном к указанному обращению, установлены следующие обстоятельства.

29.05.2015 Предприятием от Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области принято к пересылке (с доставкой по городу Ярославлю) заказное письмо N 15000083268948, адресованное депутату Ярославской областной Думы Балабаеву С.А., которое 02.06.2015 поступило на объект почтовой связи места назначения (далее - Письмо от 29.05.2015, л.д. 13-16).

Тем самым, срок пересылки Письма от 29.05.2015 составил 4 дня (без учета дня приема).

Вместе с тем, Постановлением Правительства Российской Федерации от 24.03.2006 N 160 утверждены Нормативы частоты сбора из почтовых ящиков, обмена, перевозки и доставки письменной корреспонденции, а также контрольные сроки пересылки письменной корреспонденции (далее - Нормативы N 160).

Согласно пункту 6 Нормативов N 160 контрольный срок пересылки письменной корреспонденции (без учета дня приема) на территории административных центров субъектов Российской Федерации - 2 дня, то есть при указанных выше обстоятельствах превышен на 2 дня.

В связи с этим должностное лицо Управления пришло к выводу о нарушении Предприятием пункта 5 лицензионных требований, являющихся приложением к лицензии N 108074. В частности, подпункта "а" пункта 46 Правил оказания услуг почтовой связи, утвержденных Приказом Минкомсвязи России от 31.07.2014 N 234, пункта 1 статьи 46 Федерального закона от 07.07.2003 N 126-ФЗ "О связи" (далее - Правила N 234, Закон о связи).

10.07.2015 должностным лицом Управления в отношении Предприятия, при его надлежащем извещении и в присутствии представителя, составлен протокол об административном правонарушении N 453, в котором выявленное деяние квалифицировано по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ (л.д. 9-11, 17-18, 23-24).

В порядке статьи 23.1 КоАП РФ и в соответствии со статьями 202-206 АПК РФ заявитель, требуя привлечь ответчика к административной ответственности, обратился в Арбитражный суд Ярославской области (л.д. 5-8).

Определением от 04.08.2015 заявление Управления принято к рассмотрению в порядке упрощенного производства, Предприятию предложено в срок до 26.08.2015 представить отзыв с приложением документов, подтверждающих возражения относительно заявленных требований, сторонам в срок до 16.09.2015 - дополнительные документы (л.д. 1-2).

Ответчик в отзыве не согласился с заявленными требованиями, просил отказать в их удовлетворении. При этом пояснил, что при проверке допущены грубые нарушения требований Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального надзора" (далее - Закон N 294-ФЗ), поскольку отсутствует приказ и акт о проверке. Кроме того, ответчик отметил, что совершенное правонарушение является малозначительным (л.д. 27-30).

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, руководствовался статьями 202-206 АПК РФ, 1.5, 2.1, 2.9, частью 3 статьи 14.1, статьей 28.1 КоАП РФ, Законом N 294-ФЗ, Законом о связи, Федеральным законом от 17.07.1999 N 176-ФЗ "О почтовой связи" (далее - Закон о почтовой связи), Нормативами N 160. При этом суд, оценив представленные доказательства, счел, что материалами дела подтвержден состав вмененного ответчику правонарушения, процессуальных нарушений в ходе производства по делу заявителем не допущено. Однако, суд признал, что в настоящем деле имеются основания для освобождения ответчика от административной ответственности ввиду малозначительности совершенного деяния.

Исследовав материалы дела, проанализировав доводы жалобы и отзыва на нее, апелляционный суд пришел к следующим выводам.

В соответствии с положениями статей 226 и 227 АПК РФ в редакции, действующей с 24.09.2012, дела о привлечении к административной ответственности в виде предупреждения или штрафа, размер которого не превышает 100 000 рублей, рассматриваются в порядке упрощенного производства и с учетом особенностей, установленных статьями 189-190, 202-206 АПК РФ.

Сказанное согласуется с разъяснениями в пункте 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 08.10.2012 N 62 "О некоторых вопросах рассмотрения арбитражными судами дел в порядке упрощенного производства".

Из статьи 228 АПК РФ следует, что решение по делу, рассматриваемому в порядке упрощенного производства, принимается исключительно посредством исследования письменных пояснений сторон и на основании доказательств, представленных сторонами в течение сроков, установленных судом для их направления. Документы и доказательства, поступившие по истечении установленных сроков, не принимаются, за исключением случаев, если представившие их лица обосновали невозможность представления документов к установленному сроку по причинам, не зависящим от них.

В силу статей 2.1, 26.1 КоАП РФ, для привлечения к административной ответственности необходимо наличие состава правонарушения, включающего четыре элемента: объект, объективную сторону, субъект, субъективную сторону. Данные обстоятельства подлежат установлению на основании полученных в ходе административного производства доказательств, отвечающих требованиям статьи 26.2 КоАП РФ.

По смыслу частей 5 и 6 статьи 205 АПК РФ при доказанности заявителем состава вмененного правонарушения и при отсутствии обстоятельств, исключающих применение мер ответственности либо освобождающего от ответственности, арбитражный суд назначает ответчику административное наказание.

Таким образом, по делам о привлечении к административной ответственности, рассматриваемым в порядке упрощенного производства, решение вопроса о наличии в действиях ответчика состава административного правонарушения и об определении наказания за данное правонарушение осуществляется арбитражным судом исключительно на основании документов, представленных сторонами в установленные арбитражным судом сроки.

В настоящем деле, оценив представленные документы, суд первой инстанции пришел к выводу о доказанности в действиях ответчика состава правонарушения по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ.

Апелляционный суд, исходя из статьи 268 АПК РФ, повторно оценив представленные документы, считает указанный вывод суда первой инстанции обоснованным.

В части 3 статьи 14.1 КоАП РФ установлена административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), в частности, для юридических лиц в виде предупреждения или административного штрафа от тридцати тысяч до сорока тысяч рублей.

Объектом указанного правонарушения являются общественные отношения, складывающиеся при осуществлении предпринимательской деятельности конкретного вида, требующего согласно действующему законодательству наличия специального разрешения (лицензии). Объективная сторона состоит в осуществлении лицензируемой деятельности с нарушением предусмотренных специальным разрешением (лицензией) условий.

Юридическое лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельность и ответственное за соблюдение лицензионных требований, может быть субъектом ответственности по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ. Субъективная сторона, исходя из части 2 статьи 2.1 КоАП РФ, устанавливается лишь выявлением наличия у юридического лица возможности для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, и непринятия юридическим лицом всех зависящих от него мер по их соблюдению.

Из статей 1, 12 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон о лицензировании), 29, 46 Закона о связи, 17 Закона о почтовой связи, Постановления Правительства Российской Федерации от 18.02.2005 N 87 "Об утверждении перечня наименований услуг связи, вносимых в лицензии, и перечней лицензионных условий" усматривается следующее.

Услуги почтовой связи являются лицензируемым видом деятельности.

Лицензиат, то есть лицо, имеющее лицензию, обязано выполнять лицензионные требования и условия, которые установлены уполномоченным органом, в том числе для услуг почтовой связи определены в названном выше постановлении Правительства Российской Федерации.

При этом в перечне лицензионных условий обозначено следующее: оказание услуг в соответствии с правилами оказания услуг связи, утвержденными Правительством Российской Федерации, в частности, в соответствии с Правилами N 234.

Изложенное позволяет сделать вывод, что нарушение лицензиатом требований к оказанию услуг связи, содержащихся в Правилах N 234, при наличии возможности и непринятии мер к соблюдению указанных требований, образует состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ.

В соответствии с пунктом 46 Правил N 234 операторы почтовой связи обязаны пересылать почтовые отправления и осуществлять почтовые переводы в установленные сроки.

В Нормативах N 160 определен, среди прочего, контрольный срок пересылки письменной корреспонденции (без учета дня приема) на территории административных центров субъектов Российской Федерации - 2 дня.

Материалы дела показывают, что Предприятие имеет лицензию на оказание услуг почтовой связи, допустило нарушение названных выше положений действующего законодательства, выразившееся в несоблюдении контрольного срока пересылки Письма от 29.05.2015, в превышении его на 2 дня.

Данный факт подтверждается взаимной связью и совокупностью имеющихся доказательств и Предприятием по существу не оспорен.

Доказательства, подтверждающие, что Предприятие предприняло все зависящие от него меры по надлежащему исполнению требований действующего законодательства и недопущению совершения правонарушения, отсутствуют. Чрезвычайных и непредотвратимых обстоятельств, исключающих возможность соблюдения действующих норм и правил, нарушение которых послужило основанием для привлечения к административной ответственности, не установлено.

Сказанное свидетельствует о наличии события правонарушения и вины ответчика в его совершении, то есть состава вмененного правонарушения по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ.

Доводы ответчика, изложенные в отзыве на заявление, о нарушении заявителем Закона N 294-ФЗ правильно не приняты во внимание судом первой инстанции. Дело об административном правонарушении в отношении Предприятия возбуждено по основанию, предусмотренному в пункте 3 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ, а не в рамках проведения проверки в порядке, установленном Законом N 294-ФЗ. Оснований для проведения в отношении Предприятия проверки, регламентированной Законом N 294-ФЗ, у Управления в данном конкретном случае не имелось.

Процессуальных нарушений при производстве по делу об административном правонарушении не допущено.

Вместе с тем, с позицией Управления о том, что требования о привлечении Предприятия к административной ответственности подлежали удовлетворению, не представляется возможным согласиться.

Исходя из положений статьи 2.9, пункта 2 части 1.1 статьи 29.9 КоАП РФ, решение о назначении административного наказания не может быть принято, если допущенные нарушения являются малозначительными.

Аргумент жалобы о том, что у суда первой инстанции отсутствовали основания для признания выявленного правонарушения малозначительным, отклоняется.

В силу статьи 2.9 КоАП РФ судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием в случае малозначительности совершенного правонарушения.

Согласно пункту 21 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (далее - Постановление Пленума ВС РФ N 5) малозначительным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава правонарушения, но, с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий, не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений.

Такие обстоятельства, как, например, личность и имущественное положение привлекаемого к ответственности лица, добровольное устранение последствий правонарушения, возмещение причиненного ущерба, не являются обстоятельствами, характеризующими малозначительность правонарушения, поскольку учитываются при назначении административного наказания.

В пунктах 18, 18.1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснено, что квалификация правонарушения как малозначительного производится с учетом конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям.

При этом КоАП РФ не содержит указаний на невозможность применения статьи 2.9 КоАП РФ в отношении какого-либо административного правонарушения. Так, в квалификации правонарушения в качестве малозначительного не может быть отказано только на том основании, что в соответствующей статье Особенной части КоАП РФ ответственность определена за неисполнение какой-либо обязанности и не ставится в зависимость от наступления каких-либо последствий.

Применение статьи 2.9 КоАП РФ является правом, а не обязанностью органа или суда, рассматривающих дело об административном правонарушении.

Следовательно, малозначительность является оценочной категорией, применяемой по усмотрению органа или суда, рассматривающих дело об административном правонарушении, в исключительных случаях с учетом конкретных обстоятельств дела, объективно характеризующих противоправное деяние и указывающих на отсутствие угрозы охраняемым общественным отношениям.

Также необходимо иметь в виду, что в правонарушениях, имеющих формальный состав, существенная угроза охраняемым общественным отношениям может проявляться в пренебрежительном отношении привлекаемого к ответственности лица к исполнению своих публично-правовых обязанностей, установленных законодательством.

Допущенное ответчиком нарушение посягает на установленный нормативными правовыми актами порядок осуществления лицензируемого вида деятельности, в частности, правила оказания услуг почтовой связи и, по сути, является формальным, заключается в несоблюдении установленных контрольных сроков пересылки письменной корреспонденции.

Суд первой инстанции, анализируя выявленное нарушение, учел как незначительное превышение срока пересылки почтовой корреспонденции (2 дня), так и отсутствие информации о наступлении каких-либо негативных последствий от указанного нарушения.

Помимо того, из материалов дела не усматривается, что заявитель установил какие-либо обстоятельства вмененного ответчику правонарушения, подтверждающие несоблюдение срока пересылки почтовой корреспонденции по причине явного пренебрежения требованиями законодательства.

Ссылки в жалобе на то, что допущенное нарушение затронуло права конкретного потребителя, носит формальный характер, при котором не требуется установления каких-либо последствий, а равно на то, что ответчик неоднократно привлекался к административной ответственности за однородные правонарушения, несостоятельны. Данные ссылки не опровергают приведенные выше обстоятельства, а равно не являются достаточными основаниями, исключающими применение статьи 2.9 КоАП РФ.

В связи с этим усматривается, что совершенное Предприятием правонарушение не повлекло возникновения реальной существенной угрозы охраняемым общественным отношениям, суд первой инстанции счел возможным применить статью 2.9 КоАП РФ по результатам полной и всесторонней оценки соответствующих обстоятельств и доказательств настоящего дела в их совокупности и взаимосвязи.

Более того, по мнению апелляционного суда, в настоящем деле имеется также иное обстоятельство, препятствующее назначению административного наказания.

По смыслу статьи 4.5 КоАП РФ общий срок давности привлечения к административной ответственности по делу, рассматриваемому судьей, составляет три месяца и исчисляется по правонарушению, не являющемуся длящимся, - со дня, следующего за днем его совершения, по длящемуся правонарушению - со дня, следующего за днем его обнаружения.

В пункте 19 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (далее - Постановление Пленума ВАС РФ N 2), пункте 14 Постановления Пленума ВС РФ N 5 разъяснено следующее.

Длящимся является правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении обязанностей, возложенных на нарушителя законом. Не могут быть рассмотрены в качестве длящихся правонарушения, выражающиеся в невыполнении обязанности к конкретному сроку.

Материалы дела свидетельствуют, что объективная сторона вмененного Предприятию правонарушения заключается в несоблюдении контрольных сроков пересылки регистрируемого почтового отправления, то есть в данном случае имеет место невыполнение обязанности к установленному законодательством сроку.

Следовательно, рассматриваемое правонарушение не является длящимся, а срок давности привлечения к административной ответственности следует исчислять со дня, следующего за днем нарушения контрольного срока пересылки регистрируемого почтового отправления.

В частности, Письмо от 29.05.2015 доставлено 02.06.2015, тогда как при контрольном сроке пересылки 2 дня (без учета дня приема) надлежало доставить 31.05.2015, а потому нарушение контрольного срока пересылки почтовой корреспонденции допущено Предприятием 01.06.2015.

В этой связи на момент принятия обжалуемого решения (02.10.2015) срок давности привлечения Предприятия к административной ответственности по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ, составляющий в данном случае три месяца, истек.

При этом упомянутая ранее ссылка в жалобе на то, что допущенное нарушение затронуло права конкретного потребителя, не может быть принята во внимание.

Действительно, статья 4.5 КоАП РФ за нарушение требований в области защиты прав потребителей устанавливает более длительный срок давности привлечения к ответственности - один год со дня совершения деяния.

Между тем, как разъяснено в пункте 21 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" в особенной части КоАП РФ административные правонарушения, касающиеся прав потребителей, не выделены в отдельную главу, в связи с чем суды при квалификации объективной стороны состава правонарушения должны исходить из его существа, субъектного состава возникших отношений и характера применяемого законодательства.

При этом учитывается цель законодательства о защите прав потребителей и его направленность на защиту и обеспечение прав граждан на приобретение товаров (работ, услуг) надлежащего качества и безопасных для жизни и здоровья, получение информации о товарах (работах, услугах) и об их изготовителях (исполнителях, продавцах). В этом смысле подлежит выяснению вопрос о том, является ли защита прав потребителей приоритетной целью закона, регулирующего отношения, за посягательство на которые установлена административная ответственность.

Закон Российской Федерации от 07.02.1992 N 2300-1 "О защите прав потребителей" (далее - Закон N 2300-1) регулирует отношения, возникающие между потребителями и изготовителями, исполнителями, продавцами при продаже товаров (выполнении работ, оказании услуг).

При этом под потребителем названный закон понимает гражданина, имеющего намерение заказать или приобрести либо заказывающего, приобретающего или использующего товары (работы, услуги) исключительно для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности. Исполнитель - это организация независимо от ее организационно-правовой формы, выполняющая работы или оказывающая услуги потребителям по возмездному договору.

Закон о лицензировании, а также Закон о связи и Закон о почтовой связи приняты не только с целью регулирования отношений с участием граждан-потребителей. Напротив, из Закона о связи и Закона о почтовой связи следует, что потребителями услуг связи являются как граждане, так и иные субъекты, в частности, организации, органы власти.

Обстоятельства спорной ситуации не свидетельствуют, что нарушение Предприятием допущено при оказании услуг с участием потребителя-гражданина в смысле, придаваемом Законом N 2300-1.

Письмо от 29.05.2015 направлено Управлением Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области депутату Ярославской областной Думы Балабаеву С.А., то есть имели место правоотношения по оказанию услуг связи с участием представителей органов публичной власти.

Поэтому, а также с учетом правовой позиции, содержащейся в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда от 02.11.2010 N 6971/10, оснований для применения срока давности в один год в настоящем деле не имеется.

Согласно пункту 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ истечение срока давности привлечения к административной ответственности является одним из обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении.

Изложенное позволяет сделать вывод, что суд первой инстанции правильно отказал в удовлетворении заявленных требований.

Таким образом, обжалуемое решение соответствует доказательствам и обстоятельствам дела, нормам права, не подлежит отмене или изменению по доводам жалобы.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, не установлено.

Взимание государственной пошлины по делам о привлечении к административной ответственности законом не предусмотрено, что также отражено в пункте 13 Постановления Пленума ВАС РФ N 2.

Руководствуясь статьями 258, 268 - 271, 272.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 02.10.2015 по делу N А82-11106/2015 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Ярославской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в установленном законом порядке.

Судья

В.А. Устюжанинов