Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 ноября 2015 г. N 19АП-6244/15

г. Воронеж

30 ноября 2015 г.

Дело N А35-3716/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 24 ноября 2015 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 30 ноября 2015 года.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Семенюта Е.А.,

судей Донцова П.В.,

Протасова А.И.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Сывороткиной Е.Е.,

при участии:

от Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Курской области: Никулочкина Е.А. - старший специалист 2 разряда, доверенность б/н от 16.11.2015, Полянская О.В. - главный специалист-эксперт, доверенность б/н от 16.11.2015;

от общества с ограниченной ответственностью "Антипа": представители не явились, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Курской области на решение Арбитражного суда Курской области от 05.10.2015 по делу N А35-3716/2015 (судья Силакова О.Н.) по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Антипа" (ОГРН 1104632002364) к Территориальному органу Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Курской области о признании незаконным предписания б/н от 25.03.2015 Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Курской области,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Антипа" (далее - ООО "Антипа") обратилось в арбитражный суд с заявлением к Территориальному органу Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Курской области (далее - Территориальный орган Росздравнадзора по Курской области) о признании незаконным предписания б/н от 25.03.2015 (с учетом уточнений).

Решением Арбитражного суда Курской области от 05.10.2015 по делу N А35-3716/2015 заявленные требования удовлетворены. Предписание б/н от 25.03.2015 Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Курской области признано незаконным.

Считая принятое решение незаконным и необоснованным, Территориальный орган Росздравнадзора по Курской области обратился в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить данное решение и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование доводов апелляционной жалобы ее заявитель указывает, что в рамках проверки по жалобе гр. Новиковой М.В. оценивалось соблюдение стандарта медицинской помощи, утвержденного приказом Министерством здравоохранения и социального развития РФ от 22.11.2004 N 243. Административным органом было выявлено невыполнение ООО "Антипа" обязательного объема исследований, предусмотренного для всех пациентов с частичной вторичной адентией. Кроме того, считает, что толкование положений приказа от 22.11.2004 N 243 и приказа от 07.12.2011 N 1496н позволяет сделать вывод об обязательности соблюдения стандартов медицинской помощи. По мнению ТО Росздравнадзора по Курской области, судом первой инстанции неправильно трактуется применение приказа Минздрава СССР от 30.05.1986 N 770. Включение в предписание указаний на данный нормативный акт не противоречит Федеральному закону от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в РФ".

В отзыве на апелляционную жалобу ООО "Антипа" ссылается на рекомендательный характер стандартов оказания медицинской помощи.

Представители территориального органа Росздравнадзора по Курской области в судебном заседании поддержали доводы апелляционной жалобы, просили отменить решение суда и принять по делу новый судебный акт.

Представитель ООО "Антипа" в судебное заседание не явился, о месте и времени рассмотрения дела извещен надлежащим образом. Дело рассматривалось в его отсутствие в порядке статей 156, 266 АПК РФ.

Исследовав материалы дела, доводы апелляционной жалобы, отзыва, оценив в совокупности все представленные по делу доказательства, заслушав мнение представителя лица, участвующего в деле, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены судебного акта.

Как следует из материалов дела, 02.03.2015 в Территориальный орган Росздравнадзора по Курской области поступило обращение гражданки Новиковой М.В. от 02.03.2015 N В46-445/15 с жалобой на неудовлетворительное качество оказания медицинской помощи при протезировании зубов в ООО "Антипа".

В соответствии с приказом и.о. руководителя Территориального органа Росздравнадзора по Курской области Н.Н. Демехиной от 05.03.2015 N П46-68/15 принято решение провести проверку в отношении ООО "Антипа" с целью проверки обращения гражданки Новиковой М.В. Лицами, уполномоченными на проведение проверки, назначены: Тарасова Е.И. - начальник отдела, Полянская О.В. - главный специалист-эксперт, Ивашова Н.С. - ведущий специалист-эксперт.

В ходе проведения проверки, по мнению административного органа, были выявлены следующие нарушения ООО "Антипа":

- нарушен Приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 22.11.2004 N 243 "Об утверждении стандарта медицинской помощи больным с частичным отсутствием зубов (частичная вторичная адентия)", Протокол ведения больных. Частичное отсутствие зубов (частичная вторичная адентия), утвержденный Министерством здравоохранения и социального развития РФ от 16.09.2004,

- нарушен Приказ Минздрава СССР от 30.05.1986 N 770 "О порядке проведения всеобщей диспансеризации населения", Протокол ведения больных. Гингивит. Клинические рекомендации, утвержденный СтАР 30.09.2014. Данные обстоятельства отражены в акте проверки N 66 от 25.03.2015.

Руководителем Территориального органа Росздравнадзора по Курской области И.В. Чекановым 25.03.2015 было выдано предписание, в котором ООО "Антипа" указано на выявленные административным органом нарушения, Обществу предписано осуществить мероприятия по устранению нарушений до 01.05.2015. Кроме того, в предписании указано на рассмотрение выявленных нарушений; лиц, допустивших нарушения привлечь к дисциплинарной ответственности; принять меры по недопущению указанных нарушений в дальнейшем.

ООО "Антипа" не согласилось с предписанием б/н от 25.03.2015 Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Курской области и оспорило его в арбитражном суде.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемое предписание б/н от 25.03.2015 не соответствует требованиям ст.37 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" и нарушает права и законные интересы заявителя.

Апелляционная коллегия не усматривает оснований для отмены судебного акта и полагает необходимым при рассмотрении данного спора руководствоваться следующим.

Частью 1 статьи 198 АПК РФ определено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом ненормативные правовые акты могут быть признаны недействительными только при наличии одновременно двух условий, а именно, не соответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя.

Апелляционный суд соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что предписание б/н от 25.03.2015 выдано уполномоченным должностным лицом - руководителем Территориального органа Росздравнадзора по Курской области в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", п. 6 Положения о государственном контроле качества и безопасности медицинской деятельности, утвержденного постановлением Правительства РФ от 12.11.2012 N 1152, п.п. 12.1, 12.2 Положения о территориальном органе Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения, утвержденного приказом Минздрава России от 13.12.2012 N 1040н, по факту нарушений, выявленных Территориальным органом Росздравнадзора по Курской области по результатам проверки Общества, проведенной на основании распоряжения органа государственного контроля в пределах реализуемых им полномочий по государственному надзору в сфере здравоохранения.

Согласно п. 1 ч. 1 ст. 17 Федерального закона N 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

Суд апелляционной инстанции принимает во внимание следующее.

Под предписанием следует понимать меру реагирования на нарушение закона. Требования, включенные в предписание государственного органа, должны быть законодательно обоснованы. В предписании должно быть указано, какое положение закона нарушено, в чем заключается нарушение. Предписание об устранении нарушений требований законодательства является документом, содержащим в себе обязательное для исполнения требование юридическому лицу провести мероприятия по устранению выявленных нарушений.

При этом, предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

Следовательно, предписание должностного лица, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения.

Суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу, что оспариваемое предписание не содержит сведений о выявлении Территориальным органом Росздравнадзора по Курской области нарушений ООО "Антипа" требований Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", равно как и указание на устранение каких-либо нарушений указанного федерального закона, т.е. четкого указания необходимость совершения конкретных действий.

В акте проверки N 66 от 25.03.2015, составленном Территориальным органом Росздравнадзора по Курской области, отсутствуют сведения о лицах, допустивших выявленные административным органом в рамках проверки нарушения.

Предписанием б/н от 25.03.2015 Территориальный орган Росздравнадзора по Курской области потребовал от общества следующее.

В соответствии с п.1 оспариваемого предписания ООО "Антипа" в срок до 01.05.2015 предписано осуществить мероприятия по устранению нарушений:

- приказа Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 22.11.2004 N 243 "Об утверждении стандарта медицинской помощи больным с частичным отсутствием зубов (частичная вторичная адентия)", Протокола ведения больных. Частичное отсутствие зубов (частичная вторичная адентия), утвержденного Министерством здравоохранения и социального развития РФ от 16.09.2004.

- приказа Минздрава СССР от 30.05.1986 N 770 "О порядке проведения всеобщей диспансеризации населения", Протокола ведения больных. Гингивит. Клинические рекомендации, утвержденные СтАР 30.09.2014.

В соответствии с пунктом 2 оспариваемого предписания ООО "Антипа" предписано рассмотреть выявленные нарушения; лиц, допустивших нарушения, привлечь к дисциплинарной ответственности; принять меры по недопущению указанных нарушений в дальнейшем.

Приказом Минздравсоцразвития РФ от 22.11.2004 N 243 утвержден Стандарт медицинской помощи больным с частичным отсутствием зубов (частичная вторичная адентия).

Статьей 37 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" регламентированы Порядки оказания медицинской помощи и стандарты медицинской помощи.

Согласно п. 1 указанной нормы медицинская помощь организуется и оказывается в соответствии с порядками оказания медицинской помощи, обязательными для исполнения на территории Российской Федерации всеми медицинскими организациями, а также на основе стандартов медицинской помощи, за исключением медицинской помощи, оказываемой в рамках клинической апробации.

Порядки оказания медицинской помощи и стандарты медицинской помощи утверждаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Стандарт медицинской помощи разрабатывается в соответствии с Номенклатурой медицинских услуг, утвержденной Приказом Минздравсоцразвития РФ от 27 декабря 2011 г. N 1664н "Об утверждении Номенклатуры медицинских услуг", и включает в себя усредненные показатели частоты предоставления и кратности применения:

1) медицинских услуг;

2) зарегистрированных на территории РФ лекарственных препаратов (с указанием средних доз) в соответствии с инструкцией по применению лекарственного препарата и фармакотерапевтической группой по анатомо-терапевтическо-химической классификации, рекомендованной Всемирной организацией здравоохранения;

3) медицинских изделий, имплантируемых в организм человека;

4) компонентов крови;

5) видов лечебного питания, включая специализированные продукты лечебного питания;

6) иного исходя из особенностей заболевания (состояния).

Вместе с тем, суд первой инстанции отметил, что приказ Минздравсоцразвития РФ от 22.11.2004 N 243 (в котором указано "Рекомендовать руководителям медицинских организаций использовать стандарт) носит рекомендательный характер.

Кроме того, суд апелляционной инстанции учитывает, что в федеральном законодательстве отсутствует понятие "стандарты медицинской помощи" Часть 4 ст.37 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ регулирует лишь в соответствии с чем разрабатывается стандарт медицинской помощи.

Проанализировав положения "Протокола ведения больных. Частичное отсутствие зубов (частичная вторичная адентия)", утвержденного замминистра Министерства здравоохранения и социального развития РФ 16.09.2004 суд области пришел к выводу об отсутствии обязательности применения всех его положений.

Суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для переоценки данных выводов.

Приказом Минздрава СССР от 30.05.1986 N 770 "О порядке проведения всеобщей диспансеризации", на основании решений XXVII съезда КПСС о дальнейшем укреплении здоровья советских людей, профилактике и снижении заболеваемости, увеличении продолжительности их активной жизни и с целью обеспечить введение всеобщей диспансеризации населения страны, утверждено Положение о порядке проведения всеобщей диспансеризации населения, а также Инструкция по диспансеризации больных, практически здоровых и лиц с факторами риска в амбулаторно-поликлинических учреждениях (подразделениях).

Из материалов дела следует, что ООО "Антипа" оказывает населению лишь стоматологические услуги, в штате отсутствуют медицинские работники иных специальностей и направлений.

Доказательств того, что на ООО "Антипа" возложена обязанность по соблюдению требований Положения о порядке проведения всеобщей диспансеризации населения, утвержденного Приказом Минздрава СССР от 30.05.1986 N 770, на который ссылается административный орган, в материалы дела не представлено.

Таким образом, оспариваемое предписание ТО Росздравнадзора по Курской области в п. 1 не является правомерным, ввиду вышеизложенного.

Кроме того, суд первой инстанции обоснованно отметил, что указанные в п. 2 оспариваемого предписания обязанности противоречат действующему трудовому законодательству и сформулированы некорректно.

В соответствии со статьей 192 Трудового Кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ) за совершение дисциплинарного проступка, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: 1) замечание; 2) выговор; 3) увольнение по соответствующим основаниям.

Право в решении вопроса о наличии либо отсутствии оснований для привлечения работника к дисциплинарной ответственности принадлежит исключительно работодателю.

Исключение составляет ст. 195 ТК РФ, согласно которой работодатель обязан привлечь к дисциплинарной ответственности руководителя организации, руководителя структурного подразделения и их заместителей по требованию представительного органа работников вплоть до увольнения при подтверждении факта нарушения норм трудового права.

В рассматриваемом случае на работодателя не возложена обязанность по привлечению работника к дисциплинарной ответственности.

С учетом вышеизложенного, апелляционная инстанция полагает обоснованным вывод суда области о том, что в полномочия Территориального органа Росздравнадзора по Курской области при выдаче предписания в рамках проводимого государственного контроля (надзора) за соблюдением действующего законодательства не входит право обязывать проверяемое лицо как работодателя, привлекать лиц, допустивших имеющиеся, по их мнению, нарушения, к дисциплинарной ответственности, поскольку это напрямую противоречит трудовому законодательству, и выходит за рамки предоставленных административному органу полномочий.

В оспариваемом предписании нет четких формулировок, какие конкретные действия необходимо совершить исполнителю для прекращения ООО "Антипа" выявленных нарушений, в связи с чем апелляционная коллегия приходит к выводу о неисполнимости данного акта.

Таким образом, Территориальный орган Росздравнадзора по Курской области по результатам проверки выполнения обязательных требований законодательства о ветеринарии в соответствии с Федеральным законом N 294-ФЗ выдало обществу предписание не соответствующее положениям действующего законодательства и, соответственно, нарушающее права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Изложенные в апелляционной жалобе доводы судом апелляционной инстанции отклоняются, так как не свидетельствуют о неправильном применении судом первой инстанции норм права, не опровергают выводов суда первой инстанции, направлены лишь на переоценку установленных судом обстоятельств, оснований для которой суд апелляционной инстанции не усматривает.

Нарушений норм процессуального законодательства, являющихся в соответствии со статьей 270 АПК РФ безусловным основанием для отмены судебного акта, допущено не было.

При указанных обстоятельствах суд апелляционной инстанции считает, что судебный акт арбитражного суда первой инстанции следует оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь частью 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного Курской области от 05.10.2015 по делу N А35-3716/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в установленном законом порядке в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции согласно части 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

Е.А. Семенюта

Судьи

П.В. Донцов А.И. Протасов