Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 6 декабря 2015 г. N 07АП-10617/15

г. Томск

07 декабря 2015 г.

Дело N А02-1275/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 02.12.2015.

Постановление изготовлено в полном объеме 06.12.2015.

Седьмой арбитражный апелляционный суд

в составе: председательствующего И.И. Терехиной,

судей О.Ю. Киреевой, О.Б. Нагишевой,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Е.Б. Романовой,

при участии представителей сторон:

от истца: без участия,

от ответчика: без участия,

от третьего лица: без участия,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Минфина РФ в лице Управления Федерального казначейства по Республике Алтай (N 07АП-10617/15) на решение Арбитражного суда Республики Алтай от 11.09.2015 по делу N А02-1275/2015 (судья Е.Ф. Кириченко) по иску Исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления - администрации города Горно-Алтайска (ОГРН 1030400726938, ИНН 0411112575) к Российской Федерации в лице Министерства финансов РФ; Управлению Федерального Казначейства по Республике Алтай (ОГРН 1037739085636; 1020400745034, ИНН 7710168360; 0411008817) при участии третьего лица - Республики Алтай в лице Министерства финансов Республики Алтай (ОГРН 1020400753438, ИНН 0411005460) о взыскании убытков в размере 609 210 руб.,

УСТАНОВИЛ:

Исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления - администрация г.Горно-Алтайска (далее Администрация г. Горно-Алтайска) обратилась в Арбитражный суд Республики Алтай к Российской Федерации в лице Министерства финансов РФ (далее Минфин РФ) с иском о взыскании за счет средств казны Российской Федерации убытков в сумме 609 210 руб.

Определением суда от 19.08.2015 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора привлечена Республика Алтай в лице Министерства финансов Республики Алтай.

Решением арбитражного суда от 11.09.2015 (резолютивная часть объявлена 09.09.2015) исковые требования удовлетворены.

Не согласившись с принятым решением, Министерство финансов РФ в апелляционной жалобе просит его отменить, принять новое решение, которым отказать в удовлетворении исковых требований, ссылаясь на то, что уполномоченным органом государственной власти Республики Алтай не были предприняты те или иные действия, направленные на запрос дополнительных денежных средств либо компенсацию понесенных расходов недофинансированием данной льготой, что повлекло реальные убытки со стороны истца. Судом не выяснен вопрос о достаточности (недостаточности) денежных средств, выделенных в виде субвенций федерального бюджета бюджету Республики Алтай, а также обоснованность отказа в согласовании возможности исследования субвенций в размере 1 218 420 руб. Незаконным является вывод суда о том, что средства федерального бюджета, запланированные на цели обеспечения жильем инвалидов, поставленных на учет до 01.01.2005, не предусматривает возмещение расходов органов местного самоуправления в связи с исполнением решений судебных органов по внеочередному предоставлению жилых помещений данной категории.

Отзывы на апелляционную жалобу не поступили.

Дело рассмотрено судом на основании ст.156 АПК РФ без участия представителей сторон и третьего лица, извещенных надлежащим образом о месте и времени судебного заседания.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, проверив в соответствии со ст.268 АПК РФ законность и обоснованность решения суда первой инстанции от 11.09.2015, апелляционный суд считает, что оно не подлежит отмене.

Материалами дела установлено, что на основании вступившего в законную силу решения Горно-Алтайского городского суда Республики Алтай от 05.06.2014 по делу N 2-1144/2014 Администрация г. Горно-Алтайска обязана предоставить Табакаевой Татьяне Петровне вне очереди, как гражданину, страдающему тяжелой формой хронического заболевания, по договору социального найма на состав семьи из двух человек (Табакаева Т.П. и дочь Табакаева Н.В.) благоустроенное жилое помещение, соответствующее санитарным нормам и техническим требованиям в черте населенного пункта город Горно-Алтайск Республики Алтай, этажностью не выше второго этажа, общей площадью не менее 36 кв. м.

При этом судом общей юрисдикции установлено, что Табакаева Т.П. является инвалидом первой группы бессрочно, страдает тяжелой формой хронического заболевания, включенного в Перечень тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире, утвержденных постановлением Правительства РФ N 378 от 16.06.2006.

На учете граждан в качестве нуждающихся в улучшении жилых условий в списке инвалидов Табакаева Т.П. состоит с 14.09.1995.

Норматив стоимости одного квадратного метра для Республики Алтай 33 845 руб. установлен Приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ N 258/пр от 08.04.2015 "О показателях средней рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения по субъектам Российской федерации на II квартал 2015 г.")

В ответ на обращение Администрации г. Горно-Алтайска в Министерство труда, социального развития и занятости населения Республики Алтай о согласовании субвенций в размере 1 218 420 руб. на приобретение жилого помещения общей площадью 36 кв. м с целью предоставления его Табакаевой Т.П., Министерство указало на то, что финансовые средства предоставленные инвалиду свыше определенного размера социальной выплаты (609 210 руб.) будут определены как нецелевое использование бюджетных средств.

Полагая, что возложение на органы местного самоуправления обязанности по реализации льгот, установленных федеральным законодательством, по смыслу ст.ст.132,133 Конституции РФ предполагает полную компенсацию возникших дополнительных расходов органа местного самоуправления и гарантирует право собственности муниципального образования, Администрация г. Горно-Алтайска обратилась в арбитражный суд с настоящим иском.

Удовлетворяя исковые требования, суд первой инстанции исходил из того, что расходы, возникшие у Администрации в связи с исполнением решения суда общей юрисдикции, относятся к расходным обязательствам Российской Федерации и подлежат компенсации за счет средств казны Российской Федерации в лице Министерства Финансов РФ.

Апелляционный суд поддерживает выводы суда первой инстанции.

Основой правового регулирования общественных отношений, возникающих по поводу обеспечения жильем инвалидов, и в связи с этим - распределения и использования централизованных денежных фондов государства и муниципальных образований, являются положения Конституции РФ.

Статьей 133 Конституции РФ предусмотрено, что местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Согласно правовой позиции, изложенной в определениях Конституционного Суда РФ N 303 от 08.07.2004, N 58-О от 15.02.2005, компенсация расходов от исполнения государственных полномочий органами местного самоуправления подлежит обязательному обеспечению федеральным бюджетом и призвана гарантировать право собственности муниципальных образований.

Специальное регулирование обеспечения жилыми помещениями инвалидов, которые приняты на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий до 01.01.2005, предусмотрено положениями ст. 17 Федерального закона N 181-ФЗ от 24.11.1995 "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее Закон N 181-ФЗ), согласно которой инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

В соответствии со ст. 28.2 Закона N 181-ФЗ Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по предоставлению мер социальной поддержки инвалидов по оплате жилого помещения и коммунальных услуг и по обеспечению жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 1 января 2005 года. Средства на реализацию передаваемых полномочий по предоставлению указанных мер социальной поддержки предусматриваются в федеральном бюджете в виде субвенций. Объем субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации определяется: по обеспечению жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, исходя из числа лиц, имеющих право на указанные меры социальной поддержки; общей площади жилья 18 квадратных метров и средней рыночной стоимости 1 квадратного метра общей площади жилья по субъекту Российской Федерации, устанавливаемой федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ. Субвенции зачисляются в установленном для исполнения федерального бюджета порядке на счета бюджетов субъектов РФ. Порядок расходования и учета средств на предоставление субвенций устанавливается Правительством РФ. Форма предоставления указанных мер социальной поддержки определяется нормативными правовыми актами субъекта РФ.

Таким образом, обеспечение жильем инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 01.01.2005, осуществляется за счет средств федерального бюджета.

Постановлением Правительства РФ N 614 от 15.10.2005 утверждены Правила расходования и учета средств на предоставление субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию передаваемых полномочий Российской Федерации по обеспечению жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов.

Согласно п.3 указанных Правил субвенции предоставляются в соответствии со сводной бюджетной росписью федерального бюджета в пределах лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных в установленном порядке Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации на цели, указанные в п.1 настоящих Правил, согласно заявке, представляемой органом государственной власти субъекта Российской Федерации по форме и в срок, которые установлены Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации.

Законом Республики Алтай N 6-РЗ от 30.03.2012 "О наделении органов местного самоуправления в Республике Алтай отдельными государственными полномочиями по обеспечению жильем отдельных категорий граждан в Республике Алтай" полномочия по обеспечению жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет до 1 января 2005 года были переданы органам местного самоуправления.

В силу ч.2 ст.7 вышеназванного закона расчет объема субвенций, необходимых органам местного самоуправления для осуществления государственных полномочий, и их распределение между муниципальными образованиями в Республике Алтай определяются в соответствии с Методикой согласно приложению к настоящему Закону.

Из материалов дела следует, что Табакаева Т.П. и ее дочь Табакаева Надежда Викторовна) принята на учет граждан в качестве нуждающихся в улучшении жилых условий с 14.09.1995, т.е. до 01.01.2005.

Право семьи Табакаевой Т.П. с учетом права ее дочери на жилую площадь установлено решением Горно-Алтайского городского суда Республики Алтай от 05.06.2014 по делу N 2-1144/2014.

Статьей 57 Жилищного кодекса РФ установлено, что жилые помещения предоставляются гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, в порядке очередности исходя из времени принятия таких граждан на учет, за исключением установленных частью 2 настоящей статьи случаев. Вне очереди жилые помещения по договорам социального найма предоставляются, в том числе: - гражданам, жилые помещения которых признаны в установленном порядке непригодными для проживания и ремонту или реконструкции не подлежат; - гражданам, страдающим тяжелыми формами хронических заболеваний, указанных в предусмотренном пунктом 4 части 1 статьи 51 настоящего Кодекса перечне.

В соответствии с п.3 ч. 2 ст. 57, п. 4 ч. 1 ст. 51 Жилищного Кодекса РФ, постановлением Правительства РФ N 378 от 16.06.2006 "Об утверждении перечня тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире" лица, страдающие заболеваниями из утвержденного Перечня, отнесены к числу лиц, которым жилые помещения предоставляются вне очереди.

Согласно разъяснению, данному в определении Конституционного Суда РФ N 1563-О-О от 17.12.2009, содержащееся в пункте 3 части 2 статьи 57 ЖК РФ условие о предоставлении упомянутой категории граждан жилых помещений вне очереди в случае, если такие граждане страдают тяжелыми видами хронических заболеваний (пункт 4 части 1 статьи 51 указанного Кодекса), закрепляет только особенности реализации их жилищных прав и не возлагает какие-либо дополнительные обязанности на органы местного самоуправления.

Как указано в определении Конституционного Суда РФ N 551-О-О от 12.04.2011 для предоставления жилого помещения по договору социального найма из муниципального жилищного фонда необходимо признание гражданина малоимущим и нуждающимся в жилом помещении. _ При этом предоставление им жилого помещения по договору социального найма из муниципального жилищного фонда органами местного самоуправления возможно только в случае наделения данных органов в установленном законодательством порядке государственными полномочиями на обеспечение указанных категорий граждан жилыми помещениями (ч. 4 ст. 49 ЖК РФ).

Статьей 20 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Как указано в ст.49 Жилищного Кодекса РФ, из муниципального жилищного фонда предоставляются по договорам социального найма жилые помещения только малоимущим гражданам, признанным по установленным Кодексом основаниям нуждающимися в жилых помещениях.

Вместе с тем, предоставление по договорам социального найма жилых помещений иным категориям граждан, признанных нуждающимися осуществляется за счет жилищного фонда Российской Федерации или жилищного фонда субъекта Российской (ч.3 ст.49 Жилищного Кодекса РФ).

Таким образом, исходя из совокупности и системного толкования указанных выше норм следует, что полномочия по обеспечению жилыми помещениями по договорам социального найма иных категорий граждан (не малоимущих), являются государственными, предоставление жилых помещений должно осуществляться из государственного жилищного фонда. Предоставление таким категориям граждан жилых помещений из муниципального жилищного фонда возможно только в случае наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей соответствующего финансирования.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в порядке, установленном ст. 19.2 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не обеспечено.

Статьей 86 Бюджетного кодекса РФ установлен прямой запрет на исполнение органами местного самоуправления государственных полномочий.

Данное обстоятельство подтверждено и ответом Министерства труда, социального развития и занятости населения Республики Алтай (л.д.17).

Российская Федерация провозгласила гарантию по обеспечению граждан, страдающих тяжелой формой хронических заболеваний жильем, но не обеспечила исполнение этой гарантии.

Согласно ч.3 ст.158 Бюджетного кодекса РФ (в редакции Федерального закона N 63-ФЗ от 26.04.2007) главный распорядитель средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета муниципального образования выступает в суде соответственно от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в качестве представителя ответчика по искам к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.

Ответчиком по указанным делам выступает Российская Федерация, от имени которой в рассматриваемых правоотношениях выступает Министерство финансов Российской Федерации (ч.3 ст.125 ГК РФ).

При решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 БК РФ (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий (п.19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ N23 от 22.06.2006 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации").

В настоящее время законодательно не урегулирован порядок выделения из федерального бюджета компенсации органам местного самоуправления расходов, возникших в результате исполнения государственных полномочий по обеспечению дополнительной категории граждан жильем. Пробел в законодательном регулировании, сохраняющийся в результате бездействия органов государственной власти, не может служить препятствием для разрешения спорных вопросов, если от этого зависит реализация вытекающих из Конституции РФ прав и законных интересов. До устранения этого пробела взыскание должно осуществляться с казны Российской Федерации в лице ее финансового органа - Министерства финансов Российской Федерации. Указанное толкование правовых норм дано Высшим Арбитражным Судом РФ в Постановлении Президиума от 08.06.2010 N 2280/10 в соответствии со статьями 1069, 1071 ГК РФ.

В соответствии со ст.ст. 1069 и 1071 ГК РФ вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, подлежит возмещению за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

Поскольку федеральный орган государственной власти встречную обязанность по предоставлению жилого помещения инвалиду не выполнил и расходы на исполнение данной обязанности администрации в полном объеме не компенсировал, то неисполнение данной обязанности по компенсации затрат влечет возникновение у истца, предоставившего Табакаевой Т.П. и ее дочери Табакаевой Н.В. квартиру в рамках реализации льготы на получение жилого помещения, убытки в сумме 609 210 руб., которые подлежат взысканию с Российской Федерации.

Принимая во внимание изложенное, а также учитывая, что до надлежащего урегулирования вопроса о распределении расходов между бюджетами различных уровней финансирование спорных расходов осуществляется за счет средств федерального бюджета, арбитражный суд первой инстанции обоснованно удовлетворил исковые требования Исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления - администрации города Горно-Алтайска.

Оснований для удовлетворения апелляционной жалобы по приводимым в ней доводам, не имеется.

Руководствуясь ст.110, п.1 ст.269, ст.271 АПК РФ, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Алтай от 11.09.2015 по делу N А02-1275/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа.

Председательствующий

И.И. Терехина

Судьи

О.Ю. Киреева О.Б. Нагишева