Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 7 декабря 2015 г. N 19АП-6617/15

г. Воронеж

7 декабря 2015 г.

Дело N А08-4280/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 02.12.2015.

Постановление в полном объеме изготовлено 07.12.2015.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи судей

Донцова П.В., Семенюта Е.А., Протасова А.И.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Бауман Л.В.

при участии:

от административной комиссии при администрации Белгородского района Белгородской области: от ИП Бочарникова Сергея Семеновича (ИНН 312301547042, ОГРН 315313000001839):

Алексеевой Н.П., представителя по доверенности от 13.07.2015; Новиковой С.Ю., представителя по доверенности от 26.11.2015; представитель не явился, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела,

рассмотрев в открытом судебном заседании, проведенном посредством использования системы видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Белгородской области, апелляционную жалобу административной комиссии при администрации Белгородского района Белгородской области на решение Арбитражного суда Белгородской области от 08.10.2015 по делу N А08-4280/2015 (судья Родионов М.С.), принятое по заявлению ИП Бочарникова Сергея Семеновича (ИНН 312301547042, ОГРН 315313000001839) к административной комиссии при администрации Белгородского района Белгородской области о признании незаконным и отмене постановления от 21.05.2015 N 79,

УСТАНОВИЛ:

Индивидуальный предприниматель Бочарников С.С. (далее - ИП Бочарников С.С., заявитель) обратился в Арбитражный суд Белгородской области с заявлением о признании незаконным и подлежащим отмене постановления N 79 от 21.05.2015 Административной комиссии Администрации Белгородского района Белгородской области (далее - Административная комиссия) о привлечении ИП Бочарникова Сергея Семеновича к административной ответственности, предусмотренной статьей 4.7. Закона Белгородской области N 35 от 04.07.2002 "Об административных правонарушениях на территории Белгородской области" (далее - Закон N 35 от 04.07.2002) и назначении наказания в виде штрафа в размере 5000 руб.

Решением Арбитражного суда Белгородской области от 08.10.2015 заявление удовлетворено.

Не согласившись с указанным судебным актом в части выводов суда о об отсутствии полномочий для принятия оспариваемого постановления, Административная комиссия обратилась в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит изменить мотивировочную часть обжалуемого решения.

В обоснование доводов апелляционной жалобы апеллянт указывает, что органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов наделены полномочиями по созданию административных комиссий и рассмотрению дел об административных правонарушениях, отнесенных Законом N 35 от 04.07.2002 к подведомственности административных комиссий.

В судебном заседании апелляционной инстанции представитель Административной комиссии поддержали доводы апелляционной жалобы, считая выводы суда области относительно неправомочности административной комиссии по вынесению оспариваемого решения, изложенные в мотивировочной части решения, незаконными, просили изменить мотивировочную часть обжалуемого решения.

ИП Бочарников С.С. в судебное заседание апелляционной инстанции не явился, о слушании дела извещен надлежащим образом.

Учитывая наличие у суда доказательств надлежащего извещения указанного лица о времени и месте судебного разбирательства, апелляционная жалоба рассматривалась в отсутствие его представителя в порядке статей 156 и 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

В ходе судебного заседания судом установлено следующее:

Как следует из материалов дела, 03.04.2015 рабочей группой в составе заместителя руководителя комитета по обеспечению администрации Белгородского района Богдановым Ю.П.; руководителем комитета транспорта, ЖКХ и инженерной инфраструктуры Бредихиным М.И., муниципальным инспектором отдела экологической безопасности Кобцевым С.О. составлен акт обследования о том, что в ходе обследования Ериковского сельского поселения Белгородского района в 12 час. 04 мин. 03.04.2015 на остановочном комплексе Ерик-конечная, на землях, принадлежащих сельскому (городскому) поселению, без законных на то оснований, в связи с отсутствием договора на стоянку транспортного средства, находится припаркованное транспортное средство автобус МЕРСЕДЕС БЕНЦ 0307 гос. номер Н 722 ХВ 31, собственник которого Бочарников С.С., который осуществлял незаконную перевозку пассажиров по маршруту 107-Т "Северный-Раздобаркина" не внесенному в реестр маршрутов регулярных перевозок, организованных администрацией города Белгорода, в соответствии с постановлением администрации города Белгорода от 14.05.2014 N 88, иными нормативными актами органов местного самоуправления муниципальных образований г. Белгорода и Белгородского района.

При обследовании выявлены нарушения лицензионных требований, транспортное средство находится в технически неисправном предрейсовом состоянии, так как документы, подтверждающие личность водителя, путевой лист, трудовой договор не представлены. Прохождение ежедневного предрейсового медицинского и технического осмотра не подтверждено. Условия для проведения этих мероприятий на остановочном комплексе отсутствуют.

К тексту акта прилагается фото материал - фото на 6 л. нахождения МЕРСЕДЕС БЕНЦ 0307 гос. номер Н 722 ХВ 31 на стоянке посадки пассажиров на остановочном комплексе Ерик-конечная. От подписи водитель отказался. Собственник к месту не пребывал.

ИП Бочарникову С.С. 22.04.2015 Администрацией Ериковского сельского поселения Белгородского района направлен вызов за исх. N 191 для выяснения обстоятельств и составления протокола об административном правонарушении.

Документы, подтверждающие направления Администрацией Ериковского сельского поселения Белгородского района указанного документа ИП Бочарникову С.С. и сведений о его получении материалы дела не содержат.

Главой администрации Ериковского сельского поселения Яковенко Н.Ф. 07.05.2015 составлен протокол об административном правонарушении АА N 000305 в отношении ИП Бочарникова С.С. по статье 4.7. Закона N 35 от 04.07.2002, предусматривающей осуществление регулярных перевозок по маршруту, не включенному в реестр маршрутов регулярных перевозок, предусмотренный законом Белгородской области от 8 ноября 2011 года N 80 "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Белгородской области" либо муниципальным нормативным правовым актом, регулирующим организацию транспортного обслуживания населения, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере двух тысяч рублей; на должностных лиц - пяти тысяч рублей; на юридических лиц - ста тысяч рублей.

Те же действия, совершенные повторно в течение года после применения мер административного взыскания, влекут наложение административного штрафа на граждан в размере пяти тысяч рублей; на должностных лиц - десяти тысяч рублей; на юридических лиц - двухсот тысяч рублей. (В редакции N 62 от 29.04.2014 года, глава 4 Административный правонарушения на транспорте).

Впоследствии глава 4 Административные правонарушения на транспорте исключена - Закон Белгородской области от 11.06.2015 N 360.

Указанный протокол, согласно штампу входящей корреспонденции, поступил в Административную комиссию 18.05.2015 года вх. N 79.

Административной комиссией (г. Белгород, ул. Шершнева, 1а) 21.05.2015 вынесено постановление N 79 о привлечении ИП Бочарникова С.С. к административной ответственности по статье 4.7. Закона N 35 от 04.07.2002 и назначении административного наказания в виде штрафа в размере 5 000 руб.

Указанное постановление направлено ИП Бочарникову С.С. 01.06.2015 и получено адресатом 03.06.2015.

Считая постановление N 79 от 21.05.2015, ИП Бочарников С.С. обратился в суд с соответствующим заявлением.

Принимая обжалуемое решение, суд области пришел к выводу о том, что Административная комиссия не уполномочена рассматривать дела об административных правонарушениях, что влечет незаконность оспариваемого постановления.

Кроме того, суд исходил из наличия существенных процессуальных нарушениях, допущенных административным органом в ходе административного расследования.

Исследовав материалы дела с учетом доводов апелляционной жалобы, заслушав позицию Административной комиссии, Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд приходит к следующему:

В соответствии с частью 1 статьи 1.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Таким образом, привлечение лица к административной ответственности за совершение им административного правонарушения возможно только при соблюдении процедуры такого привлечения.

Согласно части 1 статьи 1.1 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 1.3.1 КоАП РФ к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления;

создание административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации (пункт 5 части 1 статьи 1.3.1 КоАП РФ).

Согласно части 2 статьи 22.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, рассматриваются в пределах полномочий, установленных этими законами:

1) мировыми судьями;

2) комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав;

3) уполномоченными органами и учреждениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

4) административными комиссиями, иными коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

В силу статьи 1 Закона Белгородской области от 23.05.2005 N 198 (ред. от 03.10.2013) "О наделении органов местного самоуправления полномочиями по созданию административных комиссий и рассмотрению дел об административных правонарушениях" (далее - Закон Белгородской области от 23.05.2005 N 198) органы местного самоуправления наделены полномочиями по созданию административных комиссий и рассмотрению дел об административных правонарушениях, отнесенных законом Белгородской области от 4 июля 2002 года N 35 "Об административных правонарушениях на территории Белгородской области" к подведомственности административных комиссий.

Органы местного самоуправления, осуществляющие полномочия по созданию административных комиссий в соответствии с настоящим законом, обладают полномочиями по созданию и организации деятельности, определению, утверждению персонального состава и регламентированию деятельности административных комиссий (статья 1.1 Закона Белгородской области от 23.05.2005 N 198).

Статьей 2 Закона Белгородской области от 23.05.2005 N 198 установлено, что органы местного самоуправления, осуществляющие рассмотрение дел об административных правонарушениях в соответствии с настоящим законом, обладают всеми полномочиями органов административной юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях.

Постановлением администрации Белгородского района Белгородской обл. от 23.04.2014 N 28 "Об утверждении Положения об административной комиссии при администрации Белгородского района" создана административная комиссия при администрации Белгородского района.

Согласно пункту 1.1 Положения об административной комиссии при администрации Белгородского района, Комиссия является постоянно действующим коллегиальным органом административной юрисдикции, образуемым для рассмотрения дел об административных правонарушениях, отнесенных к ее компетенции законами Белгородской области.

Пунктом 3.2 Положения закреплено, что Комиссия рассматривает дела об административных правонарушениях, предусмотренных законом Белгородской области от 4 июля 2002 года N 35 "Об административных правонарушениях на территории Белгородской области", материалы по которым подготовлены и предоставлены уполномоченными на то должностными лицами.

В силу статьи 8.5 Закона Белгородской области от 04.07.2002 N 35 (в редакции Закона Белгородской области от 26.02.2015 N 337, действовавшей в период спорных правоотношений) Административные комиссии, в том числе, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 4.7 настоящего закона.

Таким образом, Административная комиссия является коллегиальным органом, созданным в соответствии с Постановлением администрации Белгородского района Белгородской обл. от 23.04.2014 N 28.

Апелляционная коллегия считает, что Административная комиссия в силу пункта 5 части 1 статьи 1.3.1, пункта 4 части 2 статьи 22.1 КоАП РФ, статей 1, 1.1, 2 Закона Белгородской области от 23.05.2005 N 198, статьи 8.5 Закона Белгородской области от 04.07.2002 N 35 (в редакции Закона Белгородской области от 26.02.2015 N 337, действовавшей в период спорных правоотношений), пункта 3.2 Положения об административной комиссии при администрации Белгородского района, утвержденного Постановлением администрации Белгородского района Белгородской обл. от 23.04.2014 N 28, была вправе рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 4.7 Закона Белгородской области от 04.07.2002 N 35, а выводы суда области в данной части сделаны при неправильном применении норм материального права.

Судебная коллегия также не может согласиться с позицией суда области, ставящей в зависимость законность решения административного органа от факта составления протокола осмотра. В силу статьи 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении могут являться любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

При этом согласно статье 27.1 КоАП РФ осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов, является одной из мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, а протокол осмотра - одним из источников доказательств по делу.

Приведённые нормы в системном единстве со статьей 26.11 КоАП РФ не лишают должностное лицо, осуществляющие производство по делу об административном правонарушении, права оценивать по своему внутреннему убеждению, все доказательства, имеющиеся в деле, в том числе, добытые в соответствии с действующим законодательством контролирующими органами до возбуждения дела об административном правонарушении.

Таким образом, отсутствие протокола осмотра помещений, территорий или вещей в рассматриваемом случае не является безусловным основанием признания оспариваемого постановления незаконным.

Однако ошибочные выводы суда области в данной части не привели к принятию неправильного решения.

Статьей 28.2 КоАП РФ предусмотрено, что о совершении административного правонарушения составляется протокол, в котором указываются сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, а также фактические сведения о событии административного правонарушения, месте и времени его совершения. При составлении протокола законному представителю юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, разъясняются права и обязанности, предоставляется возможность ознакомления с протоколом. Данные требования позволяют обеспечить соблюдение гарантий защиты прав лица, привлекаемого к административной ответственности.

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в абзаце втором пункта 16 Постановления от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснил, что выяснение виновности лица в совершении административного правонарушения осуществляется на основании данных, зафиксированных в протоколе об административном правонарушении.

Протокол об административном правонарушении является необходимым правовым основанием для привлечения лица к административной ответственности.

Согласно части 1 статьи 28.2, части 6 статьи 28.7 КоАП РФ протокол об административном правонарушении составляется по окончании административного расследования. В нем должны быть указаны: дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потерпевших, если имеются свидетели и потерпевшие, место, время совершения и событие административного правонарушения, статья настоящего Кодекса или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение, объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, иные сведения, необходимые для разрешения дела (часть 2 статьи 28.2 КоАП РФ).

В силу части 2 статьи 25.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.

В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, предусмотренных частью 3 статьи 28.6 данного Кодекса, либо если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела и если от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

Арбитражным судом апелляционной инстанции установлено, что при составлении протокола об административном правонарушении от 07.05.2015 АА N 000305 ИП Бочарников С.С. либо его защитник не присутствовали, подписи предпринимателя об ознакомлении протокол не содержит (л.д. 27).

При этом материалы дела не содержат доказательств извещения ИП Бочарникова С.С. о времени и месте составления протокола об административном правонарушении.

Судебная коллегия учитывает позицию лица, привлекаемого к административной ответственности, отрицающего факт составления протокола в своём присутствии, исходит из положений части 4 статьи 1.5 КоАП РФ, согласно которой неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица (см. заявление л.д. 4-9).

Никаких иных объективных доказательств, подтверждающих факт заблаговременного извещения ИП Бочарникова С.С. о времени и месте составления протокола об административном правонарушении на 1 от 07.05.2015 АА N 000305 Административной комиссией арбитражному суду не представило.

Таким образом, протокол от 07.05.2015 был составлен в отсутствие ИП Бочарникова С.С. или его защитника и без надлежащего уведомления об этом, то есть с нарушением части 4.1 статьи 28.2 КоАП РФ. Следовательно, при возбуждении административного производства предпринимателю не были предоставлены гарантии, предусмотренные статьей 28.2 КоАП РФ.

Принимая во внимание, что протокол об административном правонарушении от 07.05.2015 АА N 000305 был составлен в отсутствие ИП Бочарникова С.С. или его защитника, а также без его надлежащего извещения, предприниматель, как привлекаемое к административной ответственности лицо, был лишен предусмотренных КоАП РФ процессуальных гарантий защиты.

Вышеназванные нарушения являются существенными, возможность устранения этих последствий при рассмотрении данного дела утрачена.

При указанных обстоятельствах протокол об административном правонарушении от 07.05.2015 АА N 000305 в силу части 3 статьи 26.2 КоАП РФ является недопустимым доказательством по делу об административном правонарушении, не может подтверждать факт совершения правонарушения и не может являться основанием для привлечения к административной ответственности.

Существенное нарушение Административной комиссией процессуальных требований статьи 28.2 КоАП РФ, при составлении протокола об административном правонарушении является самостоятельным и безусловным основанием для отказа в привлечении к административной ответственности.

В соответствии с пунктом 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 10 от 02.06.2004 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для отказа в удовлетворении требований административного органа о привлечении к административной ответственности (часть 2 статьи 206 АПК РФ) либо признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Таким образом, материалами дела не подтверждается наличие в действиях ИП Бочарникова С.С. состава административного правонарушения, а представленные Административной комиссией доказательства не отвечают требованию допустимости.

При таких обстоятельствах суд области правомерно признал оспариваемо постановление незаконным.

Выводы суда области относительно отсутствия полномочий Административной комиссии по вынесению оспариваемого постановления, содержащиеся в мотивировочной части обжалуемого судебного акта, не совпадают с выводами апелляционной инстанции, однако не привели к принятию неправильного решения.

Согласно правовой позиции ВАС РФ, изложенной в пункте 35 Постановления Пленума ВАС РФ от 28.05.2009 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции", в случае несогласия суда только с мотивировочной частью обжалуемого судебного акта, которая, однако, не повлекла принятия неправильного решения, суд апелляционной инстанции, не отменяя обжалуемый судебный акт, приводит иную мотивировочную часть.

В связи с изложенным, решение арбитражного суда области не подлежит отмене.

Нарушений норм процессуального законодательства, являющихся в соответствии со статьей 270 АПК РФ безусловным основанием для отмены судебного акта, допущено не было.

Руководствуясь частью 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Белгородской области от 08.10.2015 по делу N А08-4280/2015 оставить без изменения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок через суд первой инстанции только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

П.В. Донцов

Судьи

Е.А. Семенюта А.И. Протасов