Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 8 декабря 2015 г. N 20АП-6054/15

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 18 марта 2016 г. N Ф10-628/16 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Тула

8 декабря 2015 г.

Дело N А23-3384/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 02.12.2015.

Постановление изготовлено в полном объеме 08.12.2015.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Еремичевой Н.В., судей Стахановой В.Н. и Федина К.А., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Федосеевой Ю.А., при участии от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Финпром-3" (г. Москва, ОГРН 1087746314501, ИНН 7704680549) - Макаренко А.М. (доверенность от 08.06.2015), Павловой М.Б. (доверенность от 05.10.2015), от третьего лица - Правительства Калужской области - высшего исполнительного органа государственной власти Калужской области (г. Калуга, ОГРН 1024001188727, ИНН 4027059305) - Румянцева А.В. (доверенность от 14.10.2015 N 01-41/1374-15), в отсутствие представителей ответчика - губернатора Калужской области (г. Калуга), третьих лиц - управления архитектуры и градостроительства Калужской области (г. Калуга, ОГРН 1114027001692, ИНН 4027103378), администрации сельского поселения "деревня Захарово" (Калужская область, Малоярославецкий р-н, дер. Захарово, ОГРН 1064011001780, ИНН 4011016627), извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Финпром-3" на решение Арбитражного суда Калужской области от 06.08.2015 по делу N А23-3384/2015 (судья Харчиков Д.В.), установил следующее.

Общество с ограниченной ответственностью "Финпром-3" (далее по тексту - общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Калужской области с заявлением к губернатору Калужской области (далее по тексту - губернатор, ответчик) о признании незаконными действий (бездействия) на заседании Правительства Калужской области (далее по тексту - правительство) 10.03.2015 и о возложении на Правительство обязанности принять законное и обоснованное решение в виде постановления по вопросу о согласовании проекта изменений в генеральный план сельского поселения "деревня Захарово" на основе материалов, представленных на заседание правительства 10.03.2015 уполномоченным лицом - начальником Управления архитектуры и градостроительства Калужской области Стрекозиным О.Н.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Управление архитектуры и градостроительства Калужской области, администрация сельского поселения "деревня Захарово".

Решением Арбитражного суда Калужской области от 06.08.2015 в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебный акт мотивирован тем, что, исходя из оснований заявленных требований, общество, по сути, выражает несогласие с действиями (бездействием) Правительством Калужской области, тогда как ответчиком заявлен губернатор Калужской области.

Не согласившись с данным решением суда первой инстанции, общество обратилось в Двадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит его отменить, как незаконное и необоснованное, и принять по делу новый судебный акт. В обоснование своей позиции указывает, что судом первой инстанции необоснованно отклонено ходатайство о вызове в суд ответчика. Сообщает, что Управлением архитектуры и градостроительства Калужской области не исполнено определение Арбитражного суда Калужской области от 10.07.2015. По мнению заявителя, лично ответчик и некоторые непосредственно подведомственные чиновники вот уже более пяти лет, не беря на себя официальных обязательств, вынуждают истца инвестировать в одностороннем порядке значительные финансовые ресурсы в дорогу, которая является областной собственностью, но не подписывают при этом соответствующие договоры о государственно-частном партнерстве.

В отзывах на апелляционную жалобу Управление архитектуры и градостроительства Калужской области, губернатор Калужской области и правительство Калужской области, опровергая доводы жалобы, считают, что судом первой инстанции сделаны правильные выводы, и просят в удовлетворении апелляционной жалобы отказать.

Администрация сельского поселения "деревня Захарово" отзыв на апелляционную жалобу не представила.

Проверив в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, законность обжалуемого судебного акта, Двадцатый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу об отсутствии оснований для отмены решения суда первой инстанции ввиду следующего.

Как усматривается из материалов дела, 17.12.2009 на заседании президиума Совета при губернаторе Калужской области по реализации приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" одобрены предпроектные предложения по реализации инвестиционного проекта строительства компанией "Финпром-3" жилого микрорайона, аграрно-промышленного комплекса и спортивно-оздоровительного парка в Малоярославецком районе Калужской области.

В целях реализации данного инвестиционного проекта необходимо согласование проекта изменений в генеральный план сельского поселения "Деревня Захарово" Малоярославецкого района Калужской области.

По результатам проведенного 06.12.2011 заседания Правительства Калужской области, на котором рассматривался вопрос о согласовании проекта генерального плана населенных пунктов деревня Захарово, деревня Муратово сельского поселения "Деревня Захарово" Малоярославецкого района Калужской области, постановление не принято; отказано в согласовании проекта генерального плана населенных пунктов деревня Захарово, деревня Муратово сельского поселения "Деревня Захарово" Малоярославецкого района Калужской области по причине необеспеченности района предполагаемого жилищного строительства автомобильной дорогой от с. Детчино до дер. Захарово; постановили вернуться к рассмотрению данного вопроса на заседании Правительства Калужской области после ввода в эксплуатацию автодороги Детчино-Захарово.

На заседании Правительства Калужской области 10.03.2015 пунктом 2 повестки рассматривался вопрос о согласовании проекта изменений в генеральный план сельского поселения "деревня Захарово" Малоярославецкого района Калужской области, по результатам которого постановление не принято.

Впоследствии на заседании правительства 12.05.2015 пунктом 6 повестки рассмотрен вопрос об отказе в согласовании проекта изменений в генеральный план сельского поселения "деревня Захарово" Малоярославецкого района Калужской области, постановили: постановление принять.

Из содержания постановления Правительства "Об отказе в согласовании проекта изменений в генеральный план сельского поселения "Деревня Захарово" Малоярославецкого района Калужской области" от 21.05.2015 N 270 следует, что в соответствии с частью 2 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пунктом 10 Положения о порядке рассмотрения проектов документов территориального планирования и подготовки заключений на них (утверждено постановлением Правительства от 07.03.2008 N 92) постановлено: отказать в согласовании проекта изменений в генеральный план сельского поселения "деревня Захарово" Малоярославецкого района Калужской области (пункт 1) и утвердить заключение об отказе в согласовании проекта изменений в генеральный план сельского поселения "деревня Захарово" Малоярославецкого района Калужской области (пункт 2).

Указанные обстоятельства послужили основанием для обращения ООО "Финпром-3" в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Вывод суда первой инстанции об отказе в удовлетворении заявленных требований является правильным исходя из следующего.

В силу статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обращение в суд имеет целью защиту прав и законных интересов; лицо, обращающееся в суд, соответственно, должно избрать надлежащий способ защиты права, а суд -проверить соответствие избранного способа защиты тем интересам, которые преследует истец (заявитель).

При этом избранный заинтересованным лицом способ защиты нарушенных прав должен соответствовать нарушенному праву.

Глава 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации регламентирует вопросы рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Основанием для обращения с заявлением о признании действий (бездействия), решений государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными, а ненормативных актов недействительными, является наличие публичного-правового спора, особенность которого - юридическое неравенство спорящих сторон, находящихся между собой в отношениях власти и подчинения. При подаче такого заявления заявитель должен указать, какому закону (иным нормативно-правовым актам) не соответствует оспариваемое им действие (бездействие), ненормативные акты, решения, а также, какие права и законные интересы заявителя нарушены или какие обязанности на него незаконно возложены.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации проект генерального плана подлежит согласованию с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в границах которого находится поселение или городской округ, если предусматривается в соответствии с указанным проектом включение в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения, городского округа, земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения или исключение из границ этих населенных пунктов земельных участков, которые планируется отнести к категории земель сельскохозяйственного назначения.

Как справедливо указал суд первой инстанции, данной нормой исчерпывающе определен орган, в компетенцию которого входит согласование проекта генерального плана - это высший исполнительный орган государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.

Правительство Калужской области является высшим исполнительным органом государственной власти Калужской области, обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать и строит свою работу на основе коллегиальности при принятии решений (пункт 1 статьи 1 Закона Калужской области от 26.09.1996 N 51 "О Правительстве Калужской области" (далее по тексту - Закон N 51).

Из совокупности данных норм, как верно указано судом первой инстанции, следует, что согласование проекта изменений в генеральный план сельского поселения "Деревня Захарово" Малоярославецкого района Калужской области отнесено к компетенции Правительства Калужской области.

В соответствии с пунктом 1 статьи 3 Закона N 51 структура правительства состоит из руководителя правительства, заместителей руководителя правительства, иных членов правительства.

В состав правительства входят: губернатор Калужской области, первый заместитель губернатора Калужской области, заместитель губернатора Калужской области - руководитель администрации губернатора Калужской области, заместители губернатора Калужской области, министры Калужской области.

Губернатор Калужской области по должности является руководителем правительства.

Каждый член правительства при подготовке, обсуждении и принятии решений имеет один решающий голос.

В силу пункта 1 статьи 6 Закона N 51 по вопросам своего ведения правительство принимает решения в виде постановлений правительства, которые подписываются губернатором Калужской области, в случаях, предусмотренных федеральным законодательством и уставом Калужской области, одним из заместителей губернатора Калужской области.

Пунктом 2 данной статьи установлено, что постановления правительства принимаются большинством голосов от общего числа членов правительства и являются нормативно-правовыми актами, обязательными для исполнения на всей территории Калужской области.

Регламентом правительства по отдельным вопросам ведения правительства для принятия постановлений может вводиться норма квалифицированного большинства в 2/3 от общего числа членов правительства.

В силу пункта 1 статьи 7 Закона N 51 заседания правительства осуществляются в соответствии с регламентом правительства (утвержден постановлением Правительства Калужской области от 26.04.2004 N 119).

Проанализировав вышеприведенные нормы Закона N 51 и положения Регламента правительства, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что губернатор в вопросах принятия решений правительством является членом правительства, обладает правом решающего голоса наряду с остальными членами правительства.

Пунктом 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" разъяснено, что к действиям органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих по смыслу главы 25 ГПК РФ относится властное волеизъявление названных органов и лиц, которое не облечено в форму решения, но повлекло нарушение прав и свобод граждан и организаций или создало препятствия к их осуществлению.

К действиям, в частности, относятся выраженные в устной форме требования должностных лиц органов, осуществляющих государственный надзор и контроль.

К бездействию относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами).

К бездействию, в частности, относится нерассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом.

Согласно уставу Калужской области (утвержден постановлением Законодательного Собрания Калужской области от 27.03.1996 N 473) в Калужской области устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти Калужской области - правительством Калужской области.

Структура исполнительных органов государственной власти Калужской области определяется губернатором Калужской области в соответствии с настоящим уставом.

Губернатор Калужской области является высшим должностным лицом Калужской области, руководителем правительства Калужской области (пункт 1 статьи 26); в пункте 9 названной статьи перечислены полномочия Губернатора.

В соответствии с частью 3 статьи 44 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации ответчиками являются организации и граждане, к которым предъявляется иск.

То есть это те лица, которые имеют спорные материально-правовые правоотношения с истцом и которые, по утверждению истца, нарушают то или иное предположительно принадлежащее последнему субъективное право.

В силу статьи 47 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации иск должен быть предъявлен к надлежащему ответчику, то есть к лицу, которое должно отвечать по иску.

Обоснованность требования к ответчику определяется предметом и основаниями заявленных исковых требований.

Из приведенных норм Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что надлежащим ответчиком является лицо, которое нарушает или оспаривает права или законные интересы истца и, соответственно, удовлетворение иска к которому приведет к восстановлению этих прав.

В данном случае ООО "Финпром-3" заявлено требование к губернатору Калужской области о признании незаконными действий (бездействия) на заседании Правительства Калужской области 10.03.2015 и о возложении на Правительство обязанности принять законное и обоснованное решение в виде постановления по вопросу о согласовании проекта изменений в генеральный план сельского поселения "деревня Захарово" на основе материалов, представленных на заседание правительства 10.03.2015 уполномоченным лицом - начальником Управления архитектуры и градостроительства Калужской области Стрекозиным О.Н.

Требования заявителя признать незаконным действия (бездействие) губернатора, как справедливо указал суд первой инстанции, мотивированы ссылками на то обстоятельство, что на заседании Правительства Калужской области 10.03.2015 не принято решение в виде постановления.

Кроме того, заявитель утверждает, что на данном заседании не было голосования.

Таким образом, исходя из оснований заявленных требований, по сути, заявитель выражает несогласие с действиями (бездействием) именно Правительства Калужской области.

Между тем ответчиком в данном деле заявлен губернатор и заявителем не приведено нормативное обоснование в отношении бездействия губернатора Калужской области, а судом не установлено, какие действия (либо бездействие) именно должностного лица - губернатора - оспариваются заявителем, какие полномочия губернатора им не осуществлены.

Правительство Калужской области в данном деле ответчиком не заявлено.

Предъявление иска к ненадлежащему ответчику является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении иска.

С учетом изложенного суд первой инстанции правомерно отказал в удовлетворении заявленных ООО "Финпром-3" требований.

Судом первой инстанции обоснованно отклонено ходатайство заявителя об обязании ответчика (губернатора) лично явиться в судебное заседание для выяснения обстоятельств заседания правительства 10.03.2015 с учетом права лиц, в том числе при обязании явкой (часть 3 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) действовать через представителей, наличия протокола и аудиозаписи указанного заседания правительства, неопределения заявителем в ходатайстве обстоятельств, подлежащих выяснению.

В связи с этим соответствующий довод подлежит отклонению судом апелляционной инстанции.

Ссылка общества на неисполнение Управлением архитектуры и градостроительства Калужской области определения Арбитражного суда Калужской области от 10.07.2015 признается судом апелляционной инстанции несостоятельной, поскольку обществом не указано, каким образом данное обстоятельство повлияло на законность принятого судом первой инстанции решения.

Убедительных доводов, основанных на доказательственной базе и опровергающих правомерность выводов суда первой инстанции, апелляционная жалоба не содержит, в связи с чем удовлетворению не подлежит.

Учитывая изложенное и руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Калужской области от 06.08.2015 по делу N А23-3384/2015 оставить без изменения, а апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Финпром-3" - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме посредством направления кассационной жалобы через арбитражный суд первой инстанции в порядке, установленном частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Н.В. Еремичева

Судьи

В.Н. Стаханова К.А. Федин