Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 8 декабря 2015 г. N 14АП-9340/15

г. Вологда

08 декабря 2015 г.

Дело N А44-6531/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 01 декабря 2015 года.

В полном объёме постановление изготовлено 08 декабря 2015 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Мурахиной Н.В., судей Пестеревой О.Ю. и Смирнова В.И.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Борисовой А.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу областного бюджетного учреждения "Новгородская областная ветеринарная станция" на решение Арбитражного суда Новгородской области от 28 сентября 2015 года по делу N А44-6531/2015 (судья Куропова Л.А.),

установил:

областное бюджетное учреждение "Новгородская областная ветеринарная станция" (ОГРН 1035300304050, ИНН 5321095282; место нахождения: 173000, Великий Новгород, улица Дворцовая, дом 11; далее - областное учреждение, ветеринарная станция, ОБУ "Новгородская областная ветеринарная станция") обратилось в Арбитражный суд Новгородской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области (ОГРН 1025300795552, ИНН 5321047553; место нахождения: 173002, Великий Новгород, Воскресенский бульвар, дом 3; далее - УФАС, управление, антимонопольный орган) о признании незаконными решения от 22.05.2015 N 9 и предписания от 22.05.2015 N 23.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Комитет ветеринарии Новгородской области (далее - комитет), закрытое акционерное общество "Производственная компания "Корона" (далее - ЗАО "ПК "Корона", общество).

Решением Арбитражного суда Новгородской области от 28 сентября 2015 года по делу N А44-6531/2015 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Областное учреждение с судебным актом не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить. В обоснование жалобы, а также в качестве возражения на отзыв управления указывает на то, что им не допущено нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции), поскольку оно не обладает полномочиями по установлению запретов и ограничений, никаких действий по созданию условий либо возможности наступления последствий в виде недопущения, ограничения, устранения конкуренции не совершало. Порядок оказания платных ветеринарных услуг юридическим лицам нормативными актами не установлен.

Управление в отзыве на жалобу с изложенными в ней доводами не согласилось, просит решение оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Комитет поддержал доводы, изложенные в жалобе, просит решение Арбитражного суда Новгородской области от 28 сентября 2015 года по делу N А44-6531/2015 отменить, заявленные требования областного учреждения - удовлетворить.

ЗАО "ПК "Корона" в отзыве просит решение суда оставить без изменения, считая его законным и обоснованным.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Как следует из материалов дела, в связи с поступившим от ЗАО "ПУ "Корона" заявлением от 12.01.2015 (том 1, лист 63) управление в отношении областного учреждения возбудило дело N 9 по признакам нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

По результатам проверки управление установило в действиях ветеринарной станции нарушение пунктов 2 и 3 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, в связи с чем принято решение от 22.05.2015 о нарушении антимонопольного законодательства (том 1, листы 12-17).

Во исполнение данного решения областному учреждению выдано предписание от 22.05.2015 N 23 (том 1, лист 11) о прекращении со дня получения предписания нарушения части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выразившегося в необоснованном воспрепятствовании осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к хозяйствующим субъектам и во введении ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров. С этой целью в предписании указано, что при установленном комитетом порядке дачи разрешения руководителя комитета для внесения указанных реквизитов разрешения в ветеринарные свидетельства (в графу "Особые отметки") следует представлять в учреждения, подведомственные комитету и оказывающие хозяйствующим субъектам государственные услуги по выдаче ветеринарных сопроводительных документов, сведения о номере и дате разрешения комитета для внесения указанных реквизитов разрешения в ветеринарные свидетельства (в графу "Особые отметки") без предъявления к хозяйствующим субъектам, обращающимся в такие учреждения за получением ветеринарных свидетельств на подконтрольные госветнадзору грузы, требований о заключении данными хозяйствующими субъектами договоров с ОБУ "Новгородская областная ветеринарная станция" на оказание платных ветеринарных услуг в части проведения подготовительных работ для получения разрешения, оформления и передачи сведений о номере и дате разрешения руководителя комитета в указанные учреждения и об оплате данных работ ОБУ "Новгородская областная ветеринарная станция" (том 1, лист 11).

Не согласившись с вынесенными антимонопольной службой 22.05.2015 по делу N 9 решением и предписанием, ветеринарная станция обратилась в арбитражный суд с указанным выше заявлением.

Суд первой инстанции правомерно отказал в удовлетворении заявленного требования.

Целями Закона о защите конкуренции являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1 Закона N 135-ФЗ).

Конкуренция - это соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона N 135-ФЗ).

Признаки ограничения конкуренции нормативно закреплены в пункте 17 статьи 4 Закона N 135-ФЗ.

Пунктами 2 и 3 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ установлен запрет федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам (пункт 2); установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров (пункт 3).

Следовательно, для квалификации действий субъекта применительно к части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ необходимо установить запрещенные законом, не соответствующие нормативно-правовым положениям и совершенные им действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, то есть соперничеству на значимом определенном товарном рынке в сфере обращения определенного товара (работ, услуг) либо взаимозаменяемых товаров (работ, услуг).

Соответственно, принимаемые органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными органами или организациями, осуществляющими функции указанных органов, решения, а также совершаемые действия (бездействие) прежде всего должны быть направлены на реализацию этих положений Закона N 135-ФЗ.

В рассматриваемом случае, как усматривается в решении управления от 22.05.2015 по делу N 9, областной ветстанции вменяется в вину создание необоснованных препятствий хозяйствующим субъектам, осуществляющим перевозку подконтрольных госветнадзору грузов между субъектами Российской Федерации, путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к указанным хозяйствующим субъектам, введения ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров, а также нарушение единства экономического пространства Российской Федерации, что создает на территории Новгородской области иные, менее эффективные условия функционирования рынков оптовой и розничной торговли продукцией животного производства, кормами и кормовыми добавками, чем в других регионах России.

При этом управление правомерно исходило из того, что областная ветстанция, являясь подведомственной органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области ветеринарии, осуществляет предоставление сведений о номере и дате разрешения руководителя комитета для их внесения в ветеринарные свидетельства в соответствии с пунктом 2.4 Правил организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов, утвержденных приказом Минсельхоза России от 16.11.2006 N 422 (далее - Правила N 422), действующих до 01.09.2015, при условии, что хозяйствующие субъекты, осуществляющие перевозку подконтрольных госветнадзору грузов между субъектами Российской Федерации и обращающиеся за получением ветеринарных свидетельств на указанные грузы в учреждения, подведомственные комитету, заключат с ветеринарной станцией договоры на оказание платных ветеринарных услуг в части проведения подготовительных работ для получения разрешения, оформления и выдачи номера и даты такого разрешения.

К таким выводам антимонопольный орган пришел, оценив деятельность подчиненной комитету областной ветстанции в рамках заключенного с обществом договора о предоставлении платных ветеринарных услуг, оказываемых для выдачи разрешений при межобластных перевозках.

Система государственной ветеринарной службы в соответствии с частью 2 статьи 5 Закона Российской Федерации от 14.05.1993 N 4979-1 "О ветеринарии" (далее - Закон N 4979-1, Закон о ветеринарии) включает в себя в субъектах Российской Федерации уполномоченные в области ветеринарии органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подведомственные им учреждения.

Статьей 3 Закона N 4979-1 предусмотрены полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области ветеринарии. При этом к полномочиям субъекта Российской Федерации в области ветеринарии относятся решение вопросов в области ветеринарии, как прямо поименованных в данной статье, так и иных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации. Вопросы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов на платной основе к исключительному ведению Российской Федерации не относятся.

При этом Закон N 4979-1 не исключает возможность предоставления платных ветеринарных услуг подразделением государственного ветеринарного надзора в соответствии с условиями заключенного договора.

Пунктом 1 статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) определено, что учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Некоммерческие организации вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, если это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствует этим целям (абзац второй пункта 3 статьи 50 ГК РФ).

Таким образом, областное учреждение, являясь некоммерческой организацией, вправе оказывать платные услуги в рамках той деятельности, которая служит достижению целей этой организации.

Правилами N 422 был установлен порядок организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов, которые являются обязательными для исполнения должностными лицами, уполномоченными осуществлять оформление и выдачу ветеринарных сопроводительных документов, юридическими лицами любой организационно-правовой формы и гражданами, занятыми содержанием, ловлей, добычей животных (в том числе птиц, рыб (других гидробионтов), пчел), а также производством, заготовкой, переработкой, перевозкой, хранением и реализацией продукции животного происхождения, кормов и кормовых добавок.

Правила N 422 предусматривают, что ветеринарные сопроводительные документы, характеризующие территориальное и видовое происхождение, ветеринарно-санитарное состояние сопровождаемого груза, эпизоотическое состояние места его выхода и позволяющие идентифицировать груз, выдаются на все виды животных, продукции животного происхождения, кормов и кормовых добавок (далее - грузы), подлежащих заготовке, перевозке, переработке, хранению и реализации (пункт 1.2 названных Правил).

Партии грузов, перечисленных в приложении 19 к настоящим Правилам, должны сопровождаться: ветеринарными свидетельствами форм N 1 - 3 - при перевозке грузов за пределы района (города) по территории Российской Федерации; ветеринарными справками формы N 4 - при перевозке грузов в пределах района (города) (пункт 1.3). Ветеринарные свидетельства форм N 1, 2, 3 и ветеринарные справки формы N 4 выдают учреждения, подведомственные органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области ветеринарии (пункт 2.1).

Пунктом 2.4 Правил N 422 определено, что при перевозке грузов между субъектами Российской Федерации в графе "Особые отметки" ветеринарного свидетельства указывается номер и дата разрешения руководителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области ветеринарии.

В соответствии с Перечнем платных и бесплатных услуг, оказываемых бюджетными организациями и учреждениями Государственной ветеринарной службы Российской Федерации, утвержденным Министерством сельского хозяйства Российской Федерации 20.01.1992 за N 2-27-145, выдача ветеринарных сопроводительных документов (ветсвидетельств, справок, паспортов и регистрационных удостоверений) отнесена к платным ветеринарным услугам.

На основании пункта 1.4 названных Правил ветеринарные сопроводительные документы оформляют и выдают органы и учреждения, входящие в систему Государственной ветеринарной службы Российской Федерации.

Исходя из положений пунктов 2.1 и 2.2 Правил N 422 ветеринарные свидетельства форм N 1, 2, 3 выдают учреждения, подведомственные органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области ветеринарии. Свидетельства подписываются руководителем (или уполномоченным им ветеринарным врачом) учреждения, подведомственного органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области ветеринарии, и заверяются печатью учреждения.

Платные ветеринарные услуги оказываются исполнителем, в том числе на основе заключения договора (пункт 10 Правил оказания платных ветеринарных услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 06.08.1998 N 898).

В соответствии с приложением 19 к этим Правилам видами грузов, для которых необходимы вышеуказанные свидетельства, являются, в частности, мясо и мясные продукты.

Основным видом экономической деятельности ЗАО "ПК "Корона" является производство готовых и консервированных продуктов из мяса, мяса птицы, мясных субпродуктов.

Таким образом, для нормальной хозяйственной деятельности ЗАО "ПК "Корона" необходимо осуществление перевозок грузов, указанных в приложении 19 Правил, между субъектами Российской Федерации и, соответственно, необходимо получение ветеринарных свидетельств форм N 1, 2, 3.

Согласно пункту 2.4 Правил N 422 при перевозке грузов между субъектами Российской Федерации в графе "Особые отметки" ветеринарного свидетельства указывают номер и дату разрешения руководителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области ветеринарии, а также номер ветеринарного сопроводительного документа, в сопровождении которого груз поступил на хранение.

В рассматриваемом случае ЗАО "ПК "Корона" и учреждением был заключен договор о предоставлении платных ветеринарных услуг от 05.02.2007 (том 1, листы 64-65), в соответствии с которым областное учреждение обязалось за плату проводить подготовительную работу, необходимую для выдачи обществу соответствующих разрешений при экспортно-импортных, межобластных перевозках и использовании грузов согласно Правилам N 422, ветеринарных удостоверений.

Из представленных в материалы дела актов приемки-сдачи выполненных работ и соответствующих счетов-фактур следует, что ЗАО "ПК "Корона" оплачивало ветеринарной станции услуги, выразившиеся в оформление разрешений в 2014 году, в зависимости от их количества и веса ввозимого (вывозимого) груза (том 1, листы 92-112).

В ходе проверки управление установило и сторонами не оспаривается, что областное учреждение 04.03.3015 направило обществу извещение о расторжении с 01.04.2015 договора от 05.02.2007 в связи с невыполнением обществом обязанности по оплате оказанных услуг.

В связи с этим после 01.04.2015 ветеринарные свидетельства ЗАО "ПК "Корона" выдавались на основании договора возмездного оказания услуг за плату сотрудником государственного учреждения "Боровичская районная ветеринарная станция" Васильевым О.А., с которым областным учреждением заключен договор на оказание возмездных услуг по оформлению ветеринарных сопроводительных документов.

Следовательно, поскольку ветеринарная станция за плату обязалась оформлять и выдавать обществу ветеринарные свидетельства, то графа "Особые отметки" ветеринарного свидетельства (к примеру, том 2, листы 78-79), в котором должен быть указан номер и дата разрешения руководителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области ветеринарии, также заполняется ею.

Выдача разрешений относится к компетенции комитета ветеринарии и, в силу указанных выше норм права, должна осуществляться бесплатно.

Областное учреждение вправе осуществлять платные услуги в строгом соответствии с перечнем этих услуг. Этот перечень носит исчерпывающий характер и самим учреждением не может быть расширен.

Кроме того, как правильно отметил суд первой инстанции, по договору на возмездное оказание ветеринарных услуг с ЗАО "ПК "Корона" ветеринарная станция обязуется проводить подготовительную работу, необходимую для выдачи обществу разрешений при экспортно-импортных и межобластных перевозках грузов, предусмотренных пунктом 2.4 Правил N 422, выяснять эпизоотическое и ветеринарное состояние тех территорий, куда планируется вывозить грузы.

В соответствии с пунктом 2.4 устава областное учреждение контролирует выпуск безопасных в ветеринарно-санитарном отношении пищевых продуктов и продовольственного сырья животного происхождения, изучает эпизоотическое и ветеринарно-санитарное состояние объектов и территорий населенных пунктов, ведет ветеринарный учет и отчетность, проводит иные мероприятия, необходимые для достижения целей, предусмотренных уставом.

Таким образом, областное учреждение обязано выяснять эпизоотическое и ветеринарное состояние как объектов и территорий области, так и тех территорий, куда вывозятся грузы, вне зависимости от наличия договора с хозяйствующим субъектом и использовать эти сведения для выдачи разрешений как ЗАО "ПК "Корона", так и другим хозяйствующим субъектам.

При этом следует отметить, что ветеринарной станцией ни управлению, ни суду первой инстанции не представлены доказательства, свидетельствующие о том, что в рамках заключенных с обществом договоров для выдачи разрешений комитетом, областным учреждением направлялись какие-либо запросы для выявления эпизоотической обстановки в субъектах Российской Федерации.

В отзыве на жалобу комитет ссылается на то, что хозяйствующий субъект свободен в выборе своих действий и вправе не заключать договоры.

Вместе с тем получение ветеринарного свидетельства отнесено к платным услугам, и является обязательным в силу действовавших ранее Правил N 422.

При этом, исходя из сложившейся в регионе практики, заключение договора обществом рассматривалось как единственно возможный способ получения надлежащим образом оформленных ветеринарных сопроводительных документов.

Доказательств наличия альтернативного варианта оперативного получения указанных разрешений в материалы дела также не предъявлено.

Довод подателя жалобы о том, что на него не распространяются запреты, установленные частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, также не принимается апелляционной коллегией, поскольку опровергается приведенными выше положениями нормативных актов, а также установленными по делу обстоятельствами.

Кроме того, данный факт установлен и при рассмотрении дела N А44-2827/2012.

Действовавшими на момент рассмотрения дела N 9 о нарушении антимонопольного законодательства Правилами N 422 не предусмотрено получение рассматриваемого разрешения комитета самим хозяйствующим субъектом и представление информации о его номере и дате в учреждение ветеринарии, оформляющее ветеринарные сопроводительные документы.

Областное учреждение в апелляционной жалобе указывает на то, что не представляется возможным определить, какие именно действия оно должно выполнить для устранения выявленного нарушения.

Вместе с тем из предписания управления от 22.05.2015 N 23 следует, что оно распространяется на оказание рассматриваемых услуг ветеринарной станцией лишь при условии сохранения установленного комитетом порядка выдачи ветеринарных сопроводительных документов, при котором часть функций районных ветеринарных станций по оформлению ветеринарных сопроводительных документов выполняет областное учреждение.

В оспариваемом предписании ветеринарной станции указано на необходимость сообщать реквизиты (даты и номера) разрешений комитета без взимания с хозяйствующих субъектов платы и без заключения с ними таких договоров на оказание платных ветеринарных услуг.

Следует также отметить, что с 13.07.2015 в силу части 11 статьи 2.3 Закона о ветеринарии оформление ветеринарных сопроводительных документов осуществляется на безвозмездной основе.

С учетом изложенного суд первой инстанции правомерно отказал областному учреждению в признании недействительными вынесенных управлением решения от 22.05.2015 N 9 и предписания от 22.05.2015 N 23.

Доводы апелляционной жалобы основаны на неверном толковании норм действующего законодательства и, по существу, сводятся к переоценке обстоятельств дела и подтверждающих данные обстоятельства доказательств.

Данные доводы не опровергают выводов суда первой инстанции, не свидетельствуют о неправильном применении и нарушении им норм материального и процессуального права, а, по сути, выражают несогласие с указанными выводами, что не может являться основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Иных, влекущих отмену или изменение обжалуемого судебного акта, доводов апелляционная жалоба заявителя не содержит.

Фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судом первой инстанции в полном объеме на основе доказательств, оцененных в соответствии с правилами, определенными статьей 71 АПК РФ.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Новгородской области от 28 сентября 2015 года по делу N А44-6531/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу областного бюджетного учреждения "Новгородская областная ветеринарная станция" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Н.В. Мурахина

Судьи

О.Ю. Пестерева В.И. Смирнов