Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 9 декабря 2015 г. N 14АП-7949/15

г. Вологда

09 декабря 2015 г.

Дело N А05-7722/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 03 декабря 2015 года.

В полном объеме постановление изготовлено 09 декабря 2015 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Смирнова В.И., судей Докшиной А.Ю. и Мурахиной Н.В.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Коряковской М.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Архангельской области на решение Арбитражного суда Архангельской области от 14 августа 2015 года по делу N А05-7722/2015 (судья Болотов Б.В.),

установил:

Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Архангельской области (место нахождения: 163000, г. Архангельск, ул. Гайдара, д. 24; ОГРН 1052901021689; ИНН 2901133673; далее - управление, административный орган) обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением о привлечении общества с ограниченной ответственностью "Гарант XXI" (место нахождения: 164500, Архангельская область, г. Северодвинск, пр. Заозерный, д. 4ж; ОГРН 1052902039860; ИНН 2902050701; далее - общество, ООО "Гарант XXI") к административной ответственности, предусмотренной частью 15 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением Арбитражного суда Архангельской области от 14 августа 2015 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Управление с решением суда не согласилось и обратилось с жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции его отменить, по делу принять новый судебный акт. В обоснование жалобы ссылается на то, что состав части 15 статьи 19.5 КоАП РФ предусматривает ответственность за неисполнение предписания органа, уполномоченного на осуществление государственного контроля (надзора), исполнение государственной функции по проведению проверок деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей осуществляется территориальными органами Роспотребнадзора.

Общество в письменных пояснениях и отзыве доводы жалобы не признало, просит решение суда оставить без изменения, жалобу - без удовлетворения.

Стороны надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим разбирательство по делу произведено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Определением от 09.11.2015 ранее участвовавшая в рассмотрении дела судья Виноградова Т.В. заменена на судью Докшину А.Ю., рассмотрение дела начато сначала.

Исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения, апелляционная инстанция не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения о проведении внеплановой выездной проверки от 20.05.2015 N 255 в период с 02.06.2015 по 04.06.2015 управление провело проверку с целью контроля за выполнением обществом предписания от 14.04.2015 N 149/пр.

Согласно вышеназванному предписанию, выданному управлением, обществу следовало в срок до 14.05.2015 прекратить выявленные нарушения путем выполнения требования об обеспечении на каждой единице потребительской упаковки продукта переработки молока маркировки, оформленной в соответствии с требованиями Федерального закона от 12.06.2008 N 88-ФЗ "Технический регламент на молоко и молочную продукцию" (далее - Закон N 88-ФЗ).

В ходе проверки управление установило, что предписание от 14.04.2015 N 149/пр ответчиком в полном объеме не исполнено, маркировка каждой единицы потребительской упаковки молочной продукции (сыр), расфасованной продавцом, реализуемой в магазине, содержит неполную информацию для потребителей, предусмотренную пунктами 13, 17 части 25 статьи 36 главы 12 Закона N 88-ФЗ, а именно на маркировке сыров "Голландский", "Российский" отсутствуют дата производства (изготовления) и информация о подтверждении соответствия продукции требованиям Закона N 88-ФЗ.

Выявленные обстоятельства послужили основанием для составления 25.06.2015 протокола об административном правонарушении N 246/2015 и обращения с заявлением в арбитражный суд.

Суд первой инстанции отказал в удовлетворении требований управления. Отказывая в удовлетворении заявления административного органа, суд первой инстанции исходил из того, что вменяемое правонарушение не может быть квалифицировано по части 15 статьи 19.5 КоАП РФ; ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания органа, осуществляющего государственный надзор, муниципальный контроль, предусмотрена частью 1 названной статьи. При этом суд первой инстанции не усмотрел оснований для привлечения общества к административной ответственности, предусмотренной как частью 15 статьи 19.5 КоАП РФ, так и частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ (с учетом разъяснений, изложенных в пункте 20 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях"), поскольку нарушение, выявленное в ходе проведенной управлением 20.02.2015 проверки, является вновь выявленным в установленном законом порядке нарушением и должно влечь самостоятельную административную ответственность за нарушение требований технических регламентов, а не за невыполнение в установленный срок предписания.

Апелляционная коллегия считает данный судебный акт не подлежащим отмене по следующим основаниям.

В силу статьи 23.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 19.5 КоАП РФ, совершенных юридическими лицами, а также индивидуальными предпринимателями, подлежат рассмотрению судьями арбитражных судов.

Частью КоАП РФ установлена ответственность за невыполнение изготовителем (исполнителем, продавцом, лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя), органом по сертификации или испытательной лабораторией (центром) в установленный срок законного решения, предписания федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов к продукции, в том числе к зданиям и сооружениям, либо к продукции (впервые выпускаемой в обращение продукции) и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации или утилизации.

Объективная сторона рассматриваемого правонарушения выражается в невыполнении законного предписания федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам хранения и реализации.

При этом следует отметить, что статья 19.5 КоАП РФ включает несколько частей, каждой из которых установлена административная ответственность за неисполнение предписаний, выданных различными органами.

Таким образом, в тех случаях, когда ответственность наступает за неисполнение предписания, выданного федеральным органом исполнительной власти или его территориальным подразделением, на это прямо указано в диспозиции названной выше статьи.

В рассматриваемом случае диспозиция части 15 статьи 19.5 КоАП РФ предусматривает нарушение, выразившееся в неисполнении предписания именно федерального органа исполнительной власти.

В то же время административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль, об устранении нарушений законодательства предусмотрена частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ.

Согласно пункту 5.9 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 322 (далее - Положение N 322), на названную службу возложены полномочия по осуществлению в установленном порядке проверки деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требованию законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и в области защиты прав потребителей, а также технических регламентов, государственный контроль (надзор) за соблюдением которых возложен на службу.

В силу пункта 4 Положения N 322 названная служба осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Таким образом, из изложенного следует, что полномочия на вынесение предписания имеются непосредственно у Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и у ее территориальных органов, при этом апелляционная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что передача Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека своим территориальным подразделениям полномочий по осуществлению контроля в установленной сфере не означает, что неисполнение предписаний, выданных территориальным органом, влечет административную ответственность, предусмотренную частью 15 статьи 19.5 КоАП РФ.

В рассматриваемом случае, как следует из материалов дела, предписание от 14.04.2015 N 149/пр выдано Управлением Роспотребнадзора по Архангельской области, то есть территориальным органом, а не федеральным органом исполнительной власти в лице Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.

Исходя из изложенного, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что вменяемое в вину обществу правонарушение было бы возможно квалифицировать по части 1 статьи 19.5 КоАП РФ, предусматривающей ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль, об устранении нарушений законодательства.

В пункте 20 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (далее - постановление Пленума N 5) разъяснено, что если при рассмотрении дела об административном правонарушении будет установлено, что протокол об административном правонарушении содержит неправильную квалификацию совершенного правонарушения, то судья вправе переквалифицировать действия (бездействие) лица, привлекаемого к административной ответственности, на другую статью (часть статьи) КоАП РФ, предусматривающую состав правонарушения, имеющий единый родовой объект посягательства, в том числе и в случае, если рассмотрение данного дела отнесено к компетенции должностных лиц или несудебных органов, при условии, что назначаемое наказание не ухудшит положение лица, в отношении которого ведется производство по делу.

При этом согласно пункту 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое подлежит прекращению в случае истечения установленных статьей 4.5 КоАП РФ сроков давности привлечения к административной ответственности.

Статьей 4.5 КоАП РФ предусмотрено, что постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев (по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, - по истечении трех месяцев) со дня совершения административного правонарушения, при длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные частью 1 настоящей статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.

Пунктом 14 постановления Пленума N 5 разъяснено, что срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушения, по которым предусмотренная нормативным правовым актом обязанность не была выполнена к определенному в нем сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока и такое правонарушение не является длящимся.

Исходя из анализа вышеуказанных норм такое правонарушение, как невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных государственных органов, не может относиться к категории длящихся правонарушений и считается оконченным с момента истечения срока, установленного предписанием.

В связи с этим срок давности привлечения к административной ответственности следует исчислять с момента совершения административного правонарушения.

В материалах дела усматривается, что предписанием управления от 14.04.2015 N 149/пр обществу необходимо было устранить нарушения в срок до 14.05.2015.

Срок давности привлечения к административной ответственности за невыполнение требований предписания подлежал исчислению с 15.05.2015 и окончился по истечении трех месяцев - 17.08.2015 (15 и 16 августа 2015 года - выходные дни).

Таким образом, на момент рассмотрения дела в суде апелляционной инстанции срок давности привлечения общества к административной ответственности по части 1 статьи 19.5 КоАП РФ истек.

Истечение сроков давности привлечения к административной ответственности является безусловным основанием, исключающим производство по делу об административном правонарушении (пункт 6 части 1 статьи 24.5 указанного Кодекса).

Кроме того, суд апелляционной инстанции поддерживает выводы обжалуемого решения об исполнимости предписания о том, что предписание не должно быть направлено на дальнейший контроль за деятельностью хозяйствующего субъекта.

Особенностью предписаний является то, что этот вид ненормативных правовых актов направлен на устранение конкретных нарушений, выявленных в ходе проверки, путем совершения лицом, в адрес которого оно выносится, определенных действий.

Соответственно, вынесение предписания порождает обязанность лица, которому оно адресовано, совершить определенные действия либо, напротив, воздержаться от их совершения.

С учетом того, что обязанность лица, которому адресовано предписание, по его исполнению обеспечена мерами государственного принуждения, приведенные в предписании формулировки выявленных нарушений и их правовая квалификация должны быть ясными, четкими, исключать возможность их неоднозначного или расширительного толкования, с тем чтобы лицо, которому адресовано предписание, могло четко установить: какие нормы права были им нарушены; в каких его конкретных действиях выражаются данные нарушения; что ему следует сделать для их устранения. При этом орган государственной власти должен исходить из необходимости соблюдения принципа баланса частных и публичных интересов.

Исполнимость предписания является важным требованием к этому виду ненормативного правового акта, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается срок, за нарушение которого наступает административная ответственность. Исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, привлекаемого к ответственности, устранить в указанный срок выявленное нарушение.

Следовательно, предписание как ненормативный правовой акт, выносимый по результатам проведения мероприятий государственного контроля и направленный на устранение выявленных нарушений, должно соответствовать требованию исполнимости, отвечать принципу правовой определенности и содержать четкие указания на конкретные действия, которые следует совершить обязанному лицу в целях его надлежащего и своевременного исполнения, с тем чтобы лицо, на которое возлагается обязанность по исполнению предписания, могло однозначно определить, в соответствии с какими конкретно нормами права, какие действия и в какие сроки оно должно совершить в целях устранения выявленных нарушений и приведения существующих правоотношений в соответствие с положениями действующего законодательства, а также для избежания неблагоприятных последствий, которые может повлечь неисполнение предписания.

Предписанием от 14.04.2015 N 149/пр обществу указано на необходимость прекратить выявленные нарушения путем выполнения требования об обеспечении наличия на каждой единице потребительской упаковки продукции переработки молока маркировки, оформленной в соответствии с требованием Закона N 88-ФЗ.

Следовательно, вышеназванная формулировка по существу направлена не на устранение конкретного нарушения к определенному сроку, а на недопущение в будущем (в любое время) нарушения требования Закона N 88-ФЗ в части, определяющей маркировку, нанесенную на каждую единицу потребительской упаковки продукции переработки молока.

Об этом свидетельствует проверка управлением не продукции, ненадлежащая маркировка которой выявлена в акте от 14.04.2015 N 149/2015, а иной продукции, расфасованной 02.06.2015.

Вместе с тем необходимость отражения на каждой единице потребительской упаковки продукции переработки молока маркировки, оформленной в соответствии с требованием Закона N 88-ФЗ, установлена статьей 36 этого Закона, ее соблюдение не зависит от наличия или отсутствия предписания, а нарушение влечет соответствующего вида ответственность.

Таким образом, подателем апелляционной жалобы не приведены доводы, опровергающие выводы суда, изложенные в обжалуемом решении.

Дело рассмотрено судом первой инстанции без нарушения норм материального и процессуального права, выводы суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам. Основания для отмены решения суда отсутствуют, апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

Поскольку в соответствии с частью 4 статьи 208 АПК РФ заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается, госпошлина в федеральный бюджет не уплачивается.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 14 августа 2015 года по делу N А05-7722/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Архангельской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

В.И. Смирнов

Судьи

А.Ю. Докшина Н.В. Мурахина