Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 8 декабря 2015 г. N 09АП-45308/15

Требование: о признании незаконным акта органа власти

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Москва

08 декабря 2015 г.

Дело N А40-67639/14

Резолютивная часть постановления объявлена 01 декабря 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 08 декабря 2015 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Поташовой Ж.В.,

судей:	Попова В.И., Яковлевой Л.Г.,
при ведении протокола	секретарем судебного заседания Анафиевой Д.Р.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу ЗАО "Издательский дом "Федоров"

на решение Арбитражного суда г. Москвы от 27.08.2015 по делу N А40-67639/14, принятое судьей В.В. Лапшиной (106-454)

по заявлению ЗАО "Издательский дом "Федоров"

к Министерству образования и науки РФ

об оспаривании решения в части, обязании совершить действие,

при участии:

от заявителя:	Симагина С.Г. выписка; Фролов А.Г. по доверенности от 14.07.2015;
от ответчика:	Карпова Ю.А. по доверенности от 21.01.2015 N ДЛ-28/17;

УСТАНОВИЛ:

решением Арбитражного суда г. Москвы от 27.08.2015, принятым по данному делу, отказано в удовлетворении требований ЗАО "Издательский дом "Федоров" (далее - заявитель, Общество), уточненных в порядке ст. 49 АПК РФ, к Министерству образования и науки Российской Федерации (далее - Министерство, ответчик) о признании незаконным п.5 Решения государственного органа, оформленного в виде Протокола в части "Совет решил на основании п. 19, 22 Порядка, не рекомендовать к включению учебников в федеральный перечень указанные учебники" в связи с пунктом 22 Приказа 1047, а также ст.77 Основ законодательства о нотариате и п.6 ст. 18 ФЗ "Об образовании"; обязании Министерства восстановить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя, а именно включить 38 учебников (Приложение N 1 к исковому заявлению) издаваемых ЗАО "Издательский дом "Федоров", в Федеральный перечень учебников (утвержденный Приказом Министерства образования и науки РФ N 253 от 31.03.2014), рекомендуемых к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования.

При этом суд первой инстанции исходил из соответствия оспариваемого решения требованиям действующего законодательства, наличия соответствующих полномочий ответчика, а также отсутствия нарушения законных прав и интересов Общества, что в силу ст. 198 АПК РФ исключает возможность удовлетворения заявленных требований при рассмотрении спора по существу.

Не согласившись с принятым решением, Общество обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. Ссылается на неполное выяснение судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствие выводов суда, изложенных в решении обстоятельствам дела, неправильное применение норм материального и процессуального права.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал доводы апелляционной жалобы, просил отменить решение суда первой инстанции, поскольку считает его незаконным и необоснованным по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе, и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Представитель ответчика поддержал решение суда первой инстанции, с доводами апелляционной жалобы не согласился, считает жалобу необоснованной, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, а в удовлетворении апелляционной жалобы отказать, представил в порядке ст.81 АПК РФ письменные объяснения, которые приобщены судом к материалам дела.

Девятый арбитражный апелляционный суд, проверив законность и обоснованность решения в соответствии со ст.ст.266 и 268 АПК РФ, выслушав представителей заявителя и ответчика, с учетом исследованных по делу доказательств и доводов апелляционной жалобы полагает, что судебный акт подлежит оставлению без изменения, исходя из следующего.

Решением Арбитражного суда г. Москвы от 24.09.2014 по настоящему делу, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 12.01.2014, в удовлетворении требований Общества отказано.

Постановлением Арбитражного суда Московского округа от 15.05.2015 судебные акты по делу N А40-67639/2014 отменены, дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Москвы.

Отправляя дело на новое рассмотрение, суд кассационной инстанции указал на необходимость установить фактическую относимость экспертных заключений к представленным для включения в федеральный перечень тридцати восьми учебникам, определить степень влияния данного несовпадения на законность и обоснованность оспариваемого по делу отказа в рекомендации по включению учебников общества в федеральный перечень.

В силу абзаца 2 пункта 15 части 2 статьи 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации указания арбитражного суда кассационной инстанции, изложенные в его постановлении об отмене решения, постановления суда первой, апелляционной инстанций, обязательны для арбитражного суда, вновь рассматривающего дело.

Судебная коллегия полагает, что при новом рассмотрении судом первой инстанции выполнены указания Арбитражного суда Московского округа, исходя из следующего.

Как следует из материалов дела, 13.02.2014 Общество представило в Министерство комплект документов для включения сорока двух экземпляров учебников в федеральный перечень учебников, рекомендуемых к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования.

Научно-методическим советом министерства принято решение об отказе в рекомендации ко включению учебников в федеральный перечень. Отказ обоснован ссылкой на пункты 19, 22 Порядка формирования федерального перечня учебников, рекомендуемых к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования (далее - Порядок), утвержденного приказом Минобрнауки России от 05.09.2013 N 1047, и мотивирован ссылкой на непредставление обществом оригиналов экспертных заключений.

Впоследствии четыре экземпляра учебников включены в федеральный перечень.

Не согласившись с отказом в рекомендации по включению тридцати восьми учебников в федеральный перечень, Общество обратилось в суд с настоящим заявлением.

В соответствии с ч.7 ст.18 Федерального закона от 29.12.2012 N 273 "Об образовании в Российской Федерации" порядок формирования федерального перечня учебников, рекомендуемых к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования, в том числе критерии и порядок проведения экспертизы, форма экспертного заключения, а также основания и порядок исключения учебников из указанного федерального перечня утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования.

Порядок формирования Федерального перечня учебников, рекомендуемых к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования, утвержден Приказом Министерства образования и науки Российской Федерации 05.09.2013 N 1047, зарегистрированным в Минюсте России 18.10.2013 N 30213 (далее - Порядок).

В федеральный перечень учебников включаются учебники, рекомендованные Научно-методическим советом по учебникам, создаваемым Министерством образования и науки Российской Федерации (далее - Совет), на основании положительных экспертных заключений по результатам научной, педагогической, общественной, этнокультурной и региональной экспертиз и отвечающие следующим требованиям (п.3 Порядка):

а) принадлежащие к завершенной предметной линии учебников, представляющей собой совокупность учебников, обеспечивающей преемственность изучения учебного предмета или предметной области на соответствующем уровне общего образования, построенной на единой методической и дидактической основе, отвечающей единым психолого-педагогическим подходам, использующей общую структуру изложения материала и имеющей единое художественно-эстетическое оформление;

б) представленные в печатной форме, полученные печатанием или тиснением, полиграфически самостоятельно оформленные, имеющие электронное приложение, являющееся их составной частью.

Перечень документов, подлежащих направлению претендентами в Совет, перечислен в п.19 Порядка, согласно которому для включения в федеральный перечень учебников заказчик экспертизы в срок до 15 февраля года формирования федерального перечня учебников направляет в Минобрнауки России следующие материалы:

- заявление о включении учебника в федеральный перечень учебников;

- учебник, соответствующий требованиям, указанным в п.3 Порядка;

- методическое пособие для учителя;

- положительные экспертные заключения по результатам педагогической, общественной, этнокультурной и региональной экспертиз, выданных не ранее чем за 3 года до подачи заявления о включении учебника в федеральный перечень учебников;

- положительные экспертные заключения по результатам научной экспертизы.

Положительные экспертные заключения по результатам научной экспертизы, выданные до вступления в силу Порядка, принимаются для рассмотрения включения в федеральный перечень учебников до 15 февраля 2014 года.

Материалы, указанные в п.19 Порядка, рассматриваются Советом до 1 марта года формирования федерального перечня учебников (п.20 Порядка).

Согласно п.20 Порядка на основании представленных материалов Совет принимает одно из следующих решений:

- рекомендовать включить учебник в федеральный перечень учебников;

- не рекомендовать включать учебник в федеральный перечень учебников.

Перечень оснований для принятия Советом по принятию решения не рекомендовать включать учебник в федеральный перечень учебников, приведен в п.22 Положения, который является исчерпывающим:

- материалы поступили в Минобрнауки России после 15 февраля года формирования федерального перечня учебников;

- не представлено экспертное заключение хотя бы на один учебник, принадлежащий к завершенной предметной линии учебников;

- установлены факты, подтверждающие нарушение процедуры прохождения экспертизы учебника;

- представлен неполный комплект материалов.

Решения Совета оформляются протоколами, которые направляются в Минобрнауки России в течение 10 рабочих дней после заседания (п.23 Порядка).

Федеральный перечень учебников утверждается приказом Минобрнауки России до 1 апреля года формирования федерального перечня учебников не реже чем один раз в три года (п.24 Порядка).

Протоколы Совета и приказы Минобрнауки России об утверждении федерального перечня учебников, о внесении изменений в федеральный перечень учебников публикуются Минобрнауки России в официальных печатных изданиях Минобрнауки России, размещаются на официальном сайте Минобрнауки России в сети Интернет (п.30).

В настоящее время Федеральный перечень учебников, рекомендуемых к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования утвержден Приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 31.03.2014 N 253.

Отправляя дело на новое рассмотрение, суд кассационной инстанции указал, что из содержания пункта 19 Порядка следует, что Порядком не установлено обязательное требование к конкретной форме представляемого экспертного заключения (оригинал/копия).

Согласно статье 77 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате нотариальное свидетельствование копий документов является подтверждением тождественности заверяемого образца документа его оригиналу.

В силу пункта 22 Порядка в качестве неустранимого препятствия для принятия Советом положительного решения о выдаче рекомендации на включение учебника в федеральный перечень названы отсутствие в составе комплекта документов экспертного заключения.

Исполняя указания арбитражного суда кассационной инстанции, судом первой инстанции установлено, что положительные заключения в виде нотариально заверенных копий представлены Обществом, несоответствие представленных копий оригиналам документов не установлено, Министерством данный факт не опровергнут.

Формирование федерального перечня учебников, рекомендуемых к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования обусловлено необходимостью реализации целей правового регулирования образовательной деятельности, а именно, установление государственных гарантий, механизмов реализации прав и свобод человека в сфере образования, создание условий развития системы образования, защита прав и интересов участников отношений в сфере образования.

Как верно установлено судом первой инстанции и нашло свое подтверждение в суде апелляционной инстанции, по тридцати семи отдельным указанным в перечне учебникам Общество представило копии экспертных заключений научной и педагогической экспертизы, наименования по которым разнятся, что четко следует из подробного перечня и сравнительной таблицы, приведена Министерством, содержание подтверждено материалами дела (т.9,л.д.62-68). Так, в заключении педагогической экспертизы указано : Азбука: учебник по обучению грамматике для 1 класса, общественная экспертиза - Азбука 1 класс.

Как следует из доказательств, представленных заявителем в материалы настоящего дела, наименования учебников, указанные в заявлениях ООО "Издательский дом "Федоров" о включении учебников в Федеральный перечень, не соответствуют наименованиям учебников, указанных в экспертных заключениях на указанные учебники (т. 4 л.д. 129-150, т. 5 л.д. 1-152, т. 6 л.д. 1-150, т. 7 л.д. 1-151, т. 8 л.д. 1-93).

Так, например, в заявлении о включении учебника в Федеральный перечень (т. 1 л.д. 72) указано следующее наименование учебника: "Английский язык: Волшебная радуга/Magic Rainbow, 2 кл.". В экспертном заключении N 10106-5215/253 от 12.10.2011 (т. 4 л.д. 129-131), составленном Российской академией образования по результатам научной экспертизы, учебник фигурирует под наименованием: "Английский язык. Волшебная радуга" для 2 класса в 2-х частях".

В экспертном заключении от 29.01.2014, составленном по результатам педагогической экспертизы, указано следующее наименование учебника: "Английский язык. Волшебная радуга/Magic Rainbow, 2 класс".

В экспертном заключении N 14 от 31.01.2014 (т. 4 л.д. 132-137), составленном по результатам общественной экспертизы, наименование учебника обозначено как "Английский язык: Волшебная радуга/Magic Rainbow. 2 класс. В 2 частях".

Аналогичные различия имеются и в документах в отношении других учебников, что следует из представленных Министерством сравнительной таблицы и копий экспертных заключений (т. 9 л.д. 62-68).

По всем 38 позициям наименования учебников, указанных в заявлении Общества о включении учебников в Федеральный перечень, не соответствуют наименованиям учебников, указанных в экспертных заключениях.

Данное несовпадение не позволяет считать, что в отношении учебников представлены положительные экспертные заключения и полный комплект документов, что в силу п.п. 19, 22 Порядка свидетельствует об отсутствии оснований для включения учебников в федеральный перечень.

При новом рассмотрении дела заявителем представлены письма экспертных организаций, подтверждающих, что ими составлены заключения в отношении одних и тех же учебников.

Общество отмечает, что наименования представленных им на рассмотрение Совета учебников, а также наименования, указанные в заявлениях и в экспертных заключениях, полностью соответствуют требованиям действующих стандартов (ГОСТ 7.76-96, ГОСТ Р 7.0.4-2006) к составу, оформлению и порядку расположения выходных сведений книжных изданий на элементах издания.

Как верно отмечено судом первой инстанции, соответствие наименований учебников заявителя, указанных в самих учебниках, заявлениях и экспертных заключениях, ГОСТам не имеет правового значения для настоящего дела.

Факт различия наименований учебника, указанных в различных документах заявителя, опровергает довод заявителей, что документы представлены в отношении одного и того же учебника.

В соответствии с п. 19 Порядка полный комплект документов, представляемых издательством для включения учебника в федеральный перечень, должен включать:

- заявление о включении учебника в федеральный перечень учебников;

- учебник, соответствующий требованиям, указанным в п. 3 Порядка;

- методическое пособие для учителя;

- положительные экспертные заключения по результатам педагогической, общественной, этнокультурной и региональной экспертиз, выданные не ранее чем за 3 года до подачи заявления о включении учебника в федеральный перечень учебников;

- положительные экспертные заключения по результатам научной экспертизы.

Представление Заявителем необходимого комплекта документов в отношении соответствующего учебника устанавливается посредством сопоставления коллектива авторов и наименования учебника, указанных в том числе (1) в самом учебнике, (2) в заявлении, (3) в заключении по результатам научной экспертизы, (4) в заключении по результатам педагогической экспертизы и (5) в заключении по результатам общественной экспертизы.

В случае если в каком-либо из указанных документов наименование учебника отлично от наименований, указанных в других документах, необходимо прийти к выводу, что такой документ представлен в отношении иного учебника, а в отношении учебника не представлен полный комплект документов.

Как пояснило Министерство, учебники периодически редактируются, один и тот же авторский коллектив может значительно переработать учебник. При этом для идентификации нового результата труда изменяется наименование учебника, в случае изменения соотношения вклада авторов в создание нового учебника изменяется последовательность указания авторов.

Таким образом, перечень документов, представленных Обществом в Министерство, не соответствует п.19 Порядка, а соответственно, решение не рекомендовать учебники заявителя для включения в федеральный перечень, является законным и обоснованным.

Представленное заявителем научно-консультативное заключение специалиста от 17.07.2015 в качестве доказательства идентичности наименований учебников заключениям эксперта, обоснованно расценено судом первой инстанции, как не надлежащее доказательство по спору, так как не опровергает факта различия в наименованиях.

Специалист в своем заключении фактически исследует вопрос соответствия наименований учебников ГОСТам, что не является предметом исследования и, фактически, рассматривает вопросы права, предрешая исход спора, что относится, как справедливо отмечено судом первой инстанции, к прерогативе суда.

В силу п. 22 Порядка основаниями для принятия Советом решения не рекомендовать учебник в Федеральный перечень являются следующие обстоятельства:

- материалы поступили в Минобрнауки России после 15 февраля 2014 года формирования федерального перечня учебников;

- не представлено экспертное заключение хотя бы на один учебник, принадлежащий к завершенной предметной линии учебников;

- установлены факты, подтверждающие нарушение процедуры прохождения экспертизы учебника;

- представлен неполный комплект материалов.

Таким образом, действия Министерства по не включению учебников заявителя в Федеральный перечень соответствуют п.п. 19, 22 Порядка.

Представленные заявителем письма экспертных организаций, составленные в 2015 году, то есть после формирования Федерального перечня и подтверждающие факт выдачи заключений на одни и те же учебники, не являются доказательством соблюдения требований Порядка.

Ссылка заявителя на то, что Российская академия наук письмом от 14.07.2015 и Русская школьная библиотечная ассоциация письмом от 15.07.2015 подтвердили, что ими составлены заключения в отношении одних и тех же учебников, несоответствия в наименованиях учебники допущены сотрудниками по недосмотру, по невнимательности, отклоняется.

Указанные пояснения не могут освободить Общество от соблюдения установленного порядка предоставления документов.

В силу ст. 12 ГК РФ, ст.ст. 198, 201 АПК РФ в порядке устранения последствий принятия незаконного решения суд может обязать орган, допустивший нарушение, надлежащим образом исполнить соответствующую публично-правовую обязанность, т.е. совершить определенные действия.

Заявитель полагает, что его суд может восстановить его права и законные интересы в порядке п. 3 ч. 5 ст. 201 АПК РФ путем обязания Министерства восстановить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя, а именно включить учебников 38 учебников (Приложение N 1 к исковому заявлению) издаваемых ЗАО "Издательский дом "Федоров", в Федеральный перечень учебников (утвержденный Приказом Министерства образования и науки РФ N 253 от 31.03.2014), рекомендуемых к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования.

Коллегия полагает правильным вывод суда первой инстанции, что в судебные акты арбитражных судов, в силу норм ст. 2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации о задачах судопроизводства, не могут подменять собой решения органов государственной власти по вопросам, отнесенным к их компетенции, тем более в случаях, когда на эти органы законом прямо возложена обязанность принятия соответствующих решений.

По общему правилу, устранение нарушения прав и законных интересов заявителя состоит в восстановлении положения, существовавшего до принятия незаконного ненормативного акта или осуществления незаконных действий (бездействия), либо понуждении совершить действия, на которые заявитель был вправе рассчитывать при правильном исполнении вышеназванными органами и лицами требований закона и их обязанностей.

Однако, представленные Обществом письма о подтверждении экспертными организациями факта выдачи экспертных заключений по результатам экспертизы учебников после 15 февраля 2014 года при наличии установленного факта несоответствия наименований учебников не имеет правового значения для оценки законности действий Министерства и принятого Советом решения.

Правовое значение имеет факт представления в установленном порядке и в установленный срок полного комплекта документов на учебники, в том числе положительных экспертных заключений на рассмотрение Совета, что заявителем сделано не было.

В случае, если Обществом был установлен факт несоответствия наименований в различных его документах, он не был лишен возможности представить соответствующие письма экспертных организаций в установленный порядком срок - до 15 февраля 2014 года, что сделано не было.

Различия наименований учебников, указанных в различных документах (например, в заявлении и в экспертном заключении), не позволяют считать, что в отношении учебников представлен полный комплект документов, в том числе положительное экспертное заключение по результатам научной, педагогической или общественной экспертизы.

В силу п. 22 Порядка основаниями для принятия Советом решения не рекомендовать учебник в Федеральный перечень являются следующие обстоятельства:

- материалы поступили в Минобрнауки России после 15 февраля года формирования федерального перечня учебников;

- не представлено экспертное заключение хотя бы на один учебник, принадлежащий к завершенной предметной линии учебников;

- установлены факты, подтверждающие нарушение процедуры прохождения экспертизы учебника;

- представлен неполный комплект материалов.

Таким образом, поскольку наименования учебников заявителя, указанные в различных документах, разнятся (в том числе, в заявлениях и в заключениях по результатам экспертиз), решение Совета не рекомендовать учебники в связи с тем, что "на учебники не были представлены оригиналы экспертных заключением", является законным и соответствующим п. 22 Порядка, а учебники Заявителя не подлежат включению в Федеральный перечень в связи с не соблюдением Заявителем требований п. 19 Порядка.

Доводы заявителя о включении учебников в предыдущий федеральный перечень, не имеют отношения к настоящему спору.

Согласно ч. 3 ст. 201 АПК РФ, в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда г.Москвы от 27.08.2015 по делу N А40-67639/14 оставить без изменения, апелляционную жалобу- без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражный суд Московского округа.

Председательствующий судья

Ж.В. Поташова

Судьи

В.И. Попов Л.Г. Яковлева