Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 7 декабря 2015 г. N 05АП-10293/15

г. Владивосток

07 декабря 2015 г.

Дело N А24-2384/2015

Резолютивная часть постановления оглашена 02 декабря 2015 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 07 декабря 2015 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Е.Л. Сидорович,

судей В.В. Рубановой, Т.А. Солохиной,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Т.С. Гребенюковой,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Камчатском крае,

апелляционное производство N 05АП-10293/2015

на решение от 19.10.2015

судьи И.Ю. Жалудя

по делу N А24-2384/2015 Арбитражного суда Камчатского края

по заявлению Управления Федеральной службы исполнения наказаний по Камчатскому краю (ИНН 4101047235, ОГРН 1024101020756, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 02.10.2002)

о признании недействительными пунктов 2-5 представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Камчатском крае (ИНН 4101096962, ОГРН 1044100651484, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 16.07.2004) от 10.06.2015 N 13,

при участии:

от Управления Федеральной службы исполнения наказаний по Камчатскому краю - представитель Павлова О.В. по доверенности от 21.10.2015 N 42/ТО/35 сроком до 31.12.2015;

от Территориального управления Федеральной службы финансово - бюджетного надзора в Камчатском крае - представитель Каблукова О.Н. по доверенности от 06.07.2015 N 38-01-05/1012 сроком до 31.12.2015,

УСТАНОВИЛ:

Управление Федеральной службы исполнения наказаний по Камчатскому краю (далее - УФСИН по Камчатскому краю, Управление) обратилось в арбитражный суд Камчатского края с заявлением о признании недействительными пунктов 2 - 3 представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Камчатском крае (далее - ТУ Росфиннадзора в Камчатском крае) от 10.06.2015 N 13.

Решением от 19.10.2015 суд удовлетворил заявленные УФСИН по Камчатскому краю требования.

Не согласившись с указанным судебным актом, ТУ Росфиннадзора в Камчатском крае обжаловало его в порядке апелляционного производства.

В обоснование своей позиции заявитель жалобы, ссылаясь на пункт 3 статьи 219 Бюджетного Кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), настаивает на том, что заключение УФСИН по Камчатскому краю как получателя бюджетных средств, государственных контрактов и договоров на предстоящий период при отсутствии доведенных до получателя бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств в 2013 году на 2014 год является нарушением бюджетного законодательства.

В судебном заседании представитель ТУ Росфиннадзора в Камчатском крае поддержал апелляционную жалобу по изложенным в ней доводам.

Представитель УФСИН по Камчатскому краю в судебном заседании возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, считая решение суда от 19.10.2015 законным и обоснованным.

УФСИН по Камчатскому краю письменный отзыв на апелляционную жалобу в порядке статьи 262 АПК РФ не представило.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Из материалов дела судом апелляционной инстанции установлено, что на основании приказа ТУ Росфиннадзора в Камчатском крае от 31.03.2015 N 27 в период с 01.04.2015 по 15.05.2015 в отношении УФСИН по Камчатскому краю проведена плановая выездная проверка использования средств федерального бюджета в 2013-2014 годах, в ходе которой, в том числе установлено, что:

- в 2013 году при отсутствии на счете N 03381247280 лимитов бюджетных обязательств на 2014 год по РП 0305, ЦС 4233971, ВР 244, КОСГУ 226 УФСИН по Камчатскому краю посредством заключения государственных контрактов приняты бюджетные обязательства на 2014 год по оплате учреждениям государственной и муниципальной систем здравоохранения расходов на оказание медицинской помощи сотрудникам уголовно-исполнительной системы по Камчатскому краю на общую сумму 3 765 000 руб.;

- в 2013 году при отсутствии на счете N 03381247280 лимитов бюджетных обязательств на 2014 год по РП 0305, ЦС 4230049, ВР 223, КОСГУ 226 УФСИН по Камчатскому краю посредством заключения государственных контрактов приняты бюджетные обязательства на 2014 год по оплате услуг по выпечке хлеба на общую сумму 5 285 825,12 руб.;

- в 2013 году при отсутствии на счете N 03381247280 лимитов бюджетных обязательств на 2014 год по РП 0305, ЦС 4230049, ВР 244, КОСГУ 310 УФСИН по Камчатскому краю посредством заключения договора купли-продажи приняты бюджетные обязательства на 2014 год по приобретению шкафов пожарных наружных на общую сумму 99 890 руб.;

- в 2013 году при отсутствии на счете N 03381247280 лимитов бюджетных обязательств на 2014 год по РП 0305, ЦС 4230049, ВР 244, КОСГУ 225 УФСИН по Камчатскому краю посредством заключения договора приняты бюджетные обязательства на 2014 год по оплате услуг по техническому обслуживанию средств пожарной сигнализации на общую сумму 40 000 руб.

Указанные обстоятельства зафиксированы в акте выездной проверки от 26.05.2015 N 27.

На основании данного акта проверки ТУ Росфиннадзора в Камчатском крае выдало УФСИН по Камчатскому краю представление от 10.06.2015 N 13, в котором в оспариваемых пунктах 2, 3, 4, 5 отражены вышеназванные нарушения и заявителю предписано в срок до 29.07.2015 рассмотреть информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства РФ и иных нормативных актов, регулирующие бюджетные отношения, устранить причины и условия допущенных нарушений. О результатах исполнения указанного представления и принятых мерах заявителю необходимо было проинформировать ТУ Росфиннадзора в Камчатском крае в срок до 31.07.2015 (или не позднее трех дней с даты исполнения представления).

Полагая, что представление N 13 от 10.06.2015 в части вмененных УФСИН по Камчатскому краю нарушений, указанных в пунктах 2, 3, 4 и 5 не соответствует требованиям закона и нарушает его права и законные интересы, Управление обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Исследовав материалы дела, проверив в порядке статей 266, 268, 270 АПК РФ правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального и процессуального права, проанализировав доводы апелляционной жалобы, заслушав представителей сторон, арбитражный суд апелляционной инстанции находит решение суда подлежащим отмене в силу следующего.

По смыслу части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ для признания ненормативного акта недействительным, решений и действий (бездействий) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, незаконными необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие ненормативного правового акта, решений, действий (бездействий) закону и нарушение актом, решениями, действиями (бездействиями) прав и законных интересов заявителя.

В соответствии с пунктом 1 раздела 1 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 04.02.2014 N 77, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, функции органа валютного контроля, а также функции по внешнему контролю качества работы аудиторских организаций, определенных Федеральным законом "Об аудиторской деятельности".

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации (пункт 2 раздел 1).

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями (пункт 4 раздел 1).

В силу пункта 1 раздела 1 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного Приказом Минфина РФ от 11.07.2005 N 89н, территориальные органы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора осуществляют функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере и функции по валютному контролю на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 5.14.7 Положения в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности территориальное управление имеет право: направлять в пределах своей компетенции в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений.

Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 20.03.2014 N 18н утвержден Административный регламент исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере (далее - Административный регламент).

Согласно подпункту "д" пункта 9 Административного регламента должностные лица Службы (территориального органа), указанные в пункте 8 названного Административного регламента, в пределах установленных должностными регламентами полномочий при исполнении государственной функции имеют право в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, выдавать представления, предписания.

Бюджетный кодекс Российской Федерации регулирует отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований; отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением и др.

В соответствии со статьей 162 БК РФ при исполнении бюджетной сметы получатель бюджетных средств обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Из изложенного следует, что организация, финансируемая из федерального бюджета, обязана использовать поступающие ей бюджетные средства в точном соответствии не только с размером, но и целевым назначением средств (в разрезе кодов (статей) экономической классификации), определенных соответствующими сметами расходов и реестрами перечисления средств.

В статье 162 БК РФ установлено, что в полномочия получателя бюджетных средств в числе прочих входит прием и (или) исполнение в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства.

Из статьи 219 БК РФ следует, что получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него лимитов бюджетных обязательств.

Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.

В соответствии со статьей 6 БК РФ под лимитом бюджетных обязательств понимается объем прав в денежном выражении на принятие бюджетным учреждением бюджетных обязательств и (или) их исполнение в текущем финансовом году.

Из анализа вышеприведенных норм следует, что принять бюджетные обязательства получатель бюджетных средств может только в пределах лимитов бюджетных обязательств и только в текущем финансовом году.

Из положений статей 38 и 162 БК РФ следует, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования, получатель бюджетных средств обеспечивает целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

УФСИН по Камчатскому краю является как распорядителем, так и получателем бюджетных средств, которому в Управлении Федерального казначейства открыты лицевые счета, один из которых предназначен только для распределения Управлением бюджетных ассигнований по подведомственным получателем бюджетных средств, второй - только для учета принятых бюджетных обязательств УФСИН по Камчатскому краю посредством заключения государственных контрактов в пределах, доведенных до него лимитов бюджетных обязательств, а также для оплаты принятых денежных обязательств.

Из материалов дела следует, что 31.12.2013 УФСИН по Камчатскому краю заключило государственные контракты на оказание медицинских услуг на общую сумму 3 765 000 руб., в том числе: N 329 с ГБУЗ "Камчатская краевая стоматологическая поликлиника" на сумму 200 000 руб.; N 330 с ГБУЗ "Петропавловск-Камчатский городской родильный дом - лечебно-профилактическое учреждение охраны материнства и детства" на сумму 200 000 руб.; N 331 с ГБУЗ Камчатского края "Петропавловск-Камчатская городская больница N 2" на сумму 300 000 руб.; N 332 с ФКУЗ "МСЧ МВД России по Камчатскому краю" на сумму 115 000 руб.; N 333 с ГБУЗ "Камчатский краевой онкологический диспансер" на сумму 250 000 руб.; N 334 с ГБУЗ "Камчатский краевой центр по профилактике и борьбе со СПИД и инфекционными заболеваниями" на сумму 250 000 руб.; N 335 с ГБУЗ "Камчатская краевая больница им. А.С. Лукашевского" на сумму 1 500 000 руб.; N 336 с ГБУЗ "Камчатский краевой кожно-венерологический диспансер" на сумму 100 000 руб.; N 337 с ГБУЗ "Мильковская районная больница" на сумму 400 000 руб.; N 338 с ГБУЗ "Елизовская районная больница" на сумму 450 000 руб.

30.12.2013 УФСИН по Камчатскому краю заключены государственные контракты по оказанию услуг по выпечке хлеба на общую сумму 5 285 825,12 руб., в том числе: N 324 с ФКУ "Исправительная колония N 6 УФСИН России по Камчатскому краю" на сумму 3 641 457,12 руб. и N 326 с ФКУ "Исправительная колония N 5 УФСИН по Камчатскому краю" на сумму 1 644 368 руб.

Кроме того, 31.12.2015 УФСИН по Камчатскому краю заключен договор N 339 по РП 0305, ЦС 4230049, ВР 244, КОСГУ 225 по оказанию услуг по техническому обслуживанию средств пожарной сигнализации на сумму 40 000 руб., а также договор купли-продажи N 342 по РП 0305, ЦС 4230049, ВР 244, КОСГУ 310 на приобретение товара - шкафов пожарных наружных на сумму 99 890 руб.

Таким образом, в 2014 году общий объем бюджетных обязательств УФСИН по Камчатскому краю сверх доведенных лимитов бюджетных обязательств в 2013 году составил в общей сумме 9 190 715,12 рублей.

Из анализа положений вышеуказанных договоров и контрактов суд установил, что они распространяются на правоотношения, возникшие с 01.01.2014, и действуют до полного исполнения сторонами обязательств, но не позднее 31.12.2014. А финансирование муниципальных контрактов и договоров предусмотрено только в 2014 году. Следовательно, как верно отметил суд первой инстанции, объем прав в денежном выражении на принятие Управлением бюджетных обязательств и их исполнение возник в 2014 году.

Однако коллегия апелляционного суда не может согласиться с выводом суда первой инстанции о том, что поскольку выплаты по заключенным договорам и контрактам в 2013 году не осуществлялись, а подтвержденные факты отклонений принятых бюджетных обязательств над доведенными лимитами бюджетных обязательств по итогам 2013 года отсутствуют, что не привело к превышению лимитов бюджетных обязательств по состоянию на 01.01.2014 года, то оспариваемые пункты 2-5 представления ТУ Росфиннадзора в Камчатском крае от 10.06.2015 N 13 не соответствует бюджетному законодательству.

Из материалов дела следует и заявителем не оспаривается, что на лицевом счете, предназначенном для учета принятых бюджетных обязательств по состоянию на 30.12.2013 и 31.12.2013, то есть на дату заключения вышеуказанных государственных контрактов и договоров, лимиты бюджетных обязательств для принятия бюджетных обязательств на 2014 год в УФСИН по Камчатскому краю отсутствовали. Следовательно, в нарушение статьи 162, пункта 3 статьи 2018 БК РФ Управлением посредством заключения государственных контрактов и договоров приняты бюджетные обязательства на 2014 год при отсутствии доведенных в 2013 году лимитов бюджетных обязательств на 2014 год.

Поскольку лимит бюджетных обязательств определен как объем прав и денежном выражении на принятие казенным учреждением бюджетных обязательств и (или) их исполнение в текущем финансовом году (текущем финансовом году и плановом периоде), а бюджетные обязательства - расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году, то принятие и расходование бюджетных средств по заключенным Управлением договорам и контрактам возможно только в пределах доведенных до них лимитов бюджетных обязательств и утвержденной бюджетной сметы, в связи с чем принятие бюджетных обязательств на 2014 год, не доведенных до Управления в 2013 году, на сумму 9 190 715,12 рублей, является нарушением бюджетного законодательства.

Таким образом, оспариваемые пункты представления ТУ Росфиннадзора в Камчатском крае соответствуют вышеуказанным нормативным правовым актам, а нарушений прав и законных интересов заявителя по данному эпизоду не установлено.

При изложенных обстоятельствах коллегия приходит к выводу, что Управление, как получатель бюджетных средств, не имело право принять бюджетные обязательства на 2014 год при отсутствии доведенных лимитов в 2013 году. Принятие обязательств в отсутствие лимитов подтверждается материалами дела и не отрицается заявителем.

Поскольку коллегия считает, что Управлением нарушены положения статьи 162, пункта 3 статьи 219 БК РФ и бюджетные обязательства за 2014 год приняты сверх доведенных лимитов в 2013 году, то выводы суда первой инстанции о том, что в результате принятия УФСИН по Камчатскому краю бюджетных обязательств в декабре 2013 года путем заключения государственных контрактов на 2014 год был нарушен только порядок учета бюджетных обязательств, и это не привело к превышению лимитов бюджетных обязательств, признаются ошибочными и сделанными при неправильном применении норм материального права.

При этом не имеет правового значения как и дальнейшее исполнение бюджетных принятых на себя обязательств, так и тот факт, что выплаты по заключенным государственным контрактам и договорам в декабре 2013 года УФСИН по Камчатскому краю не производились, так как нарушения касались принятия бюджетных обязательств, а не вопросов исполнения таких обязательств.

ТУ Росфиннадзора в Камчатском крае выявленные нарушения средств бюджетного учета и отчетности определил как нарушение лимитов бюджетных обязательств.

В силу пункта 1 статьи 71 АПК РФ оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

Выводы ТУ Росфиннадзора в Камчатском крае относительно нарушения со стороны УФСИН по Камчатскому краю лимитов бюджетных обязательств обоснованы со ссылкой на нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации.

При таких обстоятельствах представление ТУ Росфиннадзора в Камчатском крае N 13 от 10.06.2015 в части вмененных УФСИН по Камчатскому краю нарушений, указанных в пунктах 2, 3, 4 и 5 являются законными и обоснованными.

Судебной коллегией установлено, что оспариваемые пункты представления содержат выводы о незаконном принятии в 2013 году бюджетных обязательств на 2014 год и, соответственно, о допущенных Управлением нарушениях бюджетного законодательства, что в соответствии со статьями 306.2, 306.4 БК РФ влечет применение бюджетных мер принуждения.

Вместе с тем, судебная коллегия отмечает следующее.

В соответствии с частью 6 статьи 306.2. БК РФ бюджетные меры принуждения подлежат применению в течение 30 календарных дней после получения финансовым органом уведомления о применении бюджетных мер принуждения.

В отношении УФСИН по Камчатскому краю бюджетные меры принуждения до настоящего времени Минфином России не приняты и приняты не будут в связи с истечением срока, установленного частью 6 статьи 306.2 БК РФ.

Доказательств обратного Управлением не представлено.

Таким образом, несмотря на выводы ТУ Росфиннадзора в Камчатском крае о незаконном принятии Управлением бюджетных обязательств, фактически никаких мер бюджетного принуждения в отношении него не принято, что не позволяет апелляционному суду сделать вывод о нарушении оспариваемым представлением (пунктами 2 - 5) прав и законных интересов УФСИН по Камчатскому краю.

В соответствии с пунктом 3 статьи 211 АПК РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что решение административного органа о привлечении к административной ответственности является законным и обоснованным, суд принимает решение об отказе в удовлетворении требования заявителя.

При таких обстоятельствах апелляционная жалоба ТУ Росфиннадзора в Камчатском крае подлежит удовлетворению, а решение арбитражного суда первой инстанции - отмене как принятое с ошибочным применением норм материального права.

В соответствии с пунктом 3 статьи 211 АПК РФ, в удовлетворении заявленных УФСИН по Камчатскому краю требований надлежит отказать.

Поскольку фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены арбитражным судом первой инстанции на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, но неправильно применены нормы материального права, то принятое решение подлежит отмене с принятием нового судебного акта об отказе обществу в удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Камчатского края от 19.10.2015 по делу N А24-2384/2015 отменить.

В удовлетворении требований Управления Федеральной службы исполнения наказаний по Камчатскому краю отказать.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Камчатского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

Е.Л. Сидорович

Судьи

В.В. Рубанова Т.А. Солохина