Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 8 декабря 2015 г. N 07АП-11038/15

г. Томск

8 декабря 2015 г.

Дело N А03-13697/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 02 декабря 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 08 декабря 2015 года.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ходыревой Л.Е.,

судей: Кривошеиной С.В., Хайкиной С.Н.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Романовой Ю.А. с применением средств аудиозаписи

при участии в заседании:

от заявителя Черемнов О.Ю. по доверенности от 02.11.2015

от заинтересованного лица Соломина В.В. по доверенности от 24.11.2015

от третьего лица без участия (извещено)

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу прокуратуры Алтайского края

на решение Арбитражного суда Алтайского края от 29.09.2015 г. по делу N А03-13697/2015 (судья Синцова В.В.)

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Домстрой" (ОГРН 1112225014770, ИНН 2225126454), г. Новосибирск, Новосибирская область, к прокуратуре Алтайского края, г. Барнаул, о признании незаконными действий, выразившихся в принятии решения о проведении внеплановой проверки ООО "Домстрой", путем вынесения требования о проведении внеплановой проверки от 18.06.2015 N 07-14-2015,

с участием в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Государственной инспекции Алтайского края, г. Барнаул,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Домстрой" (далее - Общество, ООО "Домстрой") обратилось в Арбитражный суд Алтайского края с заявлением к прокуратуре Алтайского края о признании незаконными действий, выразившихся в принятии решения о проведении внеплановой проверки ООО "Домстрой" путем вынесения требования о проведении внеплановой проверки от 18.06.2015 года N 07-14-2015.

Решением Арбитражного суда Алтайского края от 29.09.2015 года требования заявителя удовлетворены.

Не согласившись с решением суда, прокуратура обратилась с апелляционной жалобой в Седьмой арбитражный апелляционный суд, в которой просит решение Арбитражного суда Алтайского края отменить и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований по следующим основаниям:

- вывод суда об отсутствии у прокурора оснований для проведения внеплановой проверки в отношении ООО "Домстрой" не соответствует обстоятельствам дела. Судом необоснованно не принят во внимание довод прокурора об отсутствии нарушений прав и законных интересов Общества.

Подробно доводы подателя изложены в апелляционной жалобе, поддержаны представителем апеллянта в судебном заседании суда апелляционной инстанции.

Государственная инспекция Алтайского края в отзыве на апелляционную жалобу просит отменить решение Арбитражного суда Алтайского края и отказать Обществу в удовлетворении заявленного требования.

ООО "Домстрой" в отзыве на апелляционную жалобу и его представитель в судебном заседании просит оставить решение арбитражного суда первой инстанции без изменения, жалобу - без удовлетворения.

Третье лицо, надлежащим образом извещенное о времени и месте судебного разбирательства (суд апелляционной инстанции располагает сведениями о получении адресатом направленной копии судебного акта (ч. 1 ст. 123 АПК РФ)), в том числе публично, путем размещения информации о дате и времени слушания дела на интернет-сайте суда, в судебное заседание апелляционной инстанции не явилось. В порядке ч.3 ст. 156 АПК РФ суд считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие третьего лица.

Проверив материалы дела в порядке ст. 268 Арбитражного процессуального кодекса РФ, изучив доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, заслушав представителей сторон, суд апелляционной инстанции считает решение суда первой инстанции не подлежащим отмене по следующим основаниям.

Из материалов дела следует, что в соответствии с приказами от 27.03.2015 N 09-08/10, от 31.03.2015 N 09-08/11 Инспекцией в период с 02.04.2015 по 29.04.2015 проведена плановая выездная проверка на предмет соблюдения ООО "ДОМСТРОЙ" требований Федерального закона от 30.12.2004 г. N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 214) при осуществлении деятельности, связанной с привлечением денежных средств граждан для целей строительства многоквартирных домов, расположенных в г. Барнауле по адресам: ул. Лазурная 56,58,60, ул. Чкалова 69а, Змеиногорский тракт, 104п/11.

Основанием для проведения указанной проверки явился план проведения проверок на 2015 год, утвержденный приказом руководителя Государственной инспекции Алтайского края от 22.10.2014 N 78.

В период плановой выездной проверки истребованные инспекцией (как письменно приказом от 27.03.2015 N 09-08/10, так и в ходе проведения проверки устно) документы, связанные с целями, задачами и предметом выездной проверки и необходимые для осуществления контроля (надзора) в области долевого строительства (договоры, связанные с привлечением денежных средств граждан для строительства, а также документы, подтверждающие суммы фактически привлеченных (возвращенных) денежных средств граждан для строительства, в том числе по указанным договорам), Обществом в полном объеме предоставлены не были, а именно, для изучения не предоставлены договоры займа, заключаемые Обществом с гражданами, а также документы, подтверждающие суммы привлечённых (возвращенных) денежных средств по ним. Данные договоры и документы необходимы Инспекции для оценки соблюдения порядка привлечения застройщиком денежных средств участников долевого строительства, поскольку могли свидетельствовать о возможном нарушении Обществом требований законодательства в области долевого строительства в части порядка привлечения денежных средств граждан для целей строительства жилья, влекущим административную ответственность, предусмотренную ч. 1 ст. 14.28 КоАП РФ.

Таким образом, Инспекция пришла к выводу о том, что ООО "Домстрой" в период проведения плановой выездной проверки (с 02.04.2015 по 29.04.2015) воспрепятствовало законной деятельности должностных лиц инспекции по проведению данной проверки путем отказа в предоставлении обозначенных документов, вследствие чего по результатам проверки сотрудникам инспекции не представилось возможным в полной мере оценить соответствие деятельности Общества, связанной с привлечением денежных средств граждан для целей строительства Объектов, обязательным требованиям Федерального закона N 214-ФЗ и принятых в соответствии с ним иных нормативных правовых актов Российской Федерации, т.е. достичь в полном объеме цели проводимой проверки.

По окончании проверки ООО "Домстрой" получен акт проверки соблюдения требований законодательства в области долевого строительства N 15-ДС от 29.04.2015 и выдано предписание N 16-ДС "Об устранении нарушений требований законодательства в области долевого строительства".

Вышеуказанные обстоятельства, а также то, что у Инспекции по итогам проводимой проверки отсутствовали законные основания для продления сроков плановой выездной проверки на основании ч. 3 ст. 13 Федерального закона N 294-ФЗ, послужили основанием для направления инспекцией в Прокуратуру Алтайского края обращения (материала) от 03.06.2015 N 31-4/11/2017 (л.д.10), содержащего выводы о результатах проверки в части наличия обстоятельств, свидетельствующих о возможном нарушении Обществом требований законодательства в области долевого строительства, предъявляемых к порядку привлечения денежных средств граждан, которые не могли быть оценены в полном объеме Инспекцией в связи с воспрепятствованием Общества в предоставлении необходимых документов.

Инспекция, руководствуясь положениями Федерального закона N 2202-1 "О прокуратуре РФ", просила прокурора рассмотреть вопрос о наличии оснований для проведения в рамках надзора за исполнением законов органами прокуратуры проверки ООО "Домстрой" с привлечением специалистов Инспекции.

29 июня 2015 года на основании требования прокуратуры Алтайского края от 18.06.2015 N 07-14-2015 в адрес ООО "Домстрой" поступил приказ государственной инспекции Алтайского края о проведении внеплановой документарной проверки юридического лица N 09-08/40 от 26.06.2015, на основании которого Инспекцией в период с 29.06.2015 по 16.07.2015 проведена внеплановая документарная проверка ООО "Домстрой" на предмет соблюдения обязательных требований законодательства в сфере долевого строительства. По результатам данной проверки содержащаяся в обращении Инспекции от 03.06.2015 N 31-4/11/2017 информация о возможном нарушении Обществом требований законодательства в области долевого строительства, предъявляемых к порядку привлечения денежных средств граждан для целей строительства жилья, нашла свое подтверждение (акт проверки от 16.07.2015 N 39-ДС).

Постановлениями Инспекции о назначении административного наказания от 20.08.2015 N N 62-ДС, 63-ДС, 64-ДС и от 18.08.2015 NN 59-ДС. 60-ДС, 61-ДС ООО "Домстрой" и должностное лицо ООО "Домстрой" директор Коваль Д.В. привлечены к административной ответственности по ч. 1 ст. 14.28 КоАП РФ.

Посчитав, что ООО "Домстрой" подверглось проверке одним и тем же государственным органом по одному и тому же предмету проверки дважды за второй квартал 2015 года, чему способствовали оспариваемые действия прокуратуры, не основанные на нормативных требованиях, Общество обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Принимая судебный акт об удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из не соответствия оспариваемых действий прокуратуры закону и нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Суд апелляционной инстанции соглашается с выводами суда первой инстанции, исходит из установленных судом обстоятельств дела и следующих норм права.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ, обязанность доказывания законности совершения оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В силу пункта 1 статьи 1 Федерального закона от 17.01.1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) прокуратура Российской Федерации наделена полномочиями осуществлять от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов.

При реализации возложенных функций прокурор вправе проверять исполнение законов органами и должностными лицами, а также руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, перечисленными в пункте 1 статьи 21 Закона о прокуратуре.

В соответствии с абзацем 2 части 2 статьи 21 Закона о прокуратуре проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

Согласно пункту 1 статьи 27 Закона о прокуратуре прокурор при осуществлении возложенных на него функций рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; использует полномочия, предусмотренные статьей 22 настоящего Закона.

На основании абзаца 3 части 1 статьи 22 Закона о прокуратуре прокурор при осуществлении возложенных на него функций, в том числе, вправе требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций.

Таким образом, основанием для проверки исполнения законов может быть информация о фактах нарушения закона, требующая принятия мер прокурором.

В силу статьи 6 Закона о прокуратуре должностные лица указанных органов обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя о проведении проверок незамедлительно.

Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля (ч.1 ст. 1).

В силу п. 28 ч. 4 ст. 1 вышеуказанного Закона особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами при осуществлении, в том числе, регионального государственного контроля (надзора) в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, а также за деятельностью жилищно-строительных кооперативов, связанной со строительством многоквартирных домов.

В соответствии пунктом 2 части 3 статьи 10 Закона N 294-ФЗ основанием для проведения внеплановой проверки является приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

Как следует из материалов дела, основанием для вынесения прокурором требования о проведении проверки фактически явилось обращение Инспекции от 03.06.2015 N 31-4/11/2017.

При этом Закон N 294-ФЗ предусматривает специальную процедуру проведения внеплановых проверок на основании поступления в органы государственного надзора обращений и заявлений граждан и юридических лиц о фактах возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (пункт а) части 2 статьи 10).

Статьей 10 названного Закона предусмотрено в случае поступления в органы государственного надзора подобных обращений вынесение соответствующего приказа или распоряжения о проведении внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя, согласование ее проведения с органами прокуратуры.

Из анализа вышеназванных норм права следует, что проведение внеплановой выездной проверки возможно в случаях:

поступление непосредственно в управление информации о фактах возникновения угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, после чего управлением выносится соответствующий приказ о проведении проверки, проверка согласовывается с прокуратурой;

либо поступление в управление требования о проведении проверки от самой прокуратуры, основанием для направления которого явилось поступление непосредственно в прокуратуру информации о фактах возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан.

Следовательно, во втором случае не предполагается взаимодействие Инспекции с прокуратурой до получения соответствующего требования о проведении проверки.

Между тем, обращений и заявлений граждан о фактах возникновения угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в государственную инспекцию Алтайского края не поступало, равно как и не поступало требования о проведении проверки от прокуратуры, основанием для направления которого явилось поступление непосредственно в прокуратуру Алтайского края информации о фактах возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан.

В рассматриваемом случае Инспекция в отсутствие доказательств поступления в ее адрес какой-либо информации о нарушении заявителем требований в области долевого строительства, самостоятельно установив данные нарушения, от своего имени направила в прокуратуру сообщение о подобных нарушениях.

При таких обстоятельствах правовых и фактических оснований для проведения выездной внеплановой проверки без соблюдения специальной процедуры проведения внеплановых проверок, установленной статьей 10 Законом N 294-ФЗ, не имелось.

Прокурор, получив обращение Инспекции о проведении в рамках надзора проверочных мероприятий, не воспользовался своим правом на проведение таких мероприятий, перепоручив контролирующему органу в области долевого строительства, которым инспекция является в силу ч.2 ст. 23 Федерального закона от 30.12.2004 N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 214-ФЗ), проведение внеплановой проверки, путем издания соответствующего требования.

Доказательств того, что у прокурора, помимо обращения Инспекции, имелись иные основания для вынесения требования о проведении проверки, в материалы дела не представлено.

При изложенных обстоятельствах суд пришел к правомерному выводу, что обращение Инспекции от 03.06.2015 N 31-4/11/2017 в отсутствии приложения к нему документального обоснования изложенных в письме сведений о поступивших обращениях иных лиц, нельзя расценивать как информацию о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором в порядке статьи 22 Закона о прокуратуре, выражающихся в вынесении прокурором требования о проведении проверки.

Прокуратура в апелляционной жалобе указывает на то, что требования к организации и проведению внеплановой проверки определены в ст. 10 Закона N 294-ФЗ, предусматривающей в качестве одного из оснований для проведения такой проверки, приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям (п. 3. ч. 2 ст. 10 Закона N 294-ФЗ).

Вместе с тем доказательств письменных обращений в Инспекцию не представлено.

В соответствии с п.5 ч. 11 ст. 23 Закона N 214-ФЗ определены специальные основания проведения проверки по поступившим в органы прокуратуры материалы и обращения. В рассматриваемом случае, как ссылается апеллянт, поступила информация и материалы проверки Государственной инспекции Алтайского края, содержащая сведения о нарушениях ООО "Домстрой" требований закона при привлечении денежных средств граждан для строительства многоквартирных домов.

Данные доводы признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными.

Требование прокурора к контролирующему органу о проведении внеплановой проверки в силу изложенных положений может основываться на поступивших к нему материалах и обращениях, что согласовывается с положениями Закона о прокуратуре и Закона N 294-ФЗ, вместе с тем, такое обращение не может исходить от самого контролирующего органа в силу вышеизложенных оснований и причин при анализе положений законодательства.

Кроме того, судом апелляционной инстанции учитывается, что поводом проведения проверки в данном случае прокуратурой называется поступившая от Государственной инспекции Алтайского края информация, содержащая сведения о нарушениях ООО "Домстрой" требований закона при привлечении денежных средств граждан для строительства многоквартирных домов.

Вместе с тем, согласно письма от 03.06.2015 N 31-49/П/2017 (л.д.10), которым Инспекция просит прокуратуру рассмотреть вопрос о наличии оснований для проведения проверки ООО "Домстрой", Инспекция ссылается не на допущенные Обществом нарушения закона, а на возможное нарушение Обществом требований законодательства в области долевого строительства. Напротив, согласно акта проверки от 29.04.2015 года в указанной части нарушений закона Обществом не установлено. Ссылка как Инспекции, так и прокуратуры на воспрепятствование Общества проведению проверки не подтверждена ни одним из доказательств, содержащихся в материалах дела.

Отсутствие оснований для проведения внеплановой выездной проверки является основанием для отказа в согласовании проведения внеплановой выездной проверки или об отказе в согласовании, что предусмотрено пунктом 2 части 11 статьи 10 Закона N 294-ФЗ.

Довод апеллянта о том, что судом необоснованно не принято во внимание отсутствие нарушений прав и законных интересов ООО "Домстрой", отклоняется на основании следующего.

Как верно указал суд первой инстанции, предметом спора являются действия прокуратуры, связанные с принятием решения о проведении внеплановой выездной проверки ООО "Домстрой", которые, в свою очередь, повлекли за собой принятие государственной инспекцией Алтайского края решения о проведения проверки.

Таким образом, незаконные действия прокуратуры, связанные с вынесением требования о проведении внеплановой проверки, привели к фактическим действиям государственной инспекции Алтайского края, а именно к изданию приказа о проведении внеплановой проверки на основании незаконного требования прокуратуры, что привело к ущемлению законных прав и интересов ООО "Домстрой".

Исходя из изложенного, суд пришел к правильному выводу о нарушении оспариваемыми действиями прав и законных интересов ООО "Домстрой", деятельность которого подлежит государственному контролю только в установленном законом порядке, что явилось основанием для удовлетворения заявленного требования.

В силу ч. 2 ст. 201 АПК РФ, арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Доводы апелляционной жалобы прокуратуры в целом повторяют позицию, изложенную в суде первой инстанции, которым надлежащим образом дана правовая оценка, в связи с чем они не могут являться основанием для отмены оспариваемого решения.

Суд первой инстанции возложил судебные расходы на прокуратуру за счет казны Российской Федерации.

В соответствии с п. 21 Постановления Пленума ВАС РФ от 11.07.2014 N 46 "О применении законодательства о государственной пошлине при рассмотрении дел в арбитражных судах", законодательством не предусмотрены возврат заявителю уплаченной государственной пошлины из бюджета в случае, если судебный акт принят в его пользу, а также освобождение государственных органов, органов местного самоуправления от процессуальной обязанности по возмещению судебных расходов.

В связи с этим, если судебный акт принят не в пользу государственного органа (органа местного самоуправления), должностного лица такого органа, за исключением в том числе прокурора, расходы заявителя по уплате государственной пошлины подлежат возмещению соответствующим органом в составе судебных расходов (часть 1 статьи 110 АПК РФ).

Исходя из пункта 1 статьи 1 Закона от 17.01.1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

В силу статей 1 и 52 указанного Федерального закона прокурор действует от имени Российской Федерации, финансовое обеспечение деятельности органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации является расходным обязательством Российской Федерации.

Положениями статей 165 и 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что судебные акты по искам к Российской Федерации, в том числе о взыскании денежных средств за счет казны Российской Федерации, исполняет Министерство финансов Российской Федерации.

Поскольку судом первой инстанции были удовлетворены требования Общества о признании незаконными обжалуемых действий прокуратуры, суд правомерно взыскал за счет казны Российской Федерации в пользу заявителя расходы по уплате государственной пошлины в размере 3000 рублей, что соответствует пункту 15 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.03.2012 N 15 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе".

Формулировка резолютивной части решения суда отражает источник взыскания судебных расходов (казна Российской Федерации) и субъект взыскания (Российская Федерация).

Указание в резолютивной части решения суда слов "с Прокуратуры Алтайского края" при указании казны Российской Федерации в качестве источника взыскания судебных расходов не привело к принятию незаконного судебного акта.

Аналогичные выводы содержатся в Постановлении Арбитражного суда Западно-Сибирского округа по делу А45-18157/2014.

При изложенных обстоятельствах оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса РФ, а равно принятия доводов апелляционной жалобы, у суда апелляционной инстанции не имеется.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Алтайского края от 29 сентября 2015 г. по делу N А03-13697/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев.

Председательствующий

Л.Е. Ходырева

Судьи

С.В. Кривошеина С.Н. Хайкина