Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 7 декабря 2015 г. N 17АП-15314/15

г. Пермь

07 декабря 2015 г.

Дело N А50-12256/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 02 декабря 2015 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 07 декабря 2015 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Борзенковой И. В.

судей Васевой Е.Е., Голубцова В.Г.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Келлер О.В.,

при участии:

от заявителя Министерства культуры, молодежной политики и массовых коммуникаций Пермского края (ОГРН 1025900538993, ИНН 5902290931) - Барабина Е.Ю., паспорт, доверенность от 01.12.2015 года;

от заинтересованного лица Министерства финансов Пермского края (ОГРН 1035900070293, ИНН 5902290917) - Ясинский Н.И., удостоверение, доверенность от 22.05.2015 года; Баталина Е.А., удостоверение, доверенность от 21.01.2015 года; Фатхуллина В.Б., удостоверение, доверенность от 22.05.2015 года;

от третьих лиц 1) ЗАО "Прогноз", 2) ООО "ПЕРМСТРОЙМЕТ+", 3) ООО "Юмакс-Тур" - не явились, извещены надлежащим образом;

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу

заявителя Министерства культуры, молодежной политики и массовых коммуникаций Пермского края

на решение Арбитражного суда Пермского края от 18 сентября 2015 года

по делу N А50-12256/2015,

принятое судьей А.В. Дубовым

по заявлению Министерства культуры, молодежной политики и массовых коммуникаций Пермского края

к Министерству финансов Пермского края

третьи лица: 1) ЗАО "Прогноз", 2) ООО "ПЕРМСТРОЙМЕТ+", 3) ООО "Юмакс-Тур"

о признании недействительным ненормативного правового акта,

установил:

Министерство культуры, молодежной политики и массовых коммуникаций Пермского края (далее - заявитель, Министерство культуры) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным вынесенного 09.02.2015 г. Министерством финансов Пермского края (далее -заинтересованное лицо, Министерство финансов) предписания об устранении нарушений N ПП-001.

Решением Арбитражного суда Пермского края от 18 сентября 2015 года заявленные требования удовлетворены в части, предписание об устранении нарушений N ПП-0001 от 09 февраля 2015 года признано недействительным в части предложения Министерству культуры взыскать с организаций-исполнителей государственных контрактов штрафные санкции за просрочку исполнения обязательств по заключенным государственным контрактам в сумме 159 662,24 рублей и перечислить указанную сумму в доходы бюджета Пермского края. На Министерство финансов возложена обязанность по устранению допущенных нарушений прав и законных интересов Министерства культуры. В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, Министерство культуры обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить в части отказа в удовлетворении требований и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

В обоснование жалобы Министерство культуры приводит доводы о незаконности оспариваемой части предписания Министерства финансов об устранении нарушений N ПП-0001 от 09 февраля 2015 года. Заявитель указывает на то, что работы были выполнены подрядными организациями в соответствии с условиями государственных контрактов, в связи с чем, правовые основания для взыскания денежных средств, отсутствуют.

ЗАО "Прогноз" представлен письменный отзыв на апелляционную жалобу, в котором ЗАО "Прогноз" просит апелляционную жалобу удовлетворить.

Министерством финансов представлен письменный отзыв на апелляционную жалобу, в котором заинтересованное лицо возражает против доводов апелляционной жалобы, просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Приложенные к отзыву на апелляционную жалобу дополнительные доказательства приобщению к материалам дела не подлежат, поскольку не имеют отношения к предмету спора (ч. 2 ст. 268 АПК РФ).

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Министерства культуры поддержал доводы апелляционной жалобы по изложенным в ней основаниям, просил решение суда первой инстанции отменить, апелляционную жалобу - удовлетворить.

Представители Министерства финансов возражали против доводов апелляционной жалобы по доводам, изложенным в отзыве, просили решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Третьи лица, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, представителей в судебное заседании суда апелляционной инстанции не направили, что на основании п. 3 ст. 156 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

Законность и обоснованность решения проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в соответствии со статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, только в обжалуемой части.

Как следует из материалов дела, Министерством финансов на основании п.3 ст. 265 Бюджетного кодекса РФ, Постановления Правительства Пермского края N 1697-п от 04.12.2013 г, приказа Министерства финансов Пермского края N СЭД-39-01-22-44 от 11.03.2014 г. "О проведении ревизии" проведена проверка сохранности имущества, целевого и эффективного использования средств краевого бюджета заявителем за период с марта 2012 года по февраль 2014 года.

По результатам проверки составлен акт ревизии N 9 от 21.05.2014 г.

Указанным актом установлена переплата средств краевого бюджета в размере 99301,77 рублей по государственному контракту N 319 от 05.10.2012 г., заключенному с ООО "ПЕРМСТРОЙМЕТ+" в результате оплаты подрядчику завышенной стоимости работ.

Заинтересованным лицом Министерству культуры направлены Представление об устранение нарушений N ПР-0048 от 18.08.2014 г. и оспариваемое предписание.

В предписании указано, что Министерству культуры необходимо обеспечить возврат в доходы бюджета Пермского края переплату средств краевого бюджета в размере 99301,77 рублей. В срок до 11 марта 2015 года представить в министерство финансов информацию о выполнении настоящего предписания.

Считая названное предписание незаконным, Министерство культуры обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении исковых требований в обжалуемой части, суд первой инстанции исходил из того, что Министерством культуры допущено необоснованное завышение стоимости работ при оплате дополнительных затрат при производстве ремонтно-строительных работ по контракту N 319 от 05.10.2012 г.

Изучив материалы дела, рассмотрев доводы апелляционной жалобы, отзыва на апелляционную жалобу, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства в соответствии со ст. 71 АПК РФ, арбитражный апелляционный суд приходит к следующим выводам.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как обоснованно указал суд первой инстанции, по смыслу приведенной нормы права во взаимосвязи со статьей 201 АПК РФ необходимым условием для удовлетворения такого заявления является установление судом несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решения (действия, бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушения прав и законных интересов граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, возложена на орган, принявший решение.

Согласно п.1,3 ст. 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания.

Под предписанием в целях настоящего Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) требования о возмещении причиненного такими нарушениями ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.

При проведении контрольных мероприятий Министерством финансов установлено, что Министерством культуры заключен с ООО "ПЕРМСТРОЙМЕТ+" государственный контракт N 319 от 05.10.2012 г. на выполнение ремонтно-реставрационных работ на объекте культурного наследия регионального значения "Дом, где жил С.П. Дягилев", г. Пермь, ул. Сибирская,23.

Согласно техническому заданию, являющимся приложением N 1 к Контракту, видом работы по заключенному Контракту является "Ремонт фасада и смена окон по фасадам ул. Пушкина и ул. Сибирская ОКН "Дом, где жил С.П. Дягилев" (пункты 1.3, 1.4 технического задания).

Пунктом 1.7 технического задания предусмотрен источник финансирования указанных работ - бюджет Пермского края.

В ходе исполнения Контракта заключены дополнительные соглашения от 23 ноября 2012 г. N 1/418/2 и от 23 ноября 2012 г. N 2/418/3, согласно которым, работы, объемы и виды которых предусмотрены Контрактом и составляют общую сумму 1 555 259,50 руб., исключены, при этом включены дополнительные работы на общую сумму 2 550 599,30 руб., в результате чего, общая стоимость работ по Контракту составила 10 949 346,53 рублей.

Министерством культуры произведена оплата по Контракту на основании справки о стоимости выполненных работ и затрат от 7 декабря 2012 г. N 1 платежными поручениями от 6 ноября 2012 г. N 625698 и от 29 декабря 2012 г. N 787696 на общую сумму 10 949 346,53 рублей.

Отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регулируются Федеральным законом от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон N 73-ФЗ).

Согласно положениям пункта 1 статьи 45 Закона N 73-ФЗ работы по сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия проводятся на основании задания на проведение указанных работ, разрешения на проведение указанных работ, выданных органом охраны объектов культурного наследия, указанным в пункте 2 данной статьи, проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия, согласованной соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, указанным в пункте 2 данной статьи, а также при условии осуществления технического, авторского надзора и государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия за их проведением.

Как следует из материалов дела, Министерством культуры выдано разрешение на выполнение работ по сохранению объекта культурного наследия (памятник истории) регионального значения от 5 октября 2012 г. N 06-06-115 с указанием объекта - "Дом, где жил С.П. Дягилев" (г. Пермь, ул. Сибирская, 33).

На основании вышеуказанного разрешения от 5 октября 2012 г., а также задания на проведение работ от 5 октября 2012 г., разработанной научно-проектной документации, ООО "Пермстроймет+" проведены работы по капитальному ремонту фасада объекта культурного наследия "Дом, где жил С.П. Дягилев", предусмотренные Контрактом от 5 октября 2012 года.

Постановлением Правительства Пермского края от 9 апреля 2012 г. N 178-п утвержден Порядок проведения проверки достоверности определения сметной стоимости объектов капитального строительства, финансирование строительства, реконструкции и капитального ремонта которых планируется полностью или частично осуществлять за счет средств бюджета Пермского края (далее - Порядок N 178-п).

В соответствии с пунктом 1.1 Порядка N 178-п установлено, что данный Порядок регламентирует проведение проверки достоверности определения сметной стоимости объектов капитального строительства, финансирование строительства, реконструкции и капитального ремонта которых планируется полностью или частично осуществлять за счет средств бюджета Пермского края.

При этом пунктом 1.2 настоящего Порядка предусмотрено, что проверка сметной стоимости осуществляется в отношении объектов капитального строительства независимо от необходимости получения разрешения на строительство; обязательности подготовки проектной документации; обязательности государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий.

Из материалов дела следует, что в нарушение пунктов 1.1, 1.2 Порядка N 178-п Министерством культуры не предприняло мер к проведению проверки достоверности определения сметной стоимости капитального ремонта фасада объекта культурного наследия регионального значения "Дом, где жил С.П. Дягилев", сметная документация на который составлена на сумму 10 949 346, 53 рублей.

Кроме того, как следует из положений пункта 6 статьи 9 Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ), действовавшего (редакция от 20 июля 2012 г.) на момент заключения Министерством культуры с ООО "Пермстроймет+" Государственного контракта от 5 октября 2012 г., а также дополнительных соглашений от 23 ноября 2012 г. N 1/418/2 и от 23 ноября 2012 г. N 2/418/3, в случае, если это предусмотрено конкурсной документацией, заказчик по согласованию с исполнителем, подрядчиком в ходе исполнения контракта на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских или технологических работ, в том числе, на проведение реставрации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, вправе изменить не более чем на десять процентов предусмотренный контрактом объем таких работ, услуг при изменении потребности в таких работах, услугах, на выполнение, оказание которых заключен контракт, или при выявлении потребности в дополнительном объеме работ, услуг, не предусмотренных контрактом, но связанных с такими работами, услугами, предусмотренными контрактом.

Аналогичное требование предусмотрено и в пункте 3.5 Государственного контракта от 5 октября 2012 г., из которого следует, что при выполнении дополнительного объема работ по согласованию с ООО "Пермстроймет+" первоначальная цена контракта может быть изменена пропорционально объему работ, но не более чем на 10 (Десять) % этой цены контракта.

Таким образом, изменение первоначальной цены Государственного контракта от 5 октября 2012 г, (9 954 006,73 руб.) заключенными дополнительными соглашениями (исключены работы на общую сумму 1 555 259,50 руб., включены работы на общую сумму 2 550 599, 30 руб.), в результате чего первоначальная цена Государственного контракта изменилась более чем на 10 % (10 949 346,53 руб.), неправомерно, поскольку нарушены требования пункта 6 части 9 Закона N 94-ФЗ, а также пункт 3.5 самого Государственного контракта.

Постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 19 июня 2001 г. N  61 утвержден сборник сметных норм дополнительных затрат при производстве ремонтно-строительных работ в зимнее время ГСНр 81-05-02-2001 (далее - Сборник сметных норм).

Данный Сборник сметных норм применяется для определения дополнительных затрат при производстве ремонтно- строительных работ в зимнее время, при этом сметные нормы, приведенные в сборнике, обязательны для всех предприятий и организаций независимо от принадлежности и форм собственности, осуществляющих ремонтно- строительные работы с привлечением средств государственного бюджета всех уровней и целевых внебюджетных фондов, а также целевых фондов федеральных и региональных министерств и ведомств.

Из положений пункта 9 Сборника сметных норм следует, что дополнительные затраты при производстве ремонтно-строительных работ в зимнее время определяются по нормам таблицы 2, установленным в процентах от сметной стоимости ремонтно-строительных работ по итогу глав 1 - 6 сводного сметного расчета стоимости объектов капитального ремонта жилых домов, объектов коммунального и социально-культурного назначения.

Согласно таблице 2 "Сметные нормы дополнительных затрат при производстве ремонтно-строительных работ в зимнее время" пунктом 2.3 "Фасады" установлен процент от сметной стоимости ремонтно- строительных работ для IV температурной зоны - 1,84%.

Между тем, в нарушение требований пункта 9 Сборника сметных норм Министерством культуры допущена приемка выполненных ООО "Пермстроймет+" работ по Актам о приемке выполненных работ от 7 декабря 2012 г. N N 1-5, при этом дополнительные затраты при производстве ремонтно-строительных работ составили 2,86%, тогда как Сборник сметных норм допускает дополнительные затраты лишь в размере 1,84%.

Таким образом, Министерством культуры допущено необоснованное завышение стоимости работ при оплате дополнительных затрат при производстве ремонтно-строительных работ, в результате применения коэффициента 2,86%, вместо установленного Сборником сметных норм (1,84%), что привело к нанесению ущерба бюджету Пермского края в размере 99 301,77 рублей.

Достоверных доказательств, свидетельствующих об обоснованности применения сметной нормы дополнительных затрат в размере 2,86% Заявителем не представлено.

Доводы о неисполнимости предписания отклоняются апелляционным судом.

Предписание от 9 февраля 2015 г. содержит требование об обеспечении возврата в доходы бюджета Пермского края переплаты средств бюджета Пермского края в сумме 99 301,77 рублей.

Данное Предписание, в том числе, в части обеспечения возврата указанной суммы распространяет свое действие исключительно на Министерство культуры, при этом Предписание по своему смыслу не содержит требования о взыскании Министерством культуры суммы переплаты непосредственно с исполнителя Государственного контракта.

При указанных обстоятельствах Министерство культуры наделено возможностью самостоятельно определять методы и способы, обеспечивающие возврат указанной суммы в доходы бюджета Пермского края, т.к. Предписанием от 9 февраля 2015 г. не установлено обязательное требование по взысканию Министерством культуры суммы 99 301,77 руб., непосредственно с исполнителя Государственного контракта.

Довод о том, что вынесенное Предписание от 9 февраля 2015 г. не соответствует установленным к нему требованиям в нарушение части 3 статьи 270.2 БК РФ, поскольку не содержит указаний на нарушенную норму, отсылочных положений на документ, содержащий такую норму, и приводит к нарушению иных норм права, не принимается апелляционным судом.

В соответствии с пунктом 1 статьи 270.2 БК РФ в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания.

Согласно положениям пункта 3 указанной статьи под предписанием понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) требования о возмещении причиненного такими нарушениями ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.

Министерство финансов в силу положений пунктов 7.1 и 7.1.2 раздела VII Порядка N 157-п при осуществлении соответствующих полномочий направляет предписания об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации, Пермского края и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) о возмещении ущерба, причиненного такими нарушениями Пермскому краю.

Как следует из материалов дела, по результатам проведенной ревизии составлен Акт ревизии от 21 мая 2014 года.

Согласно указанному Акту при проведении ревизии были выявлены нарушения, в том числе, переплата средств бюджета Пермского края в сумме 99301,77 рублей в результате оплаты Министерством культуры выполненных работ подрядной организацией.

Акт ревизии от 21 мая 2014 г. получен Заявителем 27 мая 2014 г., о чем свидетельствует отметка о вручении на сопроводительном письме от 26 мая 2014 г. N СЭД-39-07-07-42.

По результатам выявленных нарушений, Министерством финансов заявителю выдано представление об устранении нарушений от 18 августа 2014 г. N ПР-0048 (далее - представление от 18 августа 2014 г.), в котором указано на необходимость устранения выявленных при проведении ревизии нарушений, в том числе, осуществить возврат в доходы бюджета Пермского края суммы в размере 99 301, 77 рублей.

Указанное представление получено Министерством культуры 20 августа 2014 г., о чем свидетельствует отметка о вручении на сопроводительном письме от 19 августа 2014 г. N СЭД-39-07-07-74.

Представление от 18 августа 2014 г. содержит в себе отсылку на период проверки в отношении Министерства культуры (ссылка на приказ Министерства финансов от 11 марта 2014 г. N СЭД-39-01-22-44), предмет проверки, выявленные нарушения, в том числе переплата средств бюджета Пермского края в сумме 99 301,77 рублей в результате оплаты выполненных работ подрядной организацией по завышенной сметной норме.

В результате неисполнения представления от 18 августа 2014 г. Заявителю выдано предписание от 9 февраля 2015 г., которое содержит аналогичные ссылки, указанные в Представлении.

Доводы Министерства культуры о несоответствии по форме предписания требованиям статьи 270.2 БК РФ приняты быть не могут, поскольку акт ревизии от 21 мая 2014 г. и представление от 18 августа 2014 г. содержат всю необходимую информацию о выявленном нарушении и неразрывно связаны с предписанием от 9 февраля 2015 г., в совокупности являясь результатом конкретного проведенного контрольного мероприятия.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают выводы суда первой инстанции, не свидетельствуют о неправильном применении и нарушении им норм материального и процессуального права, по сути, выражают несогласие с выводами суда, что не может являться основанием для отмены обжалуемого судебного акта. Данные доводы, по существу, сводятся к переоценке установленных судом обстоятельств дела и подтверждающих данные обстоятельства доказательств. При этом фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судом первой инстанции в полном объеме на основе доказательств, оцененных в соответствии с правилами, определенными ст. 71 АПК РФ.

При указанных обстоятельствах оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы у суда апелляционной инстанции не имеется.

Судом апелляционной инстанции не установлены нарушения норм материального или процессуального права, которые в силу ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации могли бы повлечь изменение или отмену решения суда первой инстанции.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пермского края от 18 сентября 2015 года по делу N А50-12256/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Пермского края.

Председательствующий

И.В.Борзенкова

Судьи

Е.Е.Васева В.Г.Голубцов