Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 8 декабря 2015 г. N 14АП-9202/15

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 13 апреля 2016 г. N Ф07-1053/16 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Вологда

08 декабря 2015 г.

Дело N А13-863/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 02 декабря 2015 года.

В полном объёме постановление изготовлено 08 декабря 2015 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Мурахиной Н.В., судей Осокиной Н.Н. и Пестеревой О.Ю.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Коряковской М.А.,

при участии от Департамента топливно-энергетического комплекса правительства Вологодской области Павловой Е.С. по доверенности от 26.01.2015 N 1, Титова О.Л. по доверенности от 16.02.2014 N 4, от правительства Вологодской области Поповой Е.Е. по доверенности от 23.12.2014 N ИХ.01-15850/14, от Департамента финансов Вологодской области Журкиной Е.В. по доверенности от 12.01.2015 N 10-12/14, от непубличного акционерного общества "Вологдалестоппром" Жигалова А.С. по доверенности от 20.05.2015 N 03 и Чесноковой Н.В. по доверенности от 12.01.2015 N 1,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области на решение Арбитражного суда Вологодской области от 18 сентября 2015 года по делу N А13-863/2015 (судья Логинова О.П.),

установил:

Департамент топливно-энергетического комплекса Вологодской области (ОГРН 1103525002680, ИНН 3525236925; место нахождения: 160012, Вологодская область, город Вологда, Советский проспект, дом 80б; далее - департамент ТЭК) и правительство Вологодской области (ОГРН 1023500884395, ИНН 3525115247; место нахождения: 160000, город Вологда, улица Герцена, дом 2; далее - правительство) обратились в Арбитражный суд Вологодской области с заявлениями к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области (ОГРН 1033500044456, ИНН 3525048696; место нахождения: 160000, город Вологда, улица Пушкинская, дом 25; далее - УФАС, управление, антимонопольный орган) о признании недействительными решения от 17.12.2014 N 36-15/14 и предписания от 17.12.2014 N 36-15/14.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Департамент финансов Вологодской области (далее - департамент финансов), непубличное акционерное общество "Вологдалестоппром" (далее - НАО "Вологдалестоппром", предприятие), общество с ограниченной ответственностью "СтройГрупп" (далее - ООО "СтройГрупп").

Решением Арбитражного суда Вологодской области от 18 сентября 2015 года по делу N А13-863/2015 заявленные требования удовлетворены.

Антимонопольный орган с судебным актом не согласился и обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить в части признания незаконным пункта 1 решения УФАС от 17.12.2014 N 36-15/14, которым правительство признано нарушившим пункт 7 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции). Полагает, что судом первой инстанции неправильно применены нормы материального права.

Правительство, департамент ТЭК, департамент финансов и НАО "Вологдалестоппром" в своих отзывах на жалобу с изложенными в ней доводами не согласились, просят решение оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

ООО "СтройГрупп" отзыв на жалобу не представило.

Антимонопольный орган и ООО "СтройГрупп" надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Поскольку в порядке апелляционного производства обжалована только часть решения и при этом лица, участвующие в деле, не заявили соответствующих возражений, суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность судебного акта только в оспариваемой части в соответствии с частью 5 статьи 268 АПК РФ.

Заслушав объяснения представителей правительство, департамента ТЭК, департамента финансов и НАО "Вологдалестоппром", исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда в оспариваемой управлением части, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Как следует из материалов дела, в связи с обнаружением управлением признаков нарушения антимонопольного законодательства в соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 39 Закона N 135 приказом исполняющего обязанности руководителя УФАС от 16.10.2014 N 378 (том 2, лист 48) возбуждено дело N 36-15/14 в отношении правительства и департамента ТЭК по признакам нарушения пункта 7 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, по результатам которого принято решение от 17.12.2014 N 36-15/14 (том 1, листы 31-36) в том числе о признании правительства нарушившим пункт 7 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции (пункт 1 резолютивной части решения).

Указанным актом постановлено предписание правительству не выдавать в связи с исполнением НАО "Вологдалестоппром" обязательств по государственной областной гарантии в полном объеме (пункт 3 резолютивной части решения УФАС).

Из решения УФАС от 17.12.2014 следует, что нарушение правительством антимонопольного законодательства выразилось в предоставлении им ОАО "Вологдалестоппром" государственных областных гарантий от 16.12.2011 N 12 (том 2, листы 64- 65) в соответствии с постановлениями правительства области от 13.12.2011 N 1579 (том 1, лист 120), от 29.12.2012 N 3 (том 2, листы 49-50) и от 29.12.2012 N 1616 (том 1, лист 123) без согласования с антимонопольным органом.

Получение согласования с антимонопольным органом на предоставление таких гарантий, то есть преференций, в рассматриваемом случае, по мнению УФАС, требовалось в связи с тем, что данные акты правительства области приняты на основании законов о бюджете, которые не содержат и не устанавливают порядок определения размера государственной преференции и ее конкретного получателя, как того требует пункт 1 части 3 статьи 19 Закона N 135-ФЗ.

Не согласившись с решением УФАС, правительство оспорило его в судебном порядке.

Суд первой инстанции правомерно удовлетворил заявленные требования

Из части 1 статьи 198 АПК РФ следует, что для признания ненормативного правового акта государственного органа недействительным необходимо наличие двух факторов: несоответствия оспариваемого акта действующему законодательству и нарушения в результате его принятия прав и законных интересов заявителя.

На основании части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 названного Кодекса обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами оспариваемых актов, решений, возлагается на соответствующие органы.

В силу части 1 статьи 1 Закона N 135-ФЗ данный Закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями.

Целями Закона о защите конкуренции являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1 Закона).

В соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам государственной власти субъектов Российской Федерации запрещается принимать акты, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в том числе путем предоставления государственной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 настоящего Федерального закона

Следовательно, для квалификации действий субъекта по части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ необходимо установить фактическое совершение им не соответствующих закону действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рассматриваемом определенном товарном рынке (пункты 4 и 7 статьи 4 Закона N 135-ФЗ).

При этом, как правильно отметил суд первой инстанции, констатация тех или иных действий как препятствующих осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами не может рассматриваться как достаточное основание для признания нарушения требований части 1 статьи 15 Закона о конкуренции.

Главой 5 Закона о защите конкуренции установлен порядок предоставления государственных и муниципальных преференций.

В частности, согласно пункту 1 части 3 статьи 19 Закона о защите конкуренции государственная или муниципальная преференция в целях, предусмотренных частью 1 настоящей статьи, предоставляется с предварительного согласия в письменной форме антимонопольного органа, за исключением случаев, если такая преференция предоставляется на основании федерального закона, законов субъектов Российской Федерации о бюджете, нормативных правовых актов органов местного самоуправления о бюджете, содержащих либо устанавливающих порядок определения размера государственной или муниципальной преференции и ее конкретного получателя.

В силу пункта 20 статьи 4 Закона N 135-ФЗ под государственными или муниципальными преференциями понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот, государственных или муниципальных гарантий.

Согласно статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) под государственной или муниципальной гарантией (государственная гарантия Российской Федерации, государственная гарантия субъекта Российской Федерации, муниципальная гарантия) понимается вид долгового обязательства, в силу которого соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование (гарант) обязаны при наступлении предусмотренного в гарантии события (гарантийного случая) уплатить лицу, в пользу которого предоставлена гарантия (бенефициару), по его письменному требованию определенную в обязательстве денежную сумму за счет средств соответствующего бюджета в соответствии с условиями даваемого гарантом обязательства отвечать за исполнение третьим лицом (принципалом) его обязательств перед бенефициаром.

В статье 115.2 БК РФ установлены порядок и условия предоставления государственных гарантий, согласно которым такое предоставление осуществляется в соответствии с полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации на основании закона субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период).

Согласно пункту 1 статьи 117 БК РФ от имени субъекта Российской Федерации государственные гарантии субъекта Российской Федерации предоставляются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах общей суммы предоставляемых гарантий, указанной в законе субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год и плановый период, в соответствии с требованиями Кодекса и в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.

В рассматриваемом случае в пункте 19 раздела 2 "Перечень подлежащих предоставлению государственных гарантий Вологодской области в 2011 году" приложения 18 "Программа государственных областных гарантий на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов" Закона Вологодской области от 14.12.2010 N 2433-ОЗ "Об областном бюджете на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов" (далее - закон о бюджете N 2433-ОЗ) предусмотрено предоставление в 2011 году государственной гарантии ОАО "Вологдалестоппром" за выполнение обязательств перед кредитной организацией по возврату заемных средств для оплаты поставок топлива на отопительный сезон 2011, 2012 года организациям жилищно-коммунального хозяйства Вологодской области по объектам жилого фонда в сумме 387 892,2 тыс. рублей (выписка из указанного Закона содержится в томе 2, на листе 115).

Законом Вологодской области от 07.12.2011 N 2676-ОЗ "Об областном бюджете на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов" (далее - закон о бюджете N 2676-ОЗ) (пункт 6 раздела 2 "Перечень государственных гарантий, подлежащих предоставлению от имени Вологодской области в 2012 году" приложения 20 "Программа государственных областных гарантий на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов") предусмотрено предоставление в 2012 году государственной областной гарантии ОАО "Вологдалестоппром" за выполнение обязательств перед кредитной организацией по возврату заемных средств для оплаты поставок топлива на отопительный сезон 2012, 2013 годов организациям жилищно-коммунального хозяйства Вологодской области по объектам жилищного фонда в сумме 276 163,3 тыс. рублей (выписка приведена на листах 110-111 тома 2).

Названными законами Вологодской области установлен размер гарантий и их конкретный получатель. Размер предоставленных правительством гарантий в постановлениях от 13.12.2011 N 1579 (том 1, лист 120), от 29.12.2012 N 1616 (том 1, лист 123) полностью соответствует размеру гарантий, предусмотренных законами о бюджете N 2433-ОЗ и N 2676-ОЗ.

Доводы антимонопольного органа, изложенные в апелляционной жалобе, фактически сводятся к тому, что в приведенных выше законах о бюджете N 2433-ОЗ и N 2676-ОЗ не установлен порядок определения размера и конкретного получателя, что может повлечь за собой негативные последствия для конкуренции.

Вместе с тем, как правильно отметил суд первой инстанции, пункт 1 части 3 статьи 19 Закона о конкуренции содержит как понятие "устанавливающий", так и понятие "содержащий" (согласно словарю "заключающий в себе"), которые относятся в том числе к нормам закона о бюджете субъекта Российской Федерации о порядке предоставления, размере и конкретном получателе преференций. Следовательно, в законе о бюджете может быть как установлен порядок определения размера и получателя преференции, так может и содержаться указание на конкретного получателя преференции и ее сумму, что соответствует смыслу рассматриваемой нормы. Установление конкретного размера государственной гарантии и ее получателя в законе о бюджете соответствует определению государственной гарантии, приведенному в статье 6 БК РФ.

В данном случае, как указывалось ранее в постановлении, законами о бюджете Вологодской области определены конкретные размеры гарантий и их конкретный получатель.

Кроме того, на территории Вологодской области действует Закон Вологодской области от 19.02.2008 N 1758-ОЗ "О бюджетном процессе в Вологодской области" (далее - закон N 1758-ОЗ), статьей 2 которого определено, что бюджетное законодательство Вологодской области состоит из настоящего Закона области, принятых в соответствии с ним законов области об областном бюджете, законов области о бюджете территориального государственного внебюджетного фонда и иных законов области, регулирующих бюджетные правоотношения.

До 01.01.2014 порядок предоставления государственных гарантий определялся статьей 18 закона N 1758-ОЗ, а также постановлением правительства области от 03.06.2008 N 1101 "О предоставлении государственных областных гарантий".

С 01.01.2014 такой порядок регламентирован Законом Вологодской области от 10.07.2013 N 3122-ОЗ "О порядке предоставления государственных гарантий Вологодской области".

Следовательно, порядок предоставления государственных областных гарантий, в том числе порядок определения размера, и конкретный получатель нормативными актами области определены.

Кроме того, довод управления о том, что непосредственно порядок предоставления гарантии должен быть установлен в соответствующем законе о бюджете на текущий год и на плановый период, противоречит положениям статей 115.2 и 117 БК РФ, из которых следует, что государственные областные гарантии предоставляются в пределах общей суммы предоставляемых гарантий, указанной в законе субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год и плановый период, в соответствии с требованиями Кодекса и в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.

Суд первой инстанции правильно отметил также, что в силу Устава Вологодской области правительство области как высший исполнительный орган государственной власти области обеспечивает исполнение законов и иных нормативных правовых актов области на территории области, в том числе обеспечивает исполнение областного бюджета (статьи 12, 61, 63 Устава, БК РФ), следовательно постановления правительства о предоставлении государственной областной гарантии ОАО "Вологдалестоппром" являются актами, принятыми во исполнение законов о бюджете.

В Уставе области и иных нормативных правовых актах области отсутствуют основания, по которым правительство области имеет право отказаться от исполнения закона о бюджете на соответствующий финансовый год.

При этом все обязательства, в обеспечении которых выданы гарантии, выполнены в полном объеме. ОАО "Вологдалестоппром" как принципалом предоставлены документы, согласно которым кредитные средства, на которые были выданы государственные гарантии, израсходованы по целевому назначению, обязательства по поставке топлива муниципальным образованиям выполнены в полном объеме, что также было установлено и антимонопольным органом при рассмотрении дела N 36-15/14.

С учетом изложенного апелляционная коллегия поддерживает вывод суда первой инстанции о соблюдении правительством условий, предусмотренных пунктом 1 части 3 статьи 19 Закона о конкуренции, для отсутствия необходимости получения согласия антимонопольного органа.

Приводя довод о том, что для признания нарушений части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции достаточно создания условий, которые могут повлечь негативные последствия для конкуренции, управление ссылается на постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (далее - Президиум ВАС РФ) от 05.04.2011 N 14686/10 по делу N А13-10558/2008, в котором действительно сделан вывод о том, что достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Вместе с тем данный вывод сделан на основании установленных в рамках дела конкретных обстоятельств дела, выразившихся в передаче федерального имущества в аренду без проведения торгов.

Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в вышеуказанном постановлении разъяснил также, что в тех случаях, когда требуется проведение конкурса, подразумевающего состязательность хозяйствующих субъектов, его непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении конкурса в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нем. Таким образом, заключение федеральным органом исполнительной власти договоров аренды объектов недвижимого имущества, находящегося в федеральной собственности, без проведения конкурса свидетельствует о нарушении им упомянутого положения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В рассматриваемом случае в материалах дела усматривается и антимонопольным органом не оспаривается, что государственные областные гарантии ОАО "Вологдалестоппром" предоставлены в связи с тем, что с ним по итогам закупок, проведенных в форме открытых конкурсов, как с победителем - оператором угольной площадки на отопительный сезон, был заключен контракт в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

При этом эти гарантии предоставлялись для выполнения обязательств перед кредитной организацией по возврату заемных средств для оплаты поставок топлива на отопительные сезоны организациям жилищно-коммунального хозяйства Вологодской области по объектам жилищного фонда, то есть для выполнения государственных контрактов услуг оператора поставок топлива на соответствующие отопительные периоды. В указанные периоды исполнителем этих контрактов и единственным оператором угольной площадки являлось ОАО "Вологдалестоппром".

В решении управления, кроме того, не отражено, какие негативные последствия для конкуренции могли наступить или наступили действиями правительства по предоставлению государственной областной гарантии на рынке оказания услуг операторов угольной площадки на отопительные сезоны 2011/2012 годы и 2012/2013 годы. Не указано также, какие более выгодные условия деятельности были созданы предприятию и в сравнении с какими хозяйствующими субъектами.

В связи с этим не принимается и ссылка управления на постановление Президиума ВАС РФ от 11.09.2012 N 4290/12.

В порядке части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 АПК РФ управление не доказало фактическое наличие таких преимуществ. УФАС не доказано также, что предоставление государственных областных гарантий повлекло за собой существенное ограничение прав и законных интересов иных лиц - возможных или потенциальных получателей гарантий, затронуло законные интересы таких организаций.

С учетом изложенного апелляционная коллегия поддерживает вывод суда первой инстанции о том, что антимонопольным органом не представлено доказательств, свидетельствующих о наличии в действиях правительства нарушений законодательства о конкуренции.

Выводы суда, изложенные в решении от 18.09.2015 в оспариваемой управлением части, соответствуют обстоятельствам дела. Решение принято с учетом доказательств, исследованных в ходе судебного разбирательства. Имеющие значение для дела обстоятельства выяснены полно и доказаны в судебном заседании.

Подателем апелляционной жалобы не приведены доводы, опровергающие решение суда, которое является законным и обоснованным.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Вологодской области от 18 сентября 2015 года по делу N А13-863/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Н.В. Мурахина

Судьи

Н.Н. Осокина О.Ю. Пестерева